CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA Conjuez Ponente: LUIS FELIPE BOTERO ARISTIZÁBAL Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número 76001-23-33-000-2021-00099-02 y otros acumulados 76001-23-33-000-2021-00320-00 76001-23-33-000-2021-00322-00 76001-23-33-000-2021-00323-00 76001-23-33-000-2021-00334-00 76001-23-33-000-2021-00115-00 76001-23-33-000-2021-00117-00 76001-23-33-000-2021-00118-00 Actor(a): LUCY TELLO BECERRA Y OTROS1 Accionados: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION procesosjudiciales@procuraduria.gov.co PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA notificacionesjudiciales@presidencia.gov.co MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO notificacionesjudiciales@minhacienda.gov.co MINISTERIO DEL TRABAJO notificacionesjudiciales@mintrabajo.gov.co DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN notificacionesjudiciales@dnp.gov.co 1 Los demás accionantes de los trámites acumulados son: MARÍA ESPERANZA SANCHEZ PISO (ucolpencolombia@gmail.com; juro.ocampo@gmail.com), ISMENIA ARARAT GUAZA (ucolpencolombia@gmail.com;

IARARATGUAZA@gmail.com), GILMA HURTADOGRUESO (ucolpencolombia@gmail.com; gilma949@gmail.com), DELFINA CUELLAR POTES (ucolpencolombia@gmail.com; yamileth.silva05@gmail.com), YOLANDA SANCHEZ GIRALDO (yolsan2019@gmail.com, ucolpencolombia@gmail.com), ALBA LUCÍA VARGAS LIEVANO (ucolpencolombia@gmail.com). Asunto: Acción de tutela - Sentencia de segunda instancia Temas: Derechos fundamentales – dignidad humana – igualdad – mínimo vital y móvil – debido proceso– requisitos generales de procedencia de la acción de tutela – Decretos 1779, 1780, 1785 y 1786 de 2020 – improcedencia de la acción de tutela contra actos de carácter general – subsidiariedad – urgencia manifiesta – perjuicio irremediable – mecanismo transitorio.

OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora LUCY TELLO BECERRA contra el fallo del once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021) proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual el se declaró la improcedencia de la acción de tutela instaurada en el trámite con radicado número 76001-23-33-000-2021-00099-00 y demás acumulados (76001-23-33-000-2021-00320- 00, 76001-23-33-000-2021-00322-00, 76001-23-33-000-2021-00323-00, 76001-23-33- 000-2021-00334-00, 76001-23-33-000-2021-00115-00, 76001-23-33-000-2021-00117- 00, 76001-23-33-000-2021-00118-00).

I.

ANTECEDENTES A. El amparo solicitado Los accionantes interpusieron sendas acciones de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, igualdad y al mínimo vital y móvil, presuntamente vulnerados por la Presidencia de la República de Colombia, los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Trabajo y Seguridad Social, el Departamento Nacional de Planeación y la Procuraduría General de la Nación con ocasión de la expedición de los Decretos 1779 y 1780 de 2020 expedidos por el Gobierno Nacional, mediante los cuales se reajustaron las asignaciones mensuales de los miembros del Congreso en desigualdad de condiciones respecto de los Decretos 1785 y 1786 de 2020, mediante los cuales se fijó el aumento del salario mínimo y el subsidio de transporte.

Para fundamentar la petición de tutela, los accionantes alegan que los salarios de los congresistas de Colombia se aumentaron de forma retroactiva para el año 2021 y que el porcentaje en que aumentaron es considerablemente más alto que el aplicado al Salario Mínimo y al Subsidio de Transporte. En efecto, alegan que el Decreto 1779 de 2020 determinó un aumento al salario de los congresistas en Colombia en un 5.12%, mientras que el Decreto 1785 de 2020 aumentó el Salario Mínimo en un 3.5% y el Decreto 1786 de 2020 el Subsidio de Transporte en un 3.5%.

Aunado a lo anterior, alegan que este es un sistema con alto margen de desigualdad e inequidad social, cuyo ejemplo son precisamente los incrementos de 2020 y 2021 para los salarios de los congresistas frente a los aumentos del Salario Mínimo y Pensión. Finalmente, los accionantes advierten que las decisiones del Gobierno Nacional van en contra del poder adquisitivo de la moneda, pues los pensionados en Colombia han perdido desde la entrada en vigencia de la Ley 100/93 (01 de abril-1994) al año 2020 el 23,69% (Aplicación del IPC) más el 8% por aporte de salud, por cambiar de activo a pensionado, lo que equivale a un total del 31,69% del valor adquisitivo de la moneda; y desde el año 1979 al año 2020 el 48,16%.

Como consecuencia de lo anterior, los accionantes solicitaron que por vía de tutela se ordene al Gobierno Nacional y demás entidades accionadas, suspender los efectos del Decreto 1779 de 2020 que determinó el aumento del salario de los congresistas en Colombia en un 5.12% para el año 2020; o en su defecto, se ordene al Gobierno Nacional, Presidente y ministros accionados, apliquen dicho porcentaje al Salario Mínimo y a las pensiones de todas las personas en Colombia, sustentando dicha petición en que nos encontramos en un sistema con un alto margen de desigualdad e inequidad social.

B. La acumulación de los trámites Mediante auto del primero (1º) de marzo de dos mil veintiuno (2021), el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca – Sala de Conjueces – dispuso acumular las acciones de tutela No. 76001-23-33-000-2021-00320, 00322, 00323, 00334, 00115, 00117, 00118 con la de radicado No 76001-23-33-003-2020-00099-00 de conformidad con el artículo 2.2.3.1.3.3. del Decreto No 1069 de 2015.

C. Pronunciamiento de los accionados Durante el trámite de primera instancia, los accionados se pronunciaron respecto de la protección solicitada, así: La Procuraduría General de la Nación manifestó que por el marco de competencia de su entidad no tenía legitimación en la causa por pasiva. Una defensa en términos similares fue propuesta por el Departamento Nacional de Planeación, quien manifestó que el proceso de expedición de los Decretos 1785, 1786 y 1779 de 2020 obedece al cumplimiento de disposiciones legales sobre el tema de reajuste salarial, en cuyo trámite el Departamento Nacional de Planeación no tuvo ninguna participación, por tanto, no se puede predicar violación a los derechos fundamentales invocados por la accionante.

Por su parte, la Presidencia de la República adujo que la acción de tutela era improcedente en la medida que no se alegó ni probó por parte de los accionantes de qué manera se están viendo afectados sus derechos fundamentales, carga que se encontraba en quien acciona. Finalmente, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y el Ministerio de Hacienda y Crédito concurrieron en que las acciones de tutela eran improcedentes por no haberse agotado el requisito de la subsidiariedad.

El Ministerio de Hacienda y Crédito agregó que tampoco se evidencia vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes y que la protección tutelar es en todo caso improcedente por dirigirse contra un acto de carácter general, impersonal y abstracto. D. La decisión de primera instancia Mediante sentencia del once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, se declaró la improcedencia de la acción de tutela instaurada en el trámite con radicado número 76001-23-33-000-2021- 00099-00 y demás acumulados (76001-23-33-000-2021-00320-00, 76001-23-33-000- 2021-00322-00, 76001-23-33-000-2021-00323-00, 76001-23-33-000-2021-00334-00, 76001-23-33-000-2021-00115-00, 76001-23-33-000-2021-00117-00, 76001-23-33-000- 2021-00118-00).

Para el efecto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca acometió resolver los siguientes problemas jurídicos: “¿Es procedente la acción de tutela para obtener la suspensión de los efectos de un acto administrativo y obtener un incremento pensional? ¿Se encuentran vulnerados los derechos fundamentales invocados por los accionantes?” La Sala de Conjueces del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca determinó que la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para lograr la suspensión de los efectos de un acto administrativo ni obtener un reajuste pensional.

Asimismo, manifestó no encontrar acreditada la violación de derechos fundamentales de los accionantes y tampoco la existencia o amenaza de un perjuicio irremediable por lo que ni siquiera con carácter de transitoriedad resultaba procedente conceder el amparo solicitado. Particularmente, se consideró por el Tribunal que de conformidad con el numeral 5 del artículo 6° del Decreto-ley 2591 de 1991 la acción de tutela no resulta procedente para controvertir la legalidad y/o conveniencia de actos de carácter general, impersonal y abstracto, salvo que de la aplicación de dichos actos se derive amenaza o vulneración de derechos constitucionales fundamentales y los medios ordinarios no resulten idóneos y eficaces para evitar la causación de un perjuicio irremediable.

Empero, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca encontró que “el examen del material probatorio aportado al proceso no da cuenta de los efectos negativos específicos que según los accionantes alegan se les está causando20, razón por la que no se encuentra acreditada una situación de urgencia, inminencia e irremediabilidad que, de modo excepcional, haga viable la acción de tutela, menos aún permite analizar en el caso concreto la presunta vulneración a los derechos a la igualdad y mínimo vital que pregona vulnerados.” E. La impugnación formulada La accionante LUCY TELLO BECERRA impugnó la sentencia del once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela instaurada en el trámite con radicado número 76001-23-33-000-2021-00099-00 y demás acumulados (76001-23-33-000-2021-00320-00, 76001-23-33-000-2021-00322-00, 76001-23-33-000-2021-00323-00, 76001-23-33-000-2021-00334-00, 76001-23-33-000- 2021-00115-00, 76001-23-33-000-2021-00117-00, 76001-23-33-000-2021-00118-00).

A continuación, se reitera la oportunidad de la impugnación y se describe su alcance. 1. Oportunidad La sentencia de primera instancia fue notificada a las partes por correo electrónico el 11 de marzo de 2021. El término de ejecutoria de la providencia transcurrió durante los días 12, 15 y 16 de marzo de 2021 (Los días 13 y 14 de marzo de 2021 no fueron laborales).

Por tanto, el escrito de impugnación presentado por LUCY TELLO BECERRA mediante correo electrónico del 15 de marzo de 2021 es oportuno. 2. Alcance Sin perjuicio del efecto relativo o interpartes del fallo de tutela, salvo disposición en contrario del Juez, la Sala considera que por estar acumulados los trámites de tutela de conformidad con el artículo 2.2.3.1.3.3. del Decreto 1069 de 2015, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.3.1. del mismo texto normativo, las consideraciones que líneas abajo se realizan respecto del expediente impugnado resultan aplicables a las demás acciones acumuladas, por cuanto la acumulación se encontró soportada justamente en que las diferentes acciones perseguían el amparo de los mismos derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de una autoridad pública. 3.

Los argumentos de impugnación La impugnante comienza su escrito de impugnación precisando que el “centro del debate jurídico es la Seguridad Social, con su máxima garantía la pensión y el consecuente REAJUSTE JUSTO; ya que el desequilibrio económico y la discriminación evidente, que involucra leyes y decretos, que en todo caso emanan de dos de los poderes del Estado (el legislativo y el ejecutivo), es que se acude al poder judicial, como equilibrio de poderes”.

Es bajo este contexto que la impugnante “le implora al Juez de Tutela como equilibrio de los poderes, la custodia de la Constitución Política, el cumplimiento de sus fines y la protección de los derechos fundamentales”. Insiste la impugnante en que “se está violando el principio fundante de la DIGNIDAD HUMANA, con el INJUSTO REAJUSTE del 1.61% para 2021 según el IPC emitido por una de las entidades, que dependen ideológicamente del modelo neoliberal impuesto por el poder ejecutivo, que favorece estratégicamente al poder Legislativo, a quien por decreto le ajusta el salario para 2020 en 5.12% y en contra de los pensionados, que forman parte vital del Pueblo Soberano, vulnera en forma MATEMATICAMENTE EVIDENTE y sin que se necesiten elucubraciones jurídicas, que lo refuercen.” Aunado a lo anterior, la impugnante se ocupó de relievar importantes precedentes de la H. Corte Constitucional sobre la incuestionable conexidad que existe entre el derecho a la seguridad social (en particular el derecho a la pensión) y el mínimo vital, para sostener que “el PERJUICIO IRREMEDIABLE, que se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia”.

En punto al perjuicio irremediable, la impugnante manifiesta que “en los últimos 30 años el reajuste pensional ha sido con tendencia a la baja, ya que es el único ingreso económico en muchas de nuestras familias, con un común denominador; en pandemia hemos tenido que soportar los gastos básicos de toda la familia e incluso de familiares cercanos, que perdieron los empleos y muchos sin pensión o afiliados a los fondos privados y con pensiones, que no cubren su mínimo vital y móvil o familiares sin salario, requieren de nuestra solidaridad.

La PERDIDA DEL PODER ADQUISITO DE LAS PENSIONES es una situación en la que estamos TODOS los pensionados en Colombia y no guarda un justo equilibrio económico; puesto que el reajuste pensional del 1.61% e incluso de 3.5% para las mesadas equivalentes a un salario mínimo, es desventajosa frente al incremento de la canasta familiar; tal como en forma sencilla, precisa, concisa y clara lo expone, al comparar en forma simple el incremento de precios de productos esenciales en nuestras vidas de pensionados, como lo son los medicamentos; situación de la que TODOS LOS PENSIONADOS padecemos, en atención a que por nuestra edad, debemos cuidarnos más en la alimentación y muchos debemos ya consumir medicamentos de por vida o para suplir algunas vitaminas necesarias para el buen desempeño del organismo, tal como lo describe el Dr. Darío Angarita Medellín en el medio PuebloSoberano.com en el link https://www.youtube.com/watch?v=v_sEhzR6Bk” La impugnante solicita además que se produzca un fallo erga omnes toda vez que el “daño evidente producido no solo contra nosotros como personas sino contra todos los pensionados en Colombia, ante el inminente y lesivo incremento de la mesada pensional para 2021, en un irrisorio 1.61%, que no nos alcanza para cubrir nuestras necesidades básicas y las de nuestros núcleos familiares, dado el lesivo comportamiento del IPC en los últimos 30 años, en donde el reajuste pensional ha perdido el poder adquisitivo en más de un 25%; más el descuento por salud totalmente a nuestro cargo como pensionados, más la eliminación de la mesada 14, entre otras tantas regresivas medidas contra todos los pensionados, que vulnera de bulto el Derecho a la Igualdad y demás derechos invocados, he acudido a la Acción de Tutela y en solidaridad, se pide un fallo con efectos Erga Omnes.” Por último, frente al requisito de subsidiariedad, la impugnante manifestó lo siguiente: “Finalmente sobre el uso de los mecanismos de defensa, es importante manifestar al Honorable Juez de Tutela, que una vez cotizado los honorarios con varios abogados, lamentablemente concluimos que por lo costosos, no tenemos la posibilidad económica de contratar a un Profesional del Derecho especializado en Derecho Administrativo, que pueda acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en uso del medio de control de NULIDAD de los actos, que privilegian a un pequeño sector de la sociedad colombiana como los congresistas y que en su lugar, discrimina a los asalariados al total de los pensionados, de los cuales hacemos parte; así mismo, que pueda acudir en demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional, ya que el exagerado tecnicismo implementado para el efecto hace nugatorio todo derecho que debe ser garantizado por la Constitución Política, como en este caso el DERECHO A LA IGUALDAD y el principio fundante a la DIGNIDAD HUMANA, entre otros.” II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA A. Competencia de la Sala Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia del once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021) proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca de conformidad con lo dispuesto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, tal y como fue modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el artículo 2 del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta Corporación. B. La acción de tutela y sus requisitos La acción de tutela es un mecanismo constitucional, de carácter preferente, informal, sumario y expedito2, que permite a toda persona demandar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública (artículo 86 Constitución Política de Colombia).

Con todo, la acción de tutela es de naturaleza subsidiaria y residual3. 2 Constitución Política de Colombia, artículo 86; Corte Constitucional, Sentencias T-724 de 2004 y T-623 de 2005, reiteradas en la T-069 de 2015, T-083 de 2016 y T-291 de 2016. 3 Corte Constitucional, Sentencia T-187 de 2010, M.P. Doctor Jorge Iván Palacio Palacio.

Por su parte, el Decreto 2591 de 1991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, prevé en su artículo 6º unas causales bajo las cuales la acción de tutela resulta improcedente. De ahí que la jurisprudencia patria haya desarrollado unos requisitos que se deben reunir para la procedencia de la acción de tutela y que consisten en: (i) la legitimación por activa;

(ii) la legitimación por pasiva; (iii) la trascendencia iusfundamental del asunto; (iv) el agotamiento de los mecanismos judiciales disponibles, salvo la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad); y (v) la evidente afectación actual de un derecho fundamental (inmediatez)4. En ausencia de cualquiera de los anteriores, la acción de tutela es improcedente.

C. Valoración de los problemas jurídicos identificados por la Sala La Sala identifica los siguientes problemas jurídicos relevantes para resolver la impugnación formulada, en los términos en que esta se planteó: 1. El equilibrio de poderes y el rol del Juez de tutela; 2. El control de los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto; 3.

La excepcional procedencia de la acción de tutela para controlar la legalidad y/o conveniencia de los actos de carácter general, impersonal y abstracto; y 4. La suficiencia e idoneidad del medio de control de nulidad y de la acción de nulidad por inconstitucionalidad para controlar los actos de carácter de carácter general, impersonal y abstracto.

A continuación, se desarrollan las referidas cuestiones de derecho: 1. El equilibrio de poderes y el rol del Juez de tutela El artículo 113 de la Constitución Política de Colombia dispone: “Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.

Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.” Bajo la citada disposición, en Colombia se consigna actualmente el reconocido principio de la separación y equilibrio de los poderes públicos. En esencia, todos los órganos del Estado tienen funciones separadas, pero complementarias, que en ocasiones sirven de control o contrapeso y con las cuales se garantiza un armónico equilibrio en el ejercicio de la función pública hacia la realización de los fines estatales. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-010 de 2017, M.P. Doctor Alberto Rojas Ríos.

El equilibrio de los poderes parte de la base que los distintos órganos del Estado – o personas en ejercicio de función estatal – (i) ejerzan las competencias que les fueron constitucional, legal y reglamentariamente asignadas y (ii) se abstengan de ejercer otras, que estén atribuidas a otro órgano. Es en este contexto que corresponde destacar la función y el rol del Juez de tutela, cual es el de garantizar la protección de los derechos constitucionales fundamentales de las personas que se encuentren amenazados o hayan sido vulnerados por la acción u omisión de las autoridades o los particulares en ciertos casos.

Más allá, la Carta máxima precisa que la intervención del Juez de tutela se encuentra limitada a los casos en que “el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” (artículo 86 C.P.). El postulado del equilibrio de poderes sugiere, por tanto, que los jueces, aun en sus distintos roles, ejerzan estrictamente las funciones que les compete en dicha condición. Así, el juez de tutela no es el juez de la legalidad, aun en el escenario en que el mismo fallador pueda ponerse uno u otro ropaje. 2.

El control de los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto Uno de los triunfos más notables del equilibrio de poderes y en general, del sistema de pesos y contrapesos, fue el del control sobre la legalidad y conveniencia de los actos del soberano, en un principio en cabeza del Poder Ejecutivo. Esto es aún más relevante considerando que de antaño -y aun ahora-, los actos de la Administración se valen de su presunción de legalidad y fuerza ejecutoria.

Actualmente, esta garantía de control se encuentra representada a través de las siguientes posibilidades para las personas: (i) Demandar la legalidad y/o conveniencia de los actos administrativos a través de los medios de control de nulidad simple5 y de nulidad con restablecimiento del derecho6 (ante la jurisdicción contencioso administrativa).

(ii) Demandar la constitucionalidad de un acto administrativo que sea contrario a la Constitución Política a través de la acción de nulidad por inconstitucionalidad7 (ante la Corte Constitucional8 o el Consejo de Estado9, según el caso). (iii) Solicitar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que admitan impugnación judicial10. 5 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 137. 6 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 138. 7 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 135. 8 Constitución Política de Colombia, artículo 241, numeral 5. 9 Constitución Política de Colombia, artículo 237, numeral 2. 10 Constitución Política de Colombia, artículo 238.

Los anteriores, son los mecanismos de defensa con que cuenta la persona que desee controvertir un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto que lesione sus derechos. 3. La excepcional procedencia de la acción de tutela para controlar la legalidad y/o conveniencia de los actos de carácter general, impersonal y abstracto Dispone el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, en relación con la procedencia de la acción de tutela: “(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Como se ha visto, quien pretenda controvertir un acto de carácter general, impersonal y abstracto que lesione sus derechos tiene en su haber múltiples mecanismos de defensa, como lo es el medio de control de nulidad simple, la acción de nulidad por inconstitucionalidad e incluso, la suspensión provisional de sus efectos.

Más aún, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, establece expresamente: “ARTICULO 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: (…) 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” Por lo anterior, en relación con la impugnación de actos de carácter general, impersonal y abstracto en ejercicio de la acción de tutela, el requisito de subsidiariedad sólo se exceptúa cuando el mecanismo se utilice de forma transitoria para evitar un perjuicio irremediable.

Aunado a este supuesto, la jurisprudencia Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela respecto de actos de carácter general, impersonal y abstracto: “(i) cuando la persona afectada carece de medios ordinarios para procurar la defensa de sus derechos fundamentales, dado que no tiene legitimación para cuestionar esa clase decisiones de la administración, o el asunto objeto de debate es de naturaleza constitucional; y (ii) cuando la aplicación del acto administrativo general amenace o vulnere los derechos fundamentales de una persona.

Además, reiteró que la acción de tutela es procedente contra las determinaciones de orden general en el evento que éstas causen daños a los derechos fundamentales de las personas y que devengan en perjuicios irremediables”11 11 Corte Constitucional, sentencia C-132-18 de 28 de noviembre de 2018, Magistrado Ponente Dr. Alberto Rojas Ríos.

Justamente, cuando de la aplicación del acto, aun general, impersonal y abstracto, se siga la causación de un perjuicio irremediable, que afecte los derechos fundamentales de los accionantes, entonces el Juez de tutela podrá dejar sin efecto su aplicación en el caso particular y concreto, “pero no con la pretensión de obtener un pronunciamiento de esas mismas características sobre la conformidad o no del acto con la Constitución, sino para, dado que se encuentra entre sus destinatarios, prevenir que le sea aplicado.” 12 Esta Corporación ha considerado que, aun en este último escenario y superada la improcedencia por el carácter general, impersonal y abstracto del acto, la subsidiariedad exige que no existan otros mecanismos judiciales para evitar la aplicación del acto13 O que existiéndolos no sean suficientemente eficaces para evitar un perjuicio irremediable 4.

La suficiencia e idoneidad del medio de control de nulidad y de la acción de nulidad por inconstitucionalidad para controlar los actos de carácter de carácter general, impersonal y abstracto. Revisado lo anterior, se advierte que los mecanismos ordinarios de defensa para impugnar los actos de carácter general, impersonal y abstracto son, en términos generales, suficientes, efectivos e idóneos para proteger a la persona que se crea lesionada por estos.

Esta conclusión se fundamenta principalmente en las siguientes premisas (i) tanto el medio de control de nulidad simple, como el de nulidad por inconstitucionalidad, son acciones públicas o ciudadanas14, que se pueden interponer por si, o a través de representante15 y son atemporales16. Aunado a lo anterior, la posibilidad que tiene el ciudadano de suspender los efectos del acto general, impersonal y abstracto desde la interposición misma del medio de control de nulidad simple lo dota de una clara -al menos abstracta- eficacia. Ahora bien, cuando a pesar de las anteriores características, estos mecanismos se avizoren insuficientes o ineptos de cara a la efectiva protección del derecho fundamental o se amenace la concreción de un perjuicio irremediable, entonces y solo entonces, la acción de tutela resultará procedente para controlar los actos de carácter general, impersonal y abstracto.

F. Otros antecedentes relevantes Sin perjuicio de la autonomía e independencia de los jueces de la República y de los distintos órganos que conforman la jurisdicción colombiana, es importante proteger la 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 26 de febrero de 2020. M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 13 Ibidem. 14 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículos 135 y 137. 15 Ibidem. 16 Ibidem. seguridad jurídica y preservar, en la medida de lo posible, la aplicación uniforme de la ley a los casos análogos, máxime en el rol del Juez constitucional en virtud del control difuso de constitucionalidad que se implementa en Colombia.

En este sentido, corresponde destacar un fallo de tutela que versa sobre la misma materia que la sentencia objeto de impugnación y que fue decidido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga el 25 de enero del año en curso17. En dicha providencia, al igual que en el fallo cuya impugnación se estudia, se decidió que la acción de tutela era improcedente “para ordenar la modificación y/o suspensión de los incrementos a que se ha hecho alusión, por lo que si no están conforme con ellos les queda abierta la posibilidad de acudir a los otros medios judiciales a su alcance, para lograr la protección de los derechos que reclaman por este instrumento residual y expedito.” Para fundamental la decisión, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga consideró además que “no se aportaron elementos necesarios para demostrar la existencia de un perjuicio irremediable entendido como aquel que ostenta la naturaleza de grave, inminente, impostergable y urgente que impusiera la necesidad de la intervención constitucional pese a la existencia de otro mecanismo” y que los “reproches que legítimos o no deben debatirse en el escenario natural y propio cual es el proceso ante la jurisdicción contenciosa administrativa para definir en derecho sobre el reclamo”.

D. El caso concreto y sentido de la decisión Considerando que la acción de tutela no procede en principio contra actos de carácter general, impersonal y abstracto –como lo son los Decretos 1779, 1780, 1785 y 1786 de 2020 expedidos por el Gobierno Nacional, por su proposición impersonal y abstracta y sin perjuicio de sus efectos18– y que existen mecanismos de defensa que la Sala juzga suficientes, eficaces e idóneos para impugnar los actos que presuntamente lesionan el interés de los accionantes –medio de control de nulidad simple y acción de nulidad por inconstitucionalidad–, compartiendo con esto las valoraciones estructurales del a quo, restaba al Consejo de Estado valorar si en el caso de marras se presentan elementos suficientes para demostrar la existencia de un perjuicio irremediable, entendido como aquel que ostenta la naturaleza de grave, inminente, impostergable y urgente que impusiera la necesidad de la intervención constitucional19.

Empero, la Sala no encontró en los expedientes de la referencia, al igual que el a quo, elementos que acrediten la posible causación de un perjuicio irremediable en cabeza de los accionantes, principalmente porque la presunta desigualdad de los Decretos 1779, 1780, 1785 y 1786 de 2020 expedidos por el Gobierno Nacional, a lo sumo, beneficiaría 17 Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, Sala Laboral, sentencia del 25 de enero de 2021.

M.P. Doctora Lucrecia Gamboa Rojas. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta (Descongestión), sentencia del 1 de febrero de 2018. C.P. Rocío Araujo Oñate. 19 Corte Constitucional, Sentencia T-225 de 1993. Las características del perjuicio irremediable han sido ampliamente reiteradas por providencias posteriores, entre las cuales se encuentran la sentencia T-956 de 2013. a unos sujetos, pero no causaría un perjuicio grave, inminente, impostergable y urgente para los otros.

En efecto, los Accionantes no son los destinatarios de los Decretos presuntamente desiguales cuya suspensión se solicita. La Sala recuerda que la suspensión excepcional de los actos generales, impersonales y abstractos, por vía de tutela, se limita a evitar la causación de un perjuicio irremediable – cuando potencialmente lo haya – y esto a través de la inaplicación del acto lesivo en el caso particular para el Accionante.

Con esto, se insiste en que los accionantes tienen la posibilidad de ejercer los mecanismos de defensa ordinarios dispuestos por el ordenamiento jurídico para lograr la protección de los derechos que invocan y con ello, hacer sentir los gritos de justicia social que demandan. No obstante, la Sala no encuentra agotado el requisito de subsidiariedad en el presente caso y tampoco comparte que el acceso al medio de control de simple nulidad o a la acción de nulidad por inconstitucional se encuentre ferozmente restringido al ciudadano por (i) requerir de la representación de un abogado o (ii) las cargas argumentativas exigidas por la jurisprudencia Constitucional.

La Sala precisa y reitera que estas acciones, por su naturaleza pública20, no exigen de la representación de un abogado y que las cargas argumentativas exigidas por la jurisprudencia no limitan el acceso a la justicia, pues son apenas lineamientos básicos para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio. En contrapeso a las cargas del accionante, la naturaleza de estas acciones también demanda de los Jueces de conocimiento el deber de privilegiar, con mayor rigor, el derecho sustancial de las personas sobre los ritos y las formalidades, de modo que el acceso a la administración de justicia sea verdaderamente efectivo.

Por último y aun cuando se admitiera la procedencia de la acción de tutela impetrada, en gracia de discusión, lo cierto es que esta Sala no advierte la violación de los derechos fundamentales de los Accionantes, pues los Decretos 1779 y 1780 de 2020 se expidieron por el Gobierno Nacional en aplicación del artículo 187 constitucional, la Ley 4 de 1992 y demás normas concordantes, previa certificación del Contralor General de la República y con base en las asignaciones salariales de la Administración Central, de modo que en estos actos no hubo lugar a la discrecionalidad de su emisor.

Así, con base en los lineamientos desarrollados, la Sala confirmará la sentencia del once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021) proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca por resultar improcedente. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad, 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 6 de febrero de 2018.

M.P. Stella Conto Díaz del Castillo. FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia del once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021) proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual el se declaró la improcedencia de la acción de tutela instaurada en el trámite con radicado número 76001-23-33-000-2021-00099-00 y demás acumulados (76001-23-33-000-2021-00320-00, 76001-23-33-000-2021-00322-00, 76001-23-33-000- 2021-00323-00, 76001-23-33-000-2021-00334-00, 76001-23-33-000-2021-00115-00, 76001-23-33-000-2021-00117-00, 76001-23-33-000-2021-00118-00).

SEGUNDO. -

NOTIFÍQUESE a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO. - ENVÍESE dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32, inciso 2º del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, MARINO OSPINA RODRIGO POMBO CAJIAO LUIS FELIPE BOTERO ARISTIZABAL