CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 76001-23-33-000-2023-00710-01 Accionante: Mayling Dallan Castillo Vivero Accionado: Juzgado Primero Administrativo Mixto Del Circuito de Buenaventura ACCION DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora, contra la sentencia de 20 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual rechazó por improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones La señora Mayling Lucero Tabares Aragón, representante legal del Consejo Comunitario de Zacarias, en calidad de agente oficiosa de la menor afrodescendiente con discapacidad Mayling Dallan Castillo Vivero y aproximadamente 900 niños residentes en el corregimiento de Zacarias, rio Dagua, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó lesionados por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura; ante la falta de adopción de medidas que conlleven al cumplimiento de la orden emitida en sentencia de 31 de julio de 2023, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “Pido se ordene al accionado, tramite en los precisos términos estipulados por los articulos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991 y conforme ha establecido la sentencia C 233 de 2018 proferida por la Corte Constitucional, la petición de cumplimiento de la sentencia de tutela de fecha julio 31 de 2023, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA en la acción de tutela radicado No. 76109- 33-33-001-2023-00223-01, que le ha pedido mi mandatario con memoriales radicados los días 08 de agosto y 12 de septiembre de 2023; de manera que garantice efectivamente su cumplimiento” (Sic) Hechos La anterior solicitud de amparo se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Expuso que en calidad de agente oficioso de la menor Mayling Dallan Castillo Vivero, quien se encuentra en estado de discapacidad y de aproximadamente 900 niños residentes en el corregimiento de Zacarias, rio Dagua, promovió acción de tutela contra el Departamento del Valle del Cauca y el Distrito de Buenaventura.
Advirtió que el conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura, bajo radicado No. 76109- 33-33-001-2023-00223-01, autoridad que, mediante sentencia de 5 de julio de 2023, amparó los derechos fundamentales a la vida y al acceso al agua potable de los niños que residen en el corregimiento Zacarías del distrito de Buenaventura; a su vez impartió diferentes órdenes; decisión que fue impugnada por la parte actora.
Sostuvo que, mediante sentencia de 31 de julio de 2023, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dispuso modificar los numerales primero y segundo de la sentencia del 5 de julio de 2023, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura, en el sentido de que la orden de tutela debe ir acompañada del asesoramiento técnico de la autoridad ambiental, es decir de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca – CVC, y a su vez se dispuso que, el Departamento del Valle del Cauca debía apoyar técnica, financiera y administrativamente al distrito especial de Buenaventura.
Manifestó que, ante la falta de cumplimiento a la orden emitida, promovió incidente de desacato ante el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura, autoridad que, mediante providencia de 10 de agosto de 2023, sancionó al señor Víctor Hugo Vidal Piedrahita en calidad de alcalde del Distrito de Buenaventura. Señaló que, en sede de consulta, mediante providencia de 23 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la sanción impuesta.
Argumentó que, a pesar de la sanción impuesta, la autoridad administrativa continuó en desacato, circunstancia por la que reiteró la solicitud de cumplimiento de la sentencia; la cual fue atendida mediante auto de 21 de septiembre de 2023, imponiendo sanción al señor Víctor Hugo Vidal Piedrahita en calidad de alcalde del Distrito de Buenaventura, o quien haga sus veces, multa de siete (7) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Consideró que el mecanismo constitucional es el único medio con el que cuenta para que se ordene al Juez Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura adoptar las medidas para que se de cumplimiento a la sentencia proferida dentro de la acción de tutela bajo radicado No. 76109-33-33-001-2023-00223-01. 2.1. Consideraciones de la parte actora Sostuvo que la autoridad judicial accionada omitió hacer uso de las facultades conferidas en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991, a efectos de lograr el efectivo cumplimiento de la sentencia proferida dentro de la acción de tutela bajo radicado No. 76109-33-33-001-2023-00223-01.
Advirtió que el Juzgado accionado al decidir el incidente de desacato se limitó a imponer una sanción pecuniaria dejando de lado la sanción de arresto por el término de cinco (5) días. Considera que evidentemente las mínimas sanciones impuestas por el Juez Primero Administrativo Mixto al alcalde de Buenaventura, no han logrado el cumplimiento de la orden impartida en la decisión judicial.
Trámite procesal El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto del 11 de octubre de 2023, admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada, esto es, al Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Buenaventura y, a su vez, dispuso vincular al Departamento del Valle del Cauca, al Distrito de Buenaventura, a la Corporación Autónoma Regional del Valle Del Cauca, a la Procuraduría General de la Nación, a la Personería Distrital De Buenaventura, a la Defensoría del Pueblo, a la Nación - Departamento Administrativo de La Presidencia de la República, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, a la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Departamento Nacional de Planeación. 4.
Intervenciones 4.1 El Juzgado Primero Administrativo Mixto Circuito Judicial De Buenaventura, solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, toda vez que no se transgredieron los derechos fundamentales invocados por la parte actora. Sostuvo que dentro de la acción de tutela promovida por la parte actora se impartió el tramite correspondiente, por tanto, a efectos de lograr el cumplimiento de la decisión proferida ejerció el poder jurisdiccional sancionatorio, a través de los dos (2) incidentes de desacatos iniciados por el apoderado judicial de los accionantes, donde se impuso multa al señor alcalde de Buenaventura para persuadirlo que se allane al cumplimiento de la sentencia judicial. 4.2.
La Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca CVC se opuso a la prosperidad de las pretensiones, bajo los siguientes argumentos: Señaló que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no ha vulnerado los derechos fundamentales alegados por la parte actora. Agregó que las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el ordenamiento jurídico a dispuesto para amparar los derechos amenazados; en este orden, no era admisible el uso de la acción de tutela como vía preferente o instancia judicial adicional de protección, ya que dicho mecanismo no tiene la virtualidad de desplazar otros mecanismos de defensa previstos en la legislación. Consideró que la parte actora efectos de propender por la protección de sus derechos cuenta con el trámite establecido en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991. 4.3.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, sostuvo que respeta las decisiones proferidas por las autoridades judiciales y en consecuencia no coadyuva, ni se opone a lo solicitado por la accionante. Desatacó que dicha cartera tiene por función de definir la política Nacional Ambiental y promover la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, a fin de asegurar el desarrollo sostenible y garantizar el derecho de todos los ciudadanos a gozar y heredar un ambiente sano. 4.4.
El Instituto Colombiano De Bienestar Familiar, señaló que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es de carácter excepcional. Evidencia por parte de los accionantes un uso excesivo de la acción de tutela, ya que dentro del marco del incidente de desacato de la acción inicialmente promovida contaba con las herramientas para presentar un recurso de alzada, para que el superior jerárquico conociera de la decisión del auto que apertura el incidente de desacato por parte del juzgado.
Concluyó que carece de legitimación en la causa por pasiva, en la medida que no ha tenido injerencia dentro de la acción constitucional que originó el presente asunto. 4.4. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República sostuvo que conforme a la situación fáctica, no tenia competencia para ordenar el cumplimiento o contravenir decisiones judiciales.
Argumentó que no se vulneraron los derechos señalados por la accionante, generándose una ausencia de competencia para resolver sobre los requerimientos elevados en la acción constitucional. 4.5. El Departamento del Valle del Cauca, el Distrito de Buenaventura, la Procuraduría General de la Nación, la Personería Distrital de Buenaventura, la Defensoría del Pueblo, y el Departamento Nacional de Planeación no se pronunciaron sobre los hechos y consideraciones de la acción de tutela.
La providencia impugnada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencias de 20 de octubre de 2023, rechazó por improcedente la acción de tutela, argumentando lo siguiente: Advirtió que la parte actora pretende a través del mecanismo constitucional se ordene a la autoridad accionada que, de tramite a la petición de cumplimiento de la sentencia de 31 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro de la acción de tutela bajo radicado No. 76109- 33-33-001-2023-00223-01, conforme lo ha establecido la sentencia C-233 de 2018 proferida por la Corte Constitucional.
Sostuvo que dicha pretensión resultaba improcedente, toda vez que la accionante cuenta con otros medios ordinarios de protección, como lo son las solicitudes de cumplimiento y desacato, pues no se podía perder de vista que el carácter sancionatorio del incidente de desacato, es el cumplimiento del fallo de tutela, por tal motivo se imponen las sanciones de multa y detención, así el accionante no las considere proporcionadas al incumplimiento, pues ciertamente estas propenden por dar eficacia al cumplimiento de las órdenes impartidas por los jueces en sede de tutela.
Consideró que, “tanto la solicitud de cumplimiento, como el incidente de desacato, con sus características objetivas y subjetivas respectivamente, constituyen dos instrumentos perfectamente idóneos para exigir el cumplimiento de los fallos de tutela, cuya competencia está radicada en el juez de primera instancia, quien como vimos, cuenta con la posibilidad de proferir órdenes adicionales y ajustar las originalmente impartidas, respetando claro ésta el principio de la cosa juzgada”.
Argumentó que, de ese modo, al ser las solicitudes de cumplimiento y desacato de la orden judicial de tutela, mecanismos idóneos y eficaces, se descartó la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable, frente a los derechos fundamentales invocados. Aseguró que, dado el carácter subsidiario de la acción de tutela, dicho mecanismo no podía convertirse en un escenario de debate y decisión de litigios.
Bajo ese contexto, concluyó que este mecanismo no cumplió el requisito general de subsidiariedad, el cual exige que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial dispuestos en el ordenamiento jurídico. La impugnación La parte actora presentó escrito de impugnación contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, solicitando su revocatoria y la prosperidad de sus pretensiones.
Argumentó que las sanciones impuestas al alcalde de Buenaventura no conllevaron al cumplimiento de la sentencia de 31 de julio de 2023, en la medida que más de 2.000 personas residentes en el corregimiento de Zacarias, rio Dagua, entre estos aproximadamente 900 niños continúan sin acceder al mínimo vital de agua. Recalcó que de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, la autoridad judicial accionada cuenta con amplísimas facultades para lograr que el alcalde de Buenaventura de cumplimiento efectivo de la sentencia, entre estas: i) imponerle sanción de arresto intramural, ii) denunciarlo por el presunto delito de fraude a resolución judicial, iii) promover ante la Procuraduría General de la Nación que investigue disciplinariamente la posible responsabilidad disciplinaria frente al incumplimiento de la sentencia, iv) imponer al gobernador del Valle del Cauca la obligación de asegurar a los habitantes del corregimiento de Zacarías el acceso al consumo mínimo vital de agua, ante el incumplimiento del Alcalde de Buenaventura con esta orden de la sentencia de tutela.
Finalmente sostuvo que, a pesar de las amplísimas facultades del Juez accionado para lograr el cumplimiento de la sentencia, se ha limitado a imponer multas irrisorias, en la medida que estas no han logrado el cumplimiento parcial de la sentencia; desconociendo de esta manera todas las demás facultades con las que puede lograr el cumplimiento efectivo de la sentencia. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de 12 de marzo de 2019.
Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que rechazó por improcedente la solicitud de tutela promovida por la señora Mayling Dallan Castillo Vivero; en tanto, como lo alega el demandante, la solicitud debe superar el requisito de subsidiariedad, ser estudiada de fondo y conceder el amparo de los derechos deprecados. 3.
Generalidades de la acción de tutela De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aun existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo.
La subsidiariedad de la acción de tutela De acuerdo con el principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela, este instrumento constitucional en principio no puede ser empleado como mecanismo principal y definitivo para resolver controversias sobre las cuales el legislador ha previsto medios judiciales especializados y definitivos para su resolución, dentro de los cuales también se garantiza la protección y garantía de los derechos fundamentales.
Una de las principales razones de lo expuesto, es que el legislador, teniendo en cuenta determinadas situaciones de hecho y de derecho, y por consiguiente, la naturaleza, ejercicio, garantía y protección de los derechos de las partes, intervinientes y/o de la comunidad en general, ha elaborado acciones y procedimientos judiciales especializados para el mejor proveer de cierto tipo de situaciones, de acuerdo a las directrices de la Constitución Política.
En este sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de establecido como causales de improcedencia de la acción de tutela, las siguientes: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2.
Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” De esta manera, se resalta que la Corte Constitucional en varios pronunciamientos ha señalado que la procedencia de esta acción constitucional se encuentra condicionada a la inexistencia o ineficacia de los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico.
En ese orden de ideas, esta acción, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de la manera y dentro de los términos previstos legalmente. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: “(…) (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados;
(ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional (…)". Asimismo, la Corte Constitucional ha indicado que el perjuicio ha de ser inminente, por lo que las medidas que se requieren para conjurarlo deben ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
Caso concreto 5.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad En atención a que la impugnación presentada, además de reiterar los cargos formulados en el escrito de amparo, se dirige a cuestionar el análisis realizado por el A quo, de cara a la satisfacción del requisito de subsidiariedad; es menester estudiar si efectivamente existe otro mecanismo de defensa judicial al que la tutelante puede acudir para satisfacer sus intereses, o si, por el contrario, la acción de tutela resulta ser el medio idóneo para reclamar los derechos deprecados.
La Sala observa que, lo alegado por la señora Marlyng Lucero Tabares Aragón, se dirige a cuestionar el actuar del Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura; pues a su juicio dentro del trámite de desacato de la acción de tutela, no se adoptaron las medidas efectivas en aras de lograr el cumplimiento de la orden emitida por el juez constitucional en sentencia de 31 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En ese orden, la Sala revisará las actuaciones judiciales adelantadas por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura dentro del trámite del incidente de desacato de la acción de tutela presentado por la parte actora, para determinar, si en el presente caso, se vulneraron los derechos fundamentales invocados: El 8 de agosto de 2023, el apoderado de la señora Marlyng Lucero presentó incidente de desacato contra el Distrito de Buenaventura.; por el presunto incumplimiento de la orden de tutela contenida en las sentencias de 5 y 31 de julio de 2023, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respectivamente.
Previo a decidir sobre el incidente de desacato, el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura a través de auto de 8 de agosto de 2023, dispuso, entre otras ordenes, requerir a la autoridad administrativa accionada para dar cumplimiento inmediato de las sentencias de tutela de 5 de julio y 31 de julio de 2023.
El Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura, por medio de auto de 15 de agosto de 2023, dio apertura al incidente de desacato. Mediante auto de 18 de agosto de 2023, el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura decidió el incidente de desacato solicitado por la parte actora, en el sentido de declarar que el señor Víctor Hugo Vidal Piedrahita en calidad de alcalde del Distrito de Buenaventura., incurrió en conducta de desacato por el incumplimiento de las ordenes de tutela de 5 y 31 de julio de 2023, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respectivamente, para tal efecto se impuso multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En sede de consulta el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante providencia de 25 de agosto de 2023, confirmó el auto de 8 de agosto de 2023. De igual manera, se advierte que, mediante escrito de 12 de septiembre de 2023, la parte actora nuevamente promovió incidente de desacato contra el Distrito de Buenaventura, advirtiendo que la autoridad judicial debía hacer uso de las facultades otorgadas por el ordenamiento jurídico a efectos de lograr el cumplimiento de la ordenes emitidas en la sentencia de tutela.
A efectos de atender la solicitud elevada por la parte actora, la autoridad judicial accionada desplego las siguientes actuaciones: A través de providencia de 13 de septiembre de 2023, se dispuso requerir al señor Víctor Hugo Vidal Piedrahita en calidad de alcalde del Distrito de Buenaventura, para que acreditara el cumplimiento de las ordenes impartidas en las sentencias de 5 y 31 de julio de 2023, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respectivamente.
En auto de 18 de septiembre de 2023, la autoridad enjuiciada ordenó la apertura contra la referida autoridad administrativa. Mediante providencia de 21 de septiembre de 2023, se declaró que el señor Víctor Hugo Vidal Piedrahita, en calidad de alcalde del Distrito de Buenaventura., incurrió en conducta de desacato por el incumplimiento de las ordenes de tutela de 5 y 31 de julio de 2023, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respectivamente, para tal efecto se impuso multa de siete (7) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en grado de consulta mediante providencia de 26 de septiembre de 2023, modificó la sanción impuesta a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. En tal sentido, es claro que la accionante ha hecho uso de los mecanismos dispuestos por el ordenamiento jurídico para lograr el cumplimiento de las sentencias de 5 y 31 de julio de 2023, proferidas por el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respectivamente; no obstante, considera que las medidas adoptadas dentro del incidente de desacato resultan insuficientes, en la medida que el acalde del Distrito de Buenaventura no adelantó las actuaciones pertinentes a efectos de acatar la orden constitucional.
Sobre el particular, es importante señalar que, de acuerdo con la jurisprudencia Constitucional la finalidad del desacato, más que imponer una sanción, es lograr la protección efectiva de los derechos protegidos en un fallo de tutela, por ello “(…) el juez del desacato debe verificar si efectivamente se incumplió la orden impartida a través de la sentencia de tutela y, de existir el incumplimiento, debe identificar si fue integral o parcial.
Una vez verificado el incumplimiento debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho (…).”. Así las cosas, es claro que en aquellos casos en los que las ordenes impartidas en sede de tutela no hayan sido efectivamente cumplida, la parte accionante tiene la posibilidad de promover las veces que considere pertinente el incidente de desacato para exigir de las autoridades administrativas el cumplimiento de la orden de amparo o, en caso tal, solicitar la nulidad de las decisiones que se expidan en el curso del trámite incidental, si estas no se acompasan con el amparo otorgado o se encuentran en contravía del debido proceso.
En el caso en cuestión, se observa que el requisito de subsidiariedad, como una de las exigencias generales, no fue superado frente a la interposición de este amparo constitucional, por cuanto en este punto se exige que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial dispuestos en el ordenamiento jurídico, para proteger el derecho que se estima conculcado, antes de formular la solicitud de amparo.
Frente al carácter residual de la acción de tutela, es pertinente mencionar que el artículo 86 Constitucional establece lo siguiente: “(…) Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión (…)”.
En el mismo sentido, tal como lo adujo el A quo, la Corte Constitucional mediante sentencia de unificación SU-116 del 8 de noviembre de 2018 expuso que: “(…) Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas (…)”.
Señalado lo anterior, la Sala destaca que esta acción de tutela se interpuso aun cuando la parte actora cuenta con el instrumento judicial para lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela, que si bien a su juicio no ha sido eficaz, se destaca que una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, por lo que su propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuya objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados.
Bajo ese contexto, es dable indicar que el juez de conocimiento es la autoridad encargada de adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de las ordenes de la sentencia de tutela; por tanto, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, impone los correctivos que considere necesarios; por lo que, si bien, para la parte actora los mismos se tornan insuficientes dicha circunstancia no conlleva a determinar que la autoridad accionada haya transgredido los derechos invocados, pues tal y como se expuso anteriormente al interior del trámite incidental adoptó las medidas a efectos de propender por la ejecución de las ordenes impartidas al interior de la acción de tutela bajo radicado No. 76109-33-33-001-2023-00223-01.
De otra parte, se advierte que en caso de persistir el incumplimiento del fallo constitucional, la parte interesada podrá promover el incidente de desacato cuantas veces considere necesario a efectos de que se estudie los elementos de dicho mecanismo procesal, es decir, el objetivo (incumplimiento de la decisión) y el subjetivo (conducta desplegada por cada disciplinado tendiente a no cumplir).
Aunado a lo anterior, es importante precisar que, si bien el Tribunal del Valle del Cauca en su momento conoció del asunto en dos oportunidades en sede jurisdiccional de consulta respecto del incumplimiento de la orden de amparo que se alega, lo cierto es que lo que se controvierte a través del mecanismo constitucional es la falta de adopción de medidas por parte del Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura, para lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela.
Por lo expuesto, para la Sala es claro que el amparo invocado por la señora Marlyng Lucero Tabares Aragón, se torna improcedente, por cuanto, como lo señaló el A quo, la accionante cuenta con otro mecanismo procesal de defensa que resulta ser idóneo y eficiente. Por lo expuesto, se confirmará la sentencia del 20 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró improcedente el amparo solicitado por la parte actora.
DECISIÓN En atención a las consideraciones anteriormente expuestas, la Sala confirmará la sentencia de 20 de octubre de 2023, proferida por Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró improcedente el amparo solicitado por la accionante, contra el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 20 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, dentro de la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO. - Por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente)