CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-00925-00 Demandante: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumplieron los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional / SUBSIDIARIEDAD – Para debatir la falta de congruencia de la sentencia la parte cuenta con el recurso extraordinario de revisión / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – La demanda carece de una carga argumentativa suficiente y en perspectiva constitucional para discutir la razonabilidad de la decisión adoptada respecto del llamamiento en garantía. La Sala decide la acción de tutela instaurada por el Departamento de Antioquia contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 20 de febrero de la presente anualidad1, el Departamento de Antioquia interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia2, con ocasión de la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2022, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33-022-2017-00536-02.
Formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA: TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso, doble instancia y el acceso a la administración de justicia establecidos en los artículos 29, 31 y 229 de la Constitución Política de Colombia. 1 Se advierte que, el 11 de abril de 2023, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 La entidad también alegó la protección de los derechos a la «contradicción» y «a la doble instancia».
Radicación: 11001-03-15-000-2023-00925-00 Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 SEGUNDA: DEJAR SIN EFECTO la sentencia No. 346 de segunda instancia del día seis (6) de diciembre de dos mil veintidós (2022), en el MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL, con radicado No. 05001 33 33 022 2017 00536 02, puesto que desconoció los derechos fundamentales del debido proceso, doble instancia y de la tutela judicial efectiva, pues escapa a la jurisdicción administrativa atribuirse facultades extra y ultrapetita, apartándose de lo solicitado en las pretensiones de la demanda, que fueron objeto del recurso de apelación por la parte demandante frente al fallo desfavorable de la primera instancia y que en consecuencia, fueron la base del problema jurídico planteado por el ad quem.
Así mismo, por la contradicción en la que cae dicha decisión judicial que vulnera los derechos de mi representada, en lo que tiene que ver con la desvinculación del llamado en garantía, el cual fue formulado por el Departamento de Antioquia para que precisamente la aseguradora respondiera en caso de ser vencido en juicio, como efectivamente ocurrió con el fallo de segunda instancia, bajo el cuestionable argumento de que la actora fue vinculada por la I.U Pascual Bravo mediante contratos de prestación de servicios, lo que en su parecer, invalida las pólizas de seguro que garantizaron la celebración de los contratos interadministrativos celebrados por la I.U pascual Bravo y el Departamento de Antioquia, cuando como ya es conocido, el Despacho declaró la existencia de una relación laboral entre la demandante y la entidad territorial, condenándola a reconocer y pagar salarios y prestaciones sociales, que es precisamente el objeto de amparo de dichas (garantizan el pago de salarios y prestaciones sociales e indemnizaciones), propiciando de esta manera un posible detrimento patrimonial. 1.2.
Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes hechos jurídicamente relevantes: La señora Luz Meris Mosquera Mosquera suscribió diferentes contratos de prestación de servicios con la Institución Universitaria Pascual Bravo en virtud de los cuales se desempeñó como auxiliar de Biblioteca en las Instituciones Educativas Rurales «Unión» y «La Sierra» del municipio de Nare (Antioquia), de carácter departamental.
Dichos contratos estuvieron precedidos de los convenios interadministrativos celebrados entre el Departamento de Antioquia y la Institución Universitaria Pascual Bravo, en los que se convino que esta seleccionaría el personal para desempeñar las labores requeridas. Para la ejecución de los convenios se ampararon los riesgos con diferentes pólizas expedidas por Seguros Generales Suramericana.
Por considerar que los contratos degeneraron en una relación laboral, la señora Mosquera Mosquera instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-03-15-000-2023-00925-00 Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 en contra del Departamento de Antioquia y la Institución Universitaria Pascual Bravo, a fin de que se le reconocieran los supuestos derechos laborales y prestacionales derivados del principio de primacía de realidad sobre las formas y se condenaran solidariamente a su pago.
En el mismo proceso fue llamada en garantía la citada compañía de seguros. El Juzgado 22 Administrativo de Medellín, mediante sentencia del 27 de septiembre de 2018, negó las pretensiones de la demanda. La decisión fue apelada y el Tribunal Administrativo de Antioquia la revocó y, en su lugar, declaró la existencia de relación laboral entre la señora Mosquera Mosquera y el Departamento de Antioquia, y ordenó a este que pagara de forma solidaria junto con la Institución Universitaria Pascual Bravo —intermediario—, las prestaciones sociales y las diferencias que resultaren entre los aportes al sistema de seguridad social. 1.3 Argumentos de la tutela Concretamente, la parte actora indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto procedimental absoluto toda vez que decidió «más allá de lo pedido en el recurso de apelación interpuesto» por la señora Mosquera Mosquera.
Sostuvo que a partir de las pretensiones de la demanda ordinaria y de los argumentos de la alzada, el problema jurídico que planteó el tribunal se circunscribió a: (…) determinar si se debe confirmar o revocar la sentencia de primera instancia, analizando si concurren los presupuestos para tener por acreditados los elementos constitutivos de una relación laboral entre la demandante y la Institución Universitaria Pascual Bravo, y en forma solidaria, con el Departamento de Antioquia, teniendo en cuenta para el efecto la naturaleza de los contratos en virtud de los cuales aquélla prestó sus servicios a la primera entidad, en Instituciones Educativas de Municipios no certificados que se encuentran a cargo de la entidad territorial, y la configuración de los elementos señalados por la jurisprudencia del Consejo de Estado para determinar la existencia de un vínculo de trabajo entre el 8 de octubre de 2012 y el 27 de noviembre de 2015.
Y, sin embargo —agrega—, el Tribunal de manera arbitraria varió los términos inicialmente propuestos y a pesar de la escasa prueba documental obrante en el proceso descartó de plano la relación contractual perfeccionada a través de los contratos de prestación de servicios y decidió declarar al Departamento de Antioquia Radicación: 11001-03-15-000-2023-00925-00 Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 como empleador de la demandante y desvinculó de la litis al llamado en garantía, basado en el controvertible argumento de la forma de vinculación la demandante.
Precisó que de manera incoherente el Tribunal declaró la existencia de la relación laboral y condenó al Departamento al pago de salarios y prestaciones sociales, pero al resolver las pretensiones del llamamiento en garantía negó su prosperidad producto del desconocimiento de que esos emolumentos se encontraban amparados en la póliza de cumplimento de los convenios interadministrativos.
De otra parte, dejó en claro que, «pese a no ser materia de esta acción», estaba en desacuerdo frente al análisis que se hizo de la prueba de la subordinación. 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 23 de febrero de 2023, el Despacho sustanciador inadmitió la demanda de tutela para que se aportara el poder otorgado para su interposición. Una vez se cumplió con el anterior requisito, en providencia del 8 de marzo siguiente, se admitió la solicitud de amparo y se ordenó notificar a los magistrados que integran la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, como parte demandada, y a la señora Luz Meris Mosquera Mosquera, al representante legal de Seguros Generales de Suramericana S.A. y al rector de la Institución Universitaria Pascual Bravo, en calidad de terceros con interés. Así mismo, se dispuso la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Finalmente, se negó la medida provisional de suspensión de los efectos de la decisión del tribunal accionando. 2.2. La magistrada ponente de la sentencia cuestionada afirmó que la tutela no podía convertirse en una tercera instancia del proceso ordinario, y que tampoco se configuraba ninguna de las causales específicas de procedibilidad.
De otra parte, adujo que la sentencia argumentó la razón por la cual, a pesar de que las entidades demandadas fueron condenadas y llamaron en garantía a Seguros Generales Suramericana, se encontró en las pólizas que de manera expresa excluyeron el pago de aspectos salariales respecto de aquellas personas vinculadas bajo modalidades diferentes al contrato de trabajo, como el caso examinado, en el que la vinculación inicial fue a través de contratos de prestación de servicios.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-00925-00 Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 2.3. La Institución Universitaria Pascual Bravo sostuvo que coincidía con el Departamento de Antioquia en cuanto a que la sentencia del tribunal sí es violatoria del derecho al debido proceso, porque no fue coherente con el problema jurídico ni con las pruebas practicadas, dado que resolvieron cargos diferentes a los acusados por la demandante, al punto de condenarla solidariamente en contravía de las pretensiones de la demanda. 2.4.
Seguros Generales Suramericana S.A. señaló que los reparos frente a la falta de congruencia entre la sentencia y la demanda no tienen relación con el llamamiento en garantía. Explicó que en las excepciones adujo la inexistencia de cobertura del amparo para salarios y prestaciones laborales cuando el reclamante no estuviese vinculado mediante contrato de trabajo; y que dicho análisis fue acogido por el Tribunal, de suerte que lo que se cuestiona es una interpretación válida y sustentada de las condiciones de la póliza, razón por la cual la tutela no puede ser una tercera instancia para argumentaciones jurídicas que se debieron presentar en el trámite del proceso. 2.4.
La señora Luz Meris Mosquera Mosquera, por conducto de apoderado judicial, alegó que la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que la parte tenía la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial contenido en el artículo 256 de la Ley 1437 de 2011. Que, de hecho, al cuestionarse el desacuerdo frente al análisis de la subordinación, la entidad accionante debió alegar el defecto fáctico y no el procedimental absoluto.
En cuanto a que el fallo desconoció la prohibición de decidir extra y ultra petita, indicó en materia laboral el juez puede ir más allá de lo pedido en favor del trabajador, pero que, en todo caso, la sentencia no incurrió en dicha vulneración y que lo que se pretende es una suerte de «doble conformidad» que no está prevista para este tipo de procesos.
Finalmente, negó que se hubiese configurado el defecto procedimental al no existir pruebas de que el fallador se hubiese apartado del procedimiento establecido. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00925-00 Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 II.
CONSIDERACIONES 1. Problema Jurídico En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, especialmente, los de subsidiariedad y de relevancia constitucional. Solo en el evento de que se cumplan, se abordará el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si se configuraron los defectos atribuidos a la providencia del 6 de diciembre de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 2.
Análisis del caso 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1. Inmediatez: la tutela cumple con este requisito, toda vez que la sentencia de segunda instancia fue proferida el 6 de diciembre de 2022, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 20 de febrero del año en curso, esto es, dentro de los seis meses siguientes a su expedición. Este término resulta razonable, sin que ni siquiera sea necesario constatar la fecha de su notificación. 3.1.2 La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. 3.1.3 Subsidiariedad3: la parte actora afirma que la autoridad judicial violó el principio de congruencia e incurrió en un fallo extra y ultra petita, al decidir más allá de lo pedido en la demanda, en la apelación y al variar el problema jurídico, pues sin que fuera motivo del debate y de las pretensiones declaró la existencia de la relación laboral respecto del Departamento de Antioquia.
Quiere decir lo anterior, que como se acusa la sentencia por supuestamente haberse referido a un tema ajeno al debate judicial propuesto por la parte demandante en la apelación o lo que es igual por falta de congruencia, para ese tipo de cuestionamientos la entidad demandante cuenta con el recurso extraordinario de 3 En este acápite, la Sala se remite, acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e).
Radicación: 11001-03-15-000-2023-00925-00 Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 revisión previsto en el artículo 2484 de la Ley 1437 de 2011, específicamente, bajo la causal de «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación» (art. 250.5 ejusdem), que incluye el vicio por incongruencia, según lo ha definido esta Corporación. En ese sentido, la Sala Especial de Decisión No. 22 de lo Contencioso Administrativo señaló: 2.6.
Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia. [L]a jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.
Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi. Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. (…)En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.
Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.5 La violación de dicho principio traería como consecuencia, igualmente la violación al debido proceso, en la medida en que nuestro ordenamiento positivo consagra etapas procesales exclusivas a que las partes manifiesten y contradigan argumentos en defensa de sus derechos, siempre bajo el marco de litis que se ha planteado desde la demanda. 4 «Artículo 248.
Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». 5 Cita original del texto: «Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta.
Sentencia de 16 de agosto de 2002. Expediente: 760012324000199704345-01 (12668). Actor: Productora de Papeles Propal S.A. Demandado: Municipio de Yumbo – Valle del Cauca. C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié». Radicación: 11001-03-15-000-2023-00925-00 Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar.
Fuerza concluir, entonces, que la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando aquella carece de la coherencia externa o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que se repite está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda.
Pues bien, estas reflexiones, con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado y en la doctrina de la Corte Constitucional, ratifican la tesis según la cual la congruencia de los fallos es un elemento de validez de los mismos, cuya inobservancia configura la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, artículo 250, numeral 5 del CPACA6 (se resalta).
De otra parte, frente al recurso extraordinario de revisión, como mecanismo idóneo y eficaz, la Corte Constitucional, en sentencia SU-659 de 2015, señaló: La Sala Plena ha expuesto que este mecanismo judicial, prima facie, es un espacio de protección de derechos fundamentales; su finalidad es revertir decisiones que hacen tránsito a cosa juzgadas al vulnerar la justicia material; así como eventos en los que nuevos hechos evidencian que una providencia se tomó a partir de evidencia ilegal. […] La Corte ha sostenido que para concluir que el mecanismo ordinario es idóneo y eficaz, el actor debe estar en la capacidad de encuadrar el defecto que considera tiene la sentencia dentro de alguna de las causales taxativas establecidas en el código correspondiente.
De lo contrario, no puede considerarse improcedente la tutela. Tratándose del recurso extraordinario de revisión en la jurisdicción contenciosa administrativa, la Corte ha apuntado que cuando una decisión de un juez administrativo, potencialmente vulnera no solo el debido proceso, sino otros derechos, y estos tienen el carácter de fundamental, el recurso de revisión pierde eficacia e idoneidad.
Esto lo ha desarrollado a propósito del proceso de nulidad electoral. En él, un juez administrativo puede, eventualmente vulnerar el derecho al debido proceso. Hasta este momento, el recurso de revisión es procedente. Sin embargo, cuando implica, además la restricción del ejercicio de un derecho político (elegir y ser elegido a cargos públicos), u otros fundamentales, el recurso extraordinario pierde idoneidad.
Concluye que el recurso será eficaz cuando: i) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no 6 Sentencia del 2 de febrero de 2016, expediente No. 11001-03-15-000-2015-02342-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00925-00 Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 9 tienen carácter fundamental, o ii) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (a) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho7 (se destaca).
Bajo ese entendimiento, no hay duda de que los reparos atribuidos a la incongruencia de la sentencia no pueden ser examinados por el juez de tutela y, en consecuencia, respecto de ese cargo específico, la tutela debe declararse improcedente. Ahora, en lo atinente a que la providencia no examinó en rigor las pruebas de la subordinación ni el alcance de las pólizas de aseguramiento para decidir el llamamiento en garantía, la tutela sí cumple el requisito de subsidiariedad, en la medida en que dichos reparos no son susceptibles de ventilarse por vía del recurso extraordinario de revisión, ni de otro mecanismo judicial, ni siquiera el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencial al que aludió la apoderada judicial de la señora Luz Meris Mosquera Mosquera. 3.1.4 De la relevancia constitucional: la Sala considera necesario referirse brevemente al requisito de la relevancia constitucional de la acción de tutela, a fin de establecer si se cumple o no en el presente asunto.
El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.
La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente8 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en 7 Sala Plena de la Corte Constitucional, expediente T-3.795.843, M.P. Alberto Rojas Ríos. 8 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-00925-00 Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 10 juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. La tutela solo se justifica en aquellos eventos en los que exista una discusión de marcada importancia constitucional, circunstancia que no se satisface con el simple señalamiento de que se están afectando garantías iusfundamentales, sino porque, en efecto, afloran dudas razonables y razonadas de que se ha desbordado el alcance de un derecho fundamental. • Análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto Excluido el análisis del vicio de incongruencia, resta por examinar si la tutela cumple el requisito de relevancia constitucional, en cuanto a las inconformidades sobre el análisis de las pruebas de la subordinación y en lo atinente a la resolución del llamamiento en garantía. Así pues, al revisar las premisas expuestas por el Departamento de Antioquia, la Sala en atención a la voluntad misma de la demandante cuando afirma que, «pese a no ser materia de esta acción», está en desacuerdo con el examen de las pruebas de la vulneración habrá de concluir sin divagar más allá de lo necesario que la tutela entonces no tiene carga argumentativa frente a este tema, pues lo que se señala es un mero desacuerdo sin intención de someterlo al escrutinio del juez de tutela.
En todo caso, aun si se pretendiera dilucidar de manera concomitante a los otros aspectos, en efecto, se mantiene la tesis de que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional por insuficiente de fundamentación y por falta de verdaderos cuestionamientos de orden constitucional que justifiquen la intervención del juez de tutela, en aras de determinar los yerros en la valoración de los elementos probatorios que sustentaron la decisión del Tribunal de dar por sentada la prueba de elemento subordinación en la relación laboral.
A la misma conclusión se arriba respecto de la inconformidad atribuida a la providencia por negar las pretensiones del llamamiento en garantía, pues, aun cuando se encontrara expresamente dentro de los argumentos del debate propuesto en la demanda de tutela, las pocas razones que allí se condensan no son de estirpe constitucional, ni se dirigen a poner en evidencia la falta de razonabilidad del análisis del Tribunal.
En contraste, la parte actora presenta un mero desacuerdo Radicación: 11001-03-15-000-2023-00925-00 Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 11 carente de fuerza para justifique la intervención del juez constitucional, en su lugar, lo que aflora es la intención de erigir la tutela en una tercera instancia judicial, sin, valga reiterar, desmerecer constitucionalmente el ejercicio de intelección realizado por la autoridad judicial accionada.
Nótese que en la solicitud de amparo de lo que se duele el Departamento es de que Tribunal fuera supuestamente incoherente al no acoger las súplicas del llamamiento en garantía derivado de las pólizas que amparaban el pago de salarios y prestaciones sociales, a pesar de que declaró la existencia de una relación laboral entre la señora Luz Meris Mosquera Mosquera y el Departamento de Antioquia, pero en manera alguna plantea elementos dirigidos a derruir constitucionalmente las razones que en la decisión el Tribunal esbozó en los siguientes términos (se transcribe textualmente): Aunque, en principio, el amparo cubre el riesgo objeto del litigio, y sería del caso entrar a analizar de fondo la pretensión revérsica, lo cierto es que el clausulado de la póliza prevé expresamente la exclusión de pago respecto de aquellas personas vinculadas bajo modalidades diferentes al contrato de trabajo9: 1.5 EL AMPARO DE PAGO DE SALARIOS, PRESTACIONES SOCIALES LEGALES E INDEMNIZACIONES LABORALES EL AMPARO DE PAGO DE SALARIOS, PRESTACIONES SOCIALES LEGALES E INDEMNIZACIONES LABORALES CUBRIRA A LA ENTIDAD ESTATAL CONTRATANTE ASEGURADA DE LOS PERJUICIOS QUE SE LE OCASIONEN COMO CONSECUENCIA DEL INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES LABORALES A QUE ESTE OBLIGADO EL CONTRATISTA GARANTIZADO, DERIVADAS DE LA CONTRATACION DEL PERSONAL UTILIZADO PARA LA EJECUCION DEL CONTRATO AMPARADO EN EL TERRITORIO NACIONAL.
ESTA GARANTÍA NO SE APLICARÁ PARA LOS CONTRATOS QUE SE EJECUTEN EN SU TOTALIDAD FUERA DEL TERRITORIO NACIONAL POR PERSONAL CONTRATADO BAJO UN RÉGIMEN JURÍDICO DISTINTO AL NACIONAL. ESTE AMPARO EN NINGUN CASO SE EXTIENDE A CUBRIR AL PERSONAL DE LOS SUBCONTRATISTAS O AQUELLAS PERSONAS VINCULADAS BAJO MODALIDADES DIFERENTES AL CONTRATO DE TRABAJO” (Mayúsculas sin tildes son del texto).
Tal como fue expresamente señalado en el citado inciso segundo del numeral 1.5 de las condiciones generales de cobertura la póliza, el amparo no se extiende a las vinculaciones realizadas bajo modalidades distintas al contrato de trabajo, como ocurrió en el caso de la señora Luz Meris Mosquera Mosquera, quien fue contratada mediante prestación de servicios, pero materialmente cumplió sus actividades bajo el marco de una relación laboral encubierta, como fue encontrado por la Sala a partir del análisis que precede. 9 Cita original del Tribunal: Ver archivo “CUMPLIMIENTO ESTATALES F-01-12-056”, obrante en el Cd que milita a folio 195 vto., y condiciones Generales de la Garantía, que reposa de folios 104 a 112 y 126 a 128 del expediente.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-00925-00 Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 12 En ese entendido, al operar la exclusión del amparo, la pretensión revérsica elevada en los llamamientos a la aseguradora está llamado al fracaso.
Para la Sala, resulta insuficiente afirmar que la autoridad judicial accionada fue contradictoria al declarar la existencia de una relación laboral y así mismo negar el llamamiento en garantía, siendo que se encontraba dentro de los amparos de las pólizas el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales. Lo anterior bajo el entendido de que la providencia contiene una fundamentación expresa y razonada del porqué, a pesar de que se declaró la existencia de una relación laboral encubierta, ello no podía acogerse la pretensión revérsica introducida en el llamamiento en garantía, puesto que dentro de la cobertura de amparos laborales no se encontraban las reclamaciones de las personas vinculadas bajo modalidades diferentes al contrato de trabajo.
De suerte que como constató que la señora Mosquera Mosquera no fue vinculada por contrato de trabajo, sino por uno de prestación de servicios se encontraba excluida esa cobertura. Incluso, como lo afirma la aseguradora en la tutela, la decisión sigue siendo razonable porque, aun si se considera que la contratista en realidad era una empleada pública, no se declaró la existencia de un contrato de trabajo sino de una relación laboral, que no son necesariamente equivalentes, y en manera alguna en el juicio ordinario se discutió o adjudicó a la demandante la calidad de trabajadora oficial encubierta, circunstancia que, eventualmente, daría lugar a una suerte de contrato laboral.
De modo que la tutela no solo carece de carga argumentativa suficiente, sino que sus razones no generan ningún margen de duda que cuestione falta de razonabilidad del tribunal, cuya decisión, en lo que a ese punto respecta —pues la congruencia no supera el examen de subsidiariedad—, se acompasa razonablemente al objeto del litigio. Esta Subsección evidencia que la providencia fustigada se basó en una interpretación razonable y jurídicamente viable del alcance de la cobertura y de la exclusión contenida en el numeral 1.5 de las pólizas que sustentaron el llamamiento en garantía, puesto que a partir del convenio de las partes la autoridad judicial accionada sostuvo que solo estaban cubiertos los emolumentos laborales provenientes de un contrato de trabajo.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-00925-00 Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 13 Por último, conviene considerar que, en sentencia de unificación SU-215 de 2022, la Corte Constitucional insistió en la relevancia constitucional, como un requisito necesario para la procedencia de la tutela contra providencia judicial, a fin de impedir que se convierta en instancia adicional a los procesos o se resuelvan aspectos legales y económicos sin trascendencia constitucional. […]según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales10.
Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales11. (Se destaca). Luego de considerar los criterios señalados, es claro que el presente asunto no es de aquellos en los que exista la necesidad de interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución o darle alcance a un derecho fundamental, ni siquiera por el hecho de que se alegue, como en este caso, la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues, en el fondo, la controversia que aquí se examina es de carácter legal/contractual sobre el alcance de la cláusulas contenidas en una póliza de seguros para el amparo de pagos de acreencias y obligaciones laborales, lo cual indefectiblemente conduce a un debate de contenido económico, en el que la parte actora pretende que se ordene al Tribunal condenar a la aseguradora a responder por la condena impuesta al Departamento de Antioquia, a pesar de la razonabilidad de la decisión del Tribunal de que ello no estaba amparado en las pólizas objeto de examen.
De suerte que, mientras la parte no soporte argumentos constitucionales desconocidos por la autoridad judicial accionada, el contenido de la providencia es razonable, goza de presunción de acierto y se acompasa con los principios de 10 Cita original de la providencia: En la sentencia T-131 de 2021, “la Corte resumió los escenarios en los que un asunto reviste relevancia constitucional, así: (i) se desconoce, a priori, el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y al debido proceso en su faceta constitucional;
(ii) no se emplea como una tercera instancia judicial para reabrir el proceso; (iii) está orientado a resolver aspectos que trascienden cuestiones legales; (iv) no tiene la pretensión de cuestionar el criterio de los árbitros para decidir el caso; (v) pretende cuestionar la falta de aplicación de normas constitucionales; y (vi) busca evitar la afectación del patrimonio público cuando se cumplen determinadas condiciones”. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00925-00 Demandante: Departamento de Antioquia Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 14 independencia y autonomía judiciales que no pueden ser desconocidos por el juez de tutela, razón por la cual la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo porque tampoco se cumple el requisito de la relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Declarar improcedente el amparo solicitado por el Departamento de Antioquia, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en Sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.as px.