Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: NUBIA RUEDA GARCÍA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Y OTRO Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando la controversia planteada por la parte actora pretende reabrir el debate resuelto por el juez natural.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra del fallo de tutela proferido el 11 de enero de 2024 por la Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción.
1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Nubia Rueda García, actuando por conducto de apoderada, interpuso acción de tutela en contra de la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad, al debido proceso y al mínimo vital, y formuló las siguientes pretensiones1: 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001-03-15-000-2023-06666-00.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
PRIMERO: Comprobado como están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJEN SIN EFECTOS la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN ‘C’ de fecha 13 de septiembre del 2023 la cual NEGÓ LA RELIQUIDACIÓN PENSIONAL de mi representada NUBIA RUEDA GARCÍA.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, respetuosamente solicito al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN ‘C’ a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión de NUBIA RUEDA GARCÍA, incluyendo los factores salariales DEVENGADOS y COTIZADOS al sistema integral de seguridad social, en el año anterior al retiro del servicio, en particular aquellos sobre los cuales se realizaron las COTIZACIONES a seguridad social como son: ASIGNACIÓN BÁSICA, PRIMA DE ALIMENTACIÓN, BONIFICACIÓN DECRETO, PRIMA DE VACACIONES Y BONIFICACIÓN PEDAGÓGICA, además de los reconocidos y pagados en el reconocimiento de la pensión de jubilación […]” (negrillas propias de la cita).
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante manifestó que laboró como docente oficial, al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá, del 8 de febrero de 1993 al 3 de febrero de 2020, y que le fueron efectuados descuentos por concepto de seguridad social sobre los emolumentos devengados de asignación básica, bonificación mensual, bonificación pedagógica, prima de alimentación y prima de vacaciones.
Indicó que por Resolución nro. 1545 del 8 de marzo de 2013, expedida por la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), le fue reconocida una pensión de jubilación a partir del 11 de marzo de 2012, tomando como base para su liquidación los emolumentos de asignación básica, prima de alimentación, prima de habitación, prima de vacaciones y prima de navidad; prestación que fue ajustada posteriormente por Resolución nro. 4286 del 20 de junio de 2014.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que a través de petición presentada el 25 de octubre de 2021, solicitó al Fomag la reliquidación de su pensión incluyendo en su base de cálculo los factores salariales devengados en el último año de servicios y sobre los que había efectuado cotizaciones a seguridad social, como “PRIMA DE VACACIONES, PRIMA DE ALIMENTACIÓN (…), BONIFICACIÓN MENSUAL Y LA BONIFICACIÓN PEDAGÓGICA”.
Mencionó que mediante la Resolución nro. 3780 del 9 de junio de 2021, el Fomag negó la reliquidación solicitada con fundamento en lo resuelto en la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que fijó las reglas frente a los factores que deben incluirse en la liquidación de las prestaciones sociales de los docentes afiliados a dicho fondo prestacional.
Sostuvo que contra el precitado acto administrativo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de que se declarara su nulidad y se ordenara al Fomag reliquidar su pensión incluyendo los factores salariales devengados en el último año de servicios y sobre los que había efectuado cotizaciones, “(…) y aquellos que fueron ordenados por disposiciones legales mediante los Decretos 1272 de 2015, 123 de 2016, 2354 de 2018, de conformidad con la Ley 33 y 62 de 1985, Ley 91 de 1989, Ley 4 de 1992, Ley 100 de 1993 y Acto Legislativo 01 de 2005 (…)”.
Indicó que la precitada demanda fue conocida en primera instancia por el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., con el radicado nro. 11001-33-42-049-2021-00376-00, que por sentencia del 10 de mayo de 2023 negó las pretensiones; decisión que apeló y fue confirmada por sentencia del 13 de septiembre de 2023, proferida por la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que “(…) los despachos judiciales contra los que se instaura esta acción de tutela, han hecho caso omiso de tener en cuenta en la liquidación de la misma, los factores salariales de PRIMA DE AIMENTACIÓN (sic), PRIMA DE VACACIONES, BONIFICACIÓN DECRETO y BONIFICACIÓN PEDAGÓGICA, sobre los que se hicieron cotizaciones, violando lo preceptuado en el Acto Legislativo 01 de 2005 (…)”2, lo que ha conllevado la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, “(…) cuando la autoridad judicial en el presente asunto aplica de manera errada el precedente judicial del Consejo de Estado (…)”; así como sus derechos a la seguridad social y al mínimo vital.
Señaló que se le ha negado la reliquidación reclamada “(…) aduciendo tanto la entidad como el despacho judicial que el valor no le era favorable, así como [que], los factores de PRIMA DE VACACIONES Y PRIMA DE ALIMENTACIÓN, no estaban enlistados en la Ley 62 de 1985 (…)”, y que “(…) [a]l no realizarse una debida liquidación conforme a la aplicación de la normatividad correspondiente, se ha causado una desproporción económica (…)”3.
Indicó que se está vulnerando su derecho a la igualdad porque “(…) en casos similares al de ella los despachos judiciales tanto en primera como en segunda instancia, han aplicado en debida forma el precedente judicial del Consejo de Estado relacionado con la manera en que deben reliquidar las pensiones de los empleados públicos en virtud de la Ley 91 de 1989, sin pasar por improvisto el Acto Legislativo 01 de 2005 (…)”, e hizo referencia a las providencias dictadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 11 de julio4, 22 de septiembre5, 26 de septiembre6, 4 de octubre7 y 11 de octubre de 20238. 2 Resaltado propio de la cita. 3 Ibidem. 4 Subsección F de la Sección Segunda, radicado nro. 11001-33-35-029-2021-00343-01. 5 Subsección E de la Sección Segunda, radicado nro. 11001-33-35-030-2022-00086-01. 6 Subsección F de la Sección Segunda, radicado nro. 11001-33-35-021-2022-00042-01. 7 Subsección C de la Sección Segunda, radicado nro.
“11001-33-35-029-2021-00251- 01”. 8 Subsección C de la Sección Segunda, radicado nro. “11001-33-35-029-2021-00251- 01”. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseveró que “(…) mediante SENTENCIA DE UNIFICACIÓN SUJ-014- S2-2019 de 25 de abril de 2019, proferida por el Consejo de Estado, se determinó que las pensiones de jubilación reconocidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (…) por remisión de la Ley 91 de 1989 se deben liquidar con un ingreso base de liquidación (IBL) calculado de conformidad con la Ley 33 de 1985, norma a su vez modificada por la Ley 62 de 1985 (…) precepto que también dispuso que las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden serán liquidadas sobre los mismo factores que sirvieron de base para calcular los aportes (…)9”.
Manifestó que “(…) se evidencia literalmente una desfavorabilidad frente a la norma que tanto la entidad como los despachos judiciales le han aplicado, haciendo contundente e inequívoca aplicación al Acto Legislativo 01 de 2005 (…)”; así mismo, que “(…) tanto la entidad como los despachos judiciales entutelados están incurriendo en error, toda vez, que como se ha indicado en repetidas ocasiones de este escrito, los factores que se deben de tener en cuenta la (sic) momento del retiro del servicio (…) deben ser todos sobre los cuales la entidad hace los descuentos a seguridad social (COTIZACIONES) (…)10”.
Finalmente, hizo referencia al defecto específico por desconocimiento de precedente judicial y manifestó que con la presente acción “(…) no se está pretendiendo reabrir una tercera instancia, pues el querer (…) es precisamente que se garanticen los derechos fundamentales y principios constitucionales (…)”.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 9 Resaltado propio de la cita. 10 Ibidem. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1. La tutela fue radicada el 31 de octubre de 202311 a través del aplicativo de tutelas en línea de la página web de la Rama Judicial, y correspondió por reparto a la Subsección A, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que por auto del 31 de octubre de 2023 dispuso remitirla al Consejo de Estado12. 3.2.
Remitido el asunto a esta Corporación, fue asignado por reparto a la Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado, que por auto del 2 de noviembre de 202313 la admitió, y dispuso notificar a los Magistrados de la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y al Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo de Bogotá, así como vincular a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a Bogotá D.C. – Secretaría de Educación del Distrito14.
De igual forma, requirió al Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo de Bogotá para que allegara en medio digital el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado nro. 11001-33-42- 049-2021-00376-00/01, el cual fue remitido15. 3.3. Por escrito del 8 de noviembre de 202316, la magistrada Amparo Oviedo Pinto, de la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en calidad de ponente del fallo censurado del 13 de septiembre de 2023, manifestó que “(…) comparto plenamente la tesis sobre la procedencia de este mecanismo de amparo 11 Visto en el índice 2 del radicado 2023-06666-00 en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai. 12 Ibidem. 13 Visto en el índice 4 del radicado 2023-06666-00 en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai. 14 Estas órdenes se cumplieron el 8 de noviembre de 2023.
Visto en el índice 4 del radicado 2023-06666-00 en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai. 15 Visto en el índice 9 del radicado 2023-06666-00 en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai. 16 Visto en el índice 8 del radicado 2023-06666-00 en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra providencias judiciales, y de forma comedida solicito a nuestro superior que asuma el estudio de la sentencia (…)”. 3.4.
El Juez Cuarenta y Nueve Administrativo de Bogotá, por escrito del 9 de noviembre de 202317, rindió informe en el que solicitó que se niegue el amparo solicitado, por cuanto consideró que no se ha amenazado ni vulnerado derecho fundamental alguno de la accionante. Afirmó que el fallo censurado de primera instancia, dictado el 10 de mayo de 2023, se fundamentó en las sentencias de unificación del 25 de abril de 2019 y del 28 de julio de 2022 de la Sección Segunda de esta Corporación, y que en aplicación a la interpretación más favorable, se estimó que debía mantenerse la legalidad del acto acusado por la actora, “(…) partiendo de la base que no es objeto de demanda la incorrecta inclusión de los factores de la prima de alimentación, prima de habitación, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad y que su exclusión del IBL para incluir factores como por ejemplo, la prima de vacaciones (sic) puede conllevar a una disminución de la mesada pensional de la actora (…)”.
Indicó que el precitado fallo fue apelado y confirmado por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 13 de septiembre de 2023, “(…) al considerar que no le asistía razón a la parte demanda (sic), a la luz de la sentencia unificadora adiada el 25 de abril de 2019 proferida por el Consejo de Estado, en la que ‘acogió los argumentos ya sentados por la corporación en la providencia del 28 de agosto de 2018 (…)’ ”. 3.5.
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá D.C., por escrito del 10 de noviembre de 202318, rindió 17 Visto en el índice 9 del radicado 2023-06666-00 en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai. 18 Visto en el índice 10 del radicado 2023-06666-00 en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co informe en el que solicitó rechazar la tutela por improcedente al considerar que no cumple con ninguno de los requisitos específicos establecidos por la jurisprudencia constitucional para que sea procedente, y porque lo que pretende la accionante es revivir una discusión jurídica que ya fue resuelta por el Juez natural. 3.6.
El jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, por escrito del 10 de noviembre de 202319, rindió informe en el que solicitó declarar improcedente la acción de tutela al considerar que la pretensión de la accionante busca revivir un debate jurídico que fue zanjado en la jurisdicción correspondiente, buscando con sus argumentos que el despacho actúe como una tercera instancia ante su descontento con la decisión adoptada. 3.7.
La Coordinadora de Tutelas de la Fiduciaria La Previsora S.A., por escrito del 14 de noviembre de 202320, rindió informe en el que solicitó declarar improcedente la tutela, y la desvinculación de la entidad que representa por no estar legitimada en la causa por pasiva; como sustento indicó que la accionante dirigió la acción de tutela en contra del Juzgado 49 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y que no se encuentra prueba alguna, ni conducta concreta, activa u omisiva que pueda concluir con la supuesta afectación de los derechos fundamentales de la accionante por parte de la Fiduciaria.
4. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de sentencia dictada el 11 de enero de 202421, declaró improcedente la acción de tutela, por considerar que no cumple el requisito general de 19 Visto en el índice 11 del radicado 2023-06666-00 en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai. 20 Visto en el índice 14 del radicado 2023-06666-00 en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai. 21 Visto en el índice 17 del radicado 2023-06666-00 en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevancia constitucional para la procedencia del mecanismo constitucional contra providencias judiciales. Lo anterior, al considerar que la acción se estaría utilizando como una instancia adicional para reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación de la tutelante sobre la acogida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Sostuvo que la tutela contra providencia judicial está concebida como un juicio de validez de la decisión censurada, y no un juicio de corrección, por lo que se opone a que el mecanismo se utilice para la discusión de los asuntos de índole probatorio o de interpretación del derecho, resueltas en el proceso.
5. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN Inconforme con la precitada decisión, la parte actora la impugnó22, solicitando que sea revocada y en su lugar se acceda al amparo solicitado. Señaló que “(…) NO se está pretendiendo en ningún momento reabrir una tercera instancia, precisamente se siguieron las etapas procesales correspondientes en sede judicial, por el contrario, lo que la Accionante pretende es que se realice un juicio de validez de la aplicación de la Ley y en particular de la Constitución Política, por lo que se solicita es retirar de la vida jurídica las sentencias emitidas en primera y segunda instancia, por ser contrarias a la Constitución Política de Colombia, en particular se precisó que las decisiones del proceso de Nulidad y restablecimiento del derecho desconocieron el Acto Legislativo 01 de 2005, en lo relativo a la forma como deben liquidarse las pensiones en Colombia (…)”. 22 Visto en el índice 21 del radicado 2023-06666-00 en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que en el caso procede el amparo, “(…) [t]ratándose de una pensión de jubilación, que por ende remite a la protección de una persona de la tercera edad, a la cual se le vulneran derechos fundamentales del mínimo vital, al no ver liquidada su mesada pensional conforme a lo establecido en el artículo 48 de la Constitución política de Colombia y recientes Sentencias de unificación de esta corporación [Consejo de Estado] (…)”; así mismo, que “(…) de no dar curso a lo solicitado se estaría incurriendo en un enriquecimiento sin justa causa a favor del Estado, porque se estaría quedando con unos aportes que se realizaron a su favor, sin recibir el beneficio que determina la Ley (…)”.
Por auto del 12 de febrero de 202423 se concedió la impugnación formulada y la misma fue asignada a esta Sección por acta de reparto del 27 de febrero de 202424.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 199125, en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 201526, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202127, así como con 23 Visto en el índice 23 del radicado 2023-06666-00 en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai. 24 Visto en los índices 1 y 3 de la acción 2023-06666-01 en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai. 25 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. (…) El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo.
El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará […]”. 26 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 27 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela".
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones28. 6.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente29: 6.2.1. La señora Nubia Rueda García, actuando por conducto de apoderada, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Bogotá D.C. – Secretaría de Educación del Distrito, con el fin de que i) se anulara la Resolución nro. 3780 del 9 de junio de 2021, que negó el reajuste de su pensión de jubilación, y el oficio S-2021-186476 del 28 de mayo de 2021, que negó su “(…) solicitud de descuentos a seguridad social sobre la totalidad de los factores salariales devengados (…)”.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordené la revisión y ajuste de su pensión, incluyendo en la base de cálculo todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, además de los ya reconocidos; y se realice sobre dichos factores los descuentos correspondientes por concepto de seguridad social30. 6.2.2.
La precitada demanda fue conocida en primera instancia por el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá, con el 28 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. 29 Lo que se desprende del expediente del proceso ordinario nro. 11001-33-42-049- 2021-00376-00/01, allegado por el Juzgado accionado.
Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001-03-15-000- 2023-06666-00. 30 Ibidem. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co radicado nro. 11001-33-42-049-2021-00376-00, que por sentencia dictada el 10 de mayo de 2023 negó las pretensiones de la demanda31. 6.2.3.
Inconforme con la precitada decisión, la parte demandante la apeló, y por fallo dictado el 13 de septiembre de 2023, la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la confirmó señalando como fundamento lo siguiente32: “(…) Bajo la lectura de las normas rectoras a las que llama la orientación del Consejo de Estado mediante sentencia de Unificación del 25 de abril de 2019, no le asiste razón a la demandante para solicitar la reliquidación de su mesada pensional con la inclusión de todos los factores de salario devengados en el año anterior a la adquisición del status pensional, para su liquidación tan solo se deben incluir los factores previstos en el artículo 1° de la ley 62 de 1985, siempre y cuando sobre esos factores se hubiera efectuado aportes.
Sea del caso señalar, que, si bien la liquidación de la mesada pensional de la demandante se efectuó con la inclusión de la prima de alimentación, prima de habitación, prima de vacaciones y prima de navidad, emolumentos que no se encuentran contemplados en el listado taxativo previsto en el artículo 1° de la ley 62 de 1985, esta circunstancia no es discutida por la entidad demandada en el curso del presente asunto y por ende la Sala en esta oportunidad no se detiene en dicho aspecto.
(…) (…) [E]l Consejo de Estado profirió sentencia unificadora adiada el 25 de abril de 2019, en la que acogió los argumentos ya sentados por la corporación en la providencia del 28 de agosto de 2018 y fijó como regla de interpretación que la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la ley 812 de 2003, debe efectuarse computando únicamente los factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la ley 62 de 1985 y, por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo.
(…) Observa el Tribunal que tanto en el acto de reconocimiento pensional como en el de ajuste a la mesada, se incluyeron como factores de liquidación entre otros la prima de vacaciones y la prima de alimentación, pese a que no se encuentran incluidos en el listado taxativo previsto en la ley 62 de 1985, factores sobre los cuales y contrario a lo manifestado por la demandante no se encuentra probado que se realizaren descuentos.
Esta circunstancia no es discutida por la entidad demandada en el curso 31 Ibidem. 32 Ibidem. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del presente asunto, razón que inhibe al Tribunal de efectuar pronunciamiento sobre el particular (…)”.
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA En el asunto bajo examen, la Sala confirmará lo decidido por la Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia proferida el 11 de enero de 2024 que declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito general de relevancia constitucional y para ello se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 6.3.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional33 La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”34. 33 Este requisito general de procedencia de la acción de tutela fue denominado en esos términos en la sentencia C – 590 de 2005. 34 Corte Constitucional.
Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional35.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades36: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia37. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 35 En ese mismo sentido, en la sentencia C – 590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. 36 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 37 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
6.3.2. CASO CONCRETO La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, se detendrá en el examen del tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que38 “la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.
Según la jurisprudencia constitucional, ‘la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios’, pues la competencia del juez de tutela se restringe ‘a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal’.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios”.
En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto de la providencia cuestionada, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial.
Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este ‘enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial’ (…)”. 38 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
La Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado, ya que las inconformidades expuestas en el escrito de amparo están encaminadas a cuestionar la interpretación que el juez competente hizo respecto de las normas y jurisprudencia aplicables.
Al efecto, en el escrito de amparo la accionante manifestó que se le ha negado la reliquidación que reclama “(…) aduciendo tanto la entidad como el despacho judicial que (…) los factores de PRIMA DE VACACIONES Y PRIMA DE ALIMENTACIÓN39, no estaban enlistados en la Ley 62 de 1985 (…)”, y agregó que “(…) [a]l no realizarse una debida liquidación conforme a la aplicación de la normatividad correspondiente, se ha causado una desproporción económica (…)”.
De igual manera, indicó que “(…) se evidencia literalmente una desfavorabilidad frente a la norma que tanto la entidad como los despachos judiciales le han aplicado, haciendo contundente e inequívoca aplicación al Acto Legislativo 01 de 2005 (…)”; así mismo, que “(…) tanto la entidad como los despachos judiciales entutelados están incurriendo en error, toda vez, que como se ha indicado en repetidas ocasiones de este 39 Resaltado propio de la cita.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co escrito, los factores que se deben de tener en cuenta la (sic) momento del retiro del servicio (…) deben ser todos sobre los cuales la entidad hace los descuentos a seguridad social (COTIZACIONES) (…)40”.
Así mismo, en el escrito de impugnación se afirmó que con la tutela se pretende “(…) que se realice un juicio de validez de la aplicación de la Ley (…)”; en este sentido, se estima que la acción de tutela está siendo empleada para controvertir la interpretación de las disposiciones aplicadas en la sentencia cuestionada, por lo que acorde con la jurisprudencia constitucional aludida en precedencia, la tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional.
De otro lado, se tiene que la accionante en su escrito de amparo manifestó que “(…) en casos similares al de ella los despachos judiciales tanto en primera como en segunda instancia, han aplicado en debida forma el precedente judicial del Consejo de Estado relacionado con la manera en que deben reliquidar las pensiones de los empleados públicos en virtud de la Ley 91 de 1989, sin pasar por improvisto el Acto Legislativo 01 de 2005 (…)”, e hizo referencia a las providencias dictadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 11 de julio41, 22 de septiembre42, 26 de septiembre43, 4 de octubre44 y 11 de octubre de 202345.
Al respecto, se verifica que la parte actora no indicó la regla de cada providencia referida que habría sido desatendida, ni los supuestos fácticos que la estructuran para que se extienda a su caso, aunado a que en principio tales providencias tratan de decisiones cuyos efectos son inter 40 Ibidem. 41 Subsección F de la Sección Segunda, radicado nro. 11001-33-35-029-2021-00343- 01. 42 Subsección E de la Sección Segunda, radicado nro. 11001-33-35-030-2022-00086- 01. 43 Subsección F de la Sección Segunda, radicado nro. 11001-33-35-021-2022-00042- 01. 44 Subsección C de la Sección Segunda, radicado nro.
“11001-33-35-029-2021-00251- 01”. 45 Subsección C de la Sección Segunda, radicado nro. “11001-33-35-029-2021-00251- 01”. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co partes, y en su mayoría fueron dictadas con posterioridad al fallo ordinario censurado (de fecha de 13 de septiembre de 2023), por lo que no constituían precedente a la fecha de su expedición, y su alegación vía tutela denota la intención de la parte actora de agregar por este mecanismo nuevos argumentos de fondo para reabrir la discusión decidida por el Juez natural, utilizando este mecanismo constitucional como una instancia adicional.
Adicionalmente, la actora indicó en su escrito que “(…) mediante SENTENCIA DE UNIFICACIÓN SUJ-014-S2-2019 de 25 de abril de 2019, proferida por el Consejo de Estado, se determinó que las pensiones de jubilación reconocidas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (…) se deben liquidar (…) de conformidad con la Ley 33 de 1985, norma a su vez modificada por la Ley 62 de 1985 (…) precepto que también dispuso que las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden serán liquidadas sobre los mismo factores que sirvieron de base para calcular los aportes (…)46”; así mismo, aseveró que “(…) la autoridad judicial en el presente asunto aplica de manera errada el precedente judicial del Consejo de Estado (…)”.
Frente a lo anterior, se encuentra que la parte actora tampoco precisó la regla concreta de la providencia referida que habría sido desatendida, ni los supuestos fácticos que la estructuran para que se extienda a su caso. Adicionalmente, dicho alegato denota más una censura a la interpretación efectuada por la autoridad judicial accionada de las disposiciones y jurisprudencia que aplicó al caso, razón de más para considerar que la tutela se pretende utilizar como una instancia adicional.
Por último, frente a lo indicado en el escrito de impugnación referido a que en el presente asunto se pretende “(…) la protección de una persona de la tercera edad, a la cual se le vulneran derechos fundamentales del mínimo vital (…)”; advierte la Sala que en el expediente se encuentra 46 Resaltado propio de la cita. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acreditado que la señora Rueda García tiene 67 años de edad47, por lo tanto, no se trata de una persona de la tercera edad que requiera especial protección constitucional, puesto que no ha superado la expectativa de vida certificada por el DANE48.
Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado que “(…) la esperanza de vida al nacer para la totalidad de la población en Colombia (sin distinguir entre hombres y mujeres) se encuentra estimada en los 76 años. Por lo tanto, una persona será considerada de la tercera edad solo cuando supere esa edad, o aquella que certifique el Dane para cada período específico”49.
En este punto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.
Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para 47 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001-03-15-000-2023-06666-00. 48 Corte Constitucional.
Sentencia T-015 de 2019. 49 Ibidem. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo tales circunstancias, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, ya que la accionante no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso. Por lo anotado, sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06666-01 Accionante: Nubia Rueda García 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido el 11 de enero de 2024 por la Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción, por las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.