Radicación: 66001-23-33-000-2015-00117-01 (66216) Demandantes: Libardo Antonio Salgado Murillo y otros 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá, D. C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de reparación directa Radicación: 66001-23-33-000-2015-00117-01 (66216) Demandantes: Libardo Antonio Salgado Murillo y otros Demandada: Corporación Autónoma Regional de Risaralda (Carder) Tema: Acción de reparación directa presentada por el propietario de una lavandería. Por no ser actos definitivos, las medidas preventivas impuestas en el proceso sancionatorio no eran susceptibles de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sin embargo, el acto administrativo definitivo que ordenó el cierre temporal de la lavandería sí debió ser controvertido mediante dicha acción; esta era el mecanismo idóneo para cuestionar su legalidad y solicitar la reparación de los perjuicios. Salvamento de voto del magistrado Martín Bermúdez Muñoz No estoy de acuerdo con la decisión que adoptó la mayoría de la sala, que accedió a las pretensiones de la demanda y condenó a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (Carder) a indemnizar los perjuicios reclamados por el cierre temporal de la lavandería del demandante. 1.- En este caso, el 14 de febrero de 2013, la Carder decidió imponer medidas preventivas contra el demandante en un procedimiento administrativo, y para ello dispuso restringirle el uso de aguas subterráneas y el vertimiento de aguas residuales.

Al finalizar dicho procedimiento, el 12 de diciembre de 2013, expidió un acto administrativo sancionatorio que ordenó el cierre temporal de la lavandería del demandante. Y, posteriormente, el 20 de agosto de 2014, la Carder revocó el acto administrativo por razones de ilegalidad e inconstitucionalida. 2.- En razón a las actuaciones de la Carder, el 9 de abril de 2015 el accionante presentó una acción de reparación directa e imputó dos daños: por una parte, la afectación económica derivada de la imposición de medidas preventivas ambientales que restringieron el uso de recursos como aguas subterráneas y el vertimiento de aguas residuales que le impidieron operar su lavandería. Y, por la otra, los perjuicios causados por el acto administrativo sancionatorio, que luego fue revocado.

Radicación: 66001-23-33-000-2015-00117-01 (66216) Demandantes: Libardo Antonio Salgado Murillo y otros 2 3.- Sobre el primer daño, en la sentencia se señaló que el demandante debió iniciar una acción de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar la legalidad de las medidas preventivas, y estableció lo siguiente: “Este tipo de actos administrativos (actos administrativos cautelares) resultan enjuiciables vía nulidad y restablecimiento del derecho, ya que producen efectos jurídicos inmediatos, a pesar de no ser actos de trámite, ni definitivos: no impulsan ni concluyen el procedimiento, ni impiden su continuación. Por lo tanto, esta sería la vía procesal adecuada para obtener la reparación de los perjuicios derivados de la declaración de ilegalidad de una medida preventiva ambiental”. 4.- En cuanto al segundo daño, la sala indicó que la acción de reparación directa era procedente y condenó a la CARDER al pago de los perjuicios causados por el cierre temporal de la lavandería. Señaló: “Por lo tanto, la fuente del daño invocada por el accionante es el acto administrativo sancionatorio que ordenó el cierre temporal e inmediato de las actividades de Prointex, el cual posteriormente fue revocado por la autoridad ambiental mediante el numeral primero y segundo de la Resolución 2349 de 20 de agosto de 2014.

Por ello, la acción de reparación directa es procedente frente al segundo daño reclamado, ya que no existe un acto administrativo susceptible de ser demandado a través de nulidad y restablecimiento del derecho”. 5.- No comparto la conclusión de que el accionante debía demandar las medidas preventivas en nulidad y restablecimiento del derecho.

Contrario a lo sostenido por la mayoría de la sala, estas medidas no tienen un carácter definitivo, ya que son instrumentos precautorios dentro de un procedimiento sancionatorio. La jurisprudencia de esta corporación ha reiterado que los actos de trámite o de naturaleza preventiva no generan afectaciones definitivas y no son autónomamente demandables, así1: “Los actos de trámite, son disposiciones instrumentales que permiten desarrollar en detalle los objetivos de la administración; entonces la existencia de estos actos no se explica por sí sola, sino en la medida en que forman parte de una secuencia o serie de actividades unidas y coherentes con un espectro de más amplio alcance que forma una totalidad como acto.

Por el contrario, los actos definitivos ponen fin de manera perentoria a la actuación administrativa, de modo que en ellos se agota la actividad de la administración, o tan sólo queda pendiente la ejecución de lo decidido. Ahora bien, es cierto que los únicos actos susceptibles de la Acción Contenciosa Administrativa son los actos definitivos, es decir que se excluyen los de trámite, pues éstos se controlan jurisdiccionalmente como parte integrante del acto definitivo y conjuntamente con éste, es decir de aquel que cierra la actuación administrativa”. 4.- En segundo lugar, considero que el demandante sí tenía la posibilidad de cuestionar el acto administrativo sancionatorio mediante la acción de nulidad y 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 8 de marzo de 2012.

C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación: 66001-23-33-000-2015-00117-01 (66216) Demandantes: Libardo Antonio Salgado Murillo y otros 3 restablecimiento y en este caso no podía alegar que la única acción que tenía era la de reparación directa porque el acto que produjo el daño no existió. El procedimiento administrativo terminó imponiendo la sanción de cierre que fue la causante del daño reclamado por el demandante, luego este sí podía demandar en acción de nulidad y establecimiento y debía hacerlo dentro de los cuatro meses siguientes. 5.- El demandante no presentó la demanda dentro de ese término y aprovechó la revocatoria del acto para demandar en reparación directa, cuando alegó que el acto no existía y no podía demandarlo.

Y eso no es cierto como acaba de explicarse. 6.- La sentencia de la cual me aparto indicó que la acción procedente era la de reparación directa porque el acto sancionatorio fue revocado por razones de ilegalidad e inconstitucionalidad, por lo cual, no era procedente demandarlo. Esto indicó la mayoría de la sal: “El Consejo de Estado ha reconocido que, cuando se pretende la reparación del daño causado por un acto administrativo revocado por la administración o declarado nulo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el accionante puede solicitar la reparación de perjuicios a través de la acción de reparación directa. 50.

La Sala considera necesario resaltar, que la acción de reparación directa, en los casos de revocación directa del acto administrativo, procede cuando esta última se fundó en la primera causal, esto es, “cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley”, según el numeral 1 del artículo 93 del CPACA. Solo en este evento, la revocación desvirtúa la presunción de legalidad, al oponerla a la presunción de legalidad del acto de revocatoria.

En cambio, para las otras dos causales -inconformidad o atentado contra el interés público o social y el agravio injustificado a una persona – aquella se mantiene inalterada. 51. Por lo tanto, la fuente del daño invocada por el accionante es acto administrativo sancionatorio que ordenó el cierre temporal e inmediato de las actividades de Prointex, el cual posteriormente fue revocado por la autoridad ambiental mediante el numeral primero y segundo de la Resolución 2349 de 20 de agosto de 2014.

Por ello, la acción de reparación directa es procedente frente al segundo daño reclamado, ya que no existe un acto administrativo susceptible de ser demandado a través de nulidad y restablecimiento del derecho. 52. En atención a que solo se estudiará el segundo daño alegado, es necesario señalar que la acción se ejerció en tiempo, ya que el acto administrativo de revocatoria fue expedido el 20 de agosto de 2014 y la demanda fue presentada el 9 de abril de 2015, es decir, se interpuso dentro del plazo de los 2 años del literal I del artículo 164 del CPACA.

La caducidad se cuenta a partir de la revocación del acto administrativo, porque desde ahí la administración reconoció la ilegalidad del acto administrativo. Radicación: 66001-23-33-000-2015-00117-01 (66216) Demandantes: Libardo Antonio Salgado Murillo y otros 4 53. Así las cosas, la Sala confirmará de manera parcial la responsabilidad de la entidad demandada respecto del segundo daño alegado, porque se acreditó la falla del servicio.

La autoridad ambiental, al revocar su acto administrativo sancionatorio por razones de ilegalidad e inconstitucionalidad, reconoció que se equivocó al imponer una sanción con fundamento en normas y hechos ajenos al objeto de la investigación. Sin embargo, solo se reconocerán los perjuicios inmateriales y se negarán los perjuicios materiales”. 7.- Esta postura desnaturaliza el propósito de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

El artículo 137 del CPACA dispone que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo idóneo para cuestionar la legalidad de un acto administrativo que afecta los derechos del interesado. En este caso, el demandante tuvo un plazo de cuatro meses para ejercer esta acción respecto al acto sancionatorio, pero no lo hizo. 8.- Es importante resaltar que la revocación del acto no ocurrió dentro de este plazo, y el demandante permitió que venciera el término para presentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Y, en consecuencia, la reparación directa no podía ser utilizada como sustituto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando esta última no fue ejercida oportunamente. La sala no puede avalar que el demandante deje expirar el plazo de la acción adecuada, que en este caso es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para que posteriormente pretenda obtener la reparación de sus perjuicios, mediante una vía distinta. 9.- Ahora bien, podría plantearse el escenario de que la acción de reparación directa proceda cuando un acto susceptible de demanda en acción de nulidad y restablecimiento es revocado antes de los cuatro meses para la presentación de esta acción. Esto se debe a que la reparación por los efectos adversos provocados por el acto ya no puede ser reclamada mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la revocatoria impide su procedencia, por lo tanto, lo que subsiste es un daño antijurídico que debe reclamarse.

No obstante, ese no es el caso de este proceso. 10.- Finalmente, el principio de responsabilidad del Estado, de acuerdo con el artículo 90 de la Constitución, exige que el daño alegado sea antijurídico, es decir, que la persona que lo sufre no esté en la obligación de soportarlo. Es evidente que, en este caso, el acto administrativo sancionatorio revocado no generó un daño que cumpliera con este criterio, ya que (i) no afectó derechos adquiridos por el demandante; y (ii) no se tradujo en una afectación que excediera los límites normales de la actuación administrativa.

Fecha ut supra, Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado