CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 15 de febrero de 2022. Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2021-04193-01 Actor: Cooperativa San Fernando. Accionado: Presidencia de la República y otro. Tema Tutela contra acto administrativo – Decreto que hace una modificación sobre la vida útil del parque automotor vinculado al transporte público especial.
Decisión: Confirma la decisión del a quo que declaró improcedente la acción de tutela. FALLO SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la Cooperativa San Fernando, a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 11 de octubre de 2021, proferida por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, con ocasión del acto administrativo con el que se introdujo una modificación sobre la vida útil del parque automotor vinculado al transporte público especial.
I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: La parte actora señaló que el Ministerio de Transporte expidió el Decreto 478 del 12 de mayo de 2021, a través del cual, entre otros, se modificó el artículo 2.2.1.6.2.2 del Decreto 1079 de 2015, Único Reglamentario del Sector Transporte, en lo relacionado a la vida útil de los automotores vinculados al servicio público de transporte especial de pasajeros, ampliándola a 4 años más. Argumentó que los derechos fundamentales invocados le fueron vulnerados por las autoridades accionadas, en atención a que la decisión de ampliar la vida útil de los vehículos de servicio público terrestre especial de pasajeros, especialmente, en cuanto a la modificación del parágrafo 2 del artículo 2.2.1.6.2.2. del Decreto 1079 de 2015, debió aplicarse también al transporte público colectivo de pasajeros a nivel nacional, ya que su exclusión de dicha prerrogativa vulnera el derecho a la igualdad de las empresas y propietarios de vehículos, quienes tendrán una afectación económica que dificultará el desarrollo de sus actividades productivas.
Pretensión. Como consecuencia de lo anterior solicitó: «[…] Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito al señor Juez, TUTELAR el derecho constitucional invocado, ordenándole a la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA y al MINISTERIO DE TRANSPORTE a través de sus facultades reglamentarias o a la autoridad que corresponda de acuerdo al régimen normativo vigente, modificar el Decreto 478 de 2021 dando igual alcance a la vida útil de los vehículos de transporte colectivo de pasajeros, o expedir el acto administrativo que corresponda a través del cual se determine la extensión de la vida útil de los automotores vinculados al transporte público colectivo a lo largo del territorio nacional […]» II.
ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante Auto de 17 de agosto de 2021, en primera instancia se admitió la acción de tutela presentada por la Cooperativa San Fernando contra la Presidencia de la República y el Ministerio de Transporte y ordenó su notificación como demandados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Presidencia de la República. El apoderado judicial de la autoridad mencionada rindió informe y solicitó ser desvinculada del proceso, al considerar que no existe actuación u omisión a la que se le pueda atribuir la vulneración del derecho fundamental mencionado por la parte demandante. Así mismo, pidió declarar la improcedencia de la acción de tutela por ausencia del requisito de subsidiariedad, ya que existen otros medios de defensa judicial para estudiar de fondo la legalidad del Decreto 478 de 2021. 3.2.
Ministerio de Transporte. La cartera ministerial dio respuesta al escrito de tutela presentado y manifestó que resultaba improcedente porque no se acreditó un perjuicio irremediable, ni se cumplió con el requisito de subsidiariedad, dada la existencia de otros mecanismos ordinarios para desvirtuar legalidad del acto administrativo enjuiciado.
Adicionalmente, sostuvo que el Decreto 478 de 2021 cuenta con la debida motivación para su expedición y presunción de legalidad. IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA La subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, mediante la sentencia de 11 de octubre de 2021, declaró la improcedencia del amparo deprecado, al considerar lo siguiente: «[…] 12.
En el presente caso, logra advertirse que lo pretendido por la Cooperativa San Fernando, a través de este mecanismo constitucional, fue controvertir un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto. En ese orden, es necesario determinar si, en este asunto, existe mérito para que el juez de tutela intervenga. 13. (1) Para la Sala, la parte actora no carecía de mecanismos ordinarios para la defensa de sus derechos, pues para atacar la legalidad del acto administrativo con el cual presenta inconformidad, podía acudir a los medios de control de simple nulidad o nulidad, el cual podía ser interpuesto por cualquier persona, o nulidad y restablecimiento del derecho, si consideraba que ese acto le ocasionó un daño de carácter particular y concreto. 14.
Adicionalmente, a través de los referidos mecanismos podía solicitar medidas cautelares, incluso de urgencia, como la suspensión provisional del acto, para que la autoridad judicial competente determinara si era necesario adoptarlas, de manera previa a proferir una decisión de fondo sobre el asunto. […]» V. LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó el fallo de 11 de octubre de 2021, proferido por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, reiterando los argumentos de orden fáctico expuestos en el escrito de tutela inicial, además de señalar que no pretende afectar el transporte público especial con una medida cautelar, sino que se expida una norma similar para el transporte público colectivo VI.
CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: Competencia; Problema Jurídico; Procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos; y, Caso concreto. 6.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 y el literal b) de los artículos 13 y 25 del Acuerdo No. 80 de 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 11 de octubre de 2021, por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado. 6.2.
Problema Jurídico. El problema jurídico principal consiste en determinar si: ¿La acción de tutela es procedente para cuestionar la legalidad del Decreto 478 del 12 de mayo de 2021, proferido por la Presidencia de la República, a través del cual se introdujo una modificación sobre la vida útil del parque automotor vinculado al transporte público especial? 6.3.
Procedencia de la acción de tutela. De acuerdo a lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo judicial, preferente para la defensa de los derechos fundamentales, de carácter subsidiario. La subsidiariedad significa que la acción procede únicamente en alguna de las siguientes hipótesis: i) cuando no existen mecanismos judiciales de defensa para proteger un derecho constitucional; ii) cuando existen esos medios de defensa pero, en el marco del caso concreto, no resultan idóneos o eficaces para conjurar la amenaza o violación del derecho; o, iii) cuando la acción se interpone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio iusfundamental irremediable.
La Corte Constitucional en Sentencia T-187 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, manifestó que la acción de tutela es subsidiaria y, por tanto, no sustituye los mecanismos procesales ofrecidos por el ordenamiento jurídico para defender los intereses de los particulares. Al respecto, precisó que: «[…] La acción de amparo es un mecanismo preferente y sumario que busca dar protección privilegiada a los derechos fundamentales de las personas cuando los mismos se vean amenazados por una autoridad pública con su acción u omisión y excepcionalmente cuando se vean conculcados por un particular.
De igual manera la acción de tutela, por su naturaleza, opera de manera subsidiaria y residual, lo que implica que para su procedencia el accionante debe i) carecer de un mecanismo de defensa judicial o carezca de eficacia o ii) estar ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable y el amparo se promueva como mecanismo transitorio.[…]» (Subrayas fuera del texto).
Dentro de este marco normativo es incuestionable que la acción de tutela contra actos administrativos generales (artículo 6º numeral 5º del Decreto 2591 de 1991) y contra actos administrativos particulares, es, en principio, improcedente, en la medida en que el ordenamiento constitucional y legal ha establecido mecanismos ordinarios de defensa, dotados de todas las garantías que ofrece el derecho al debido proceso con el objeto de discutir la legalidad de los mismos y, en muchos eventos la pretensión de restarle validez a los mismos sólo se consigue previo análisis legal especializado, que no es competencia del Juez Constitucional.
Frente al asunto aquí referido la Corte Constitucional en la Sentencia T-548 de 2010, M.P. Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, manifestó: «[…] Debido a lo anterior, en reiterada jurisprudencia se ha establecido la improcedencia de la tutela contra actos administrativos de contenido particular y concreto, pues para controvertir estos actos se tiene la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que se ejerce ante la jurisdicción contencioso administrativa “gracias a la cual el interesado puede solicitar la suspensión provisional del acto que infringe la vulneración a los derechos cuya protección se invoca. […]».
Pese a lo anterior, el Juez de tutela, por excepción, puede suspender la aplicación de estos actos administrativos en los siguientes eventos: como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, cuando éste se alegue y se pruebe dentro del proceso por la parte accionante [artículo 8º del Decreto 2591 de 1991], o como mecanismo definitivo, cuando la acción principal no sea eficaz e idónea para la defensa judicial de quien demanda.
Al respecto, en la providencia T-244 de 2010, M.P. Doctor Luis Ernesto Vargas Silva, se afirmó: «[…] En este orden de ideas, la Corte ha decantado dos supuestos excepcionales en los cuales el carácter de subsidiario de la acción de tutela no impide su utilización, a pesar de existir mecanismos alternos de defensa judicial al alcance del interesado.
La primera de esas excepciones se encuentra prevista en el artículo 86 Superior, la cual se presenta cuando la tutela se ha interpuesto como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; la segunda, se configura cuando el otro medio de defensa existe, pero en la práctica es ineficaz para amparar el derecho fundamental cuya protección se invoca, excepción que no emana directamente de la Constitución, pero ha sido introducida por la jurisprudencia de esta Corporación. […]».
El perjuicio irremediable, a su turno, se ha entendido como aquel que presenta las características de inminente, esto es que amenaza o está por suceder; urgente, en relación con las medidas a adoptar para evitar la consumación del mismo aplicando para el efecto un criterio de proporcionalidad; grave, relacionado con el bien jurídico protegido por el ordenamiento y que es objetivamente [determinado o determinable] relevante para el afectado e, impostergable, lo que determina que la tutela sea adecuada para el restablecimiento del orden social justo en su integridad.
Del mismo modo, la existencia real de un mecanismo de defensa debe ser analizado frente a las circunstancias del caso que se plantee, pues su sola procedencia legal no lo hace eficaz e idóneo en todos los asuntos. Este aspecto, pues, también le corresponde ser valorado por el juez constitucional y determina, se reitera, los efectos del fallo de tutela. 6.4.
Del Caso Concreto Teniendo en cuenta los diferentes puntos de derecho expuestos en los acápites anteriores, así como los supuestos debidamente acreditados a través de los medios probatorios allegados a la litis constitucional, se tiene que el presente recurso de amparo no es procedente en tanto se incumple con la subsidiariedad como requisito general de procedencia de la manera que a continuación pasa a exponerse.
Desde el momento en que fue proferido el Decreto 478 del 12 de mayo de 2021, a través del cual, entre otros, se modificó el artículo 2.2.1.6.2.2 del Decreto 1079 de 2015, Único Reglamentario del Sector Transporte, se abrió la posibilidad a la tutelante de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho, dependiendo la finalidad perseguida.
Ahora bien, cabe advertir que, una vez la Cooperativa San Fernando haga uso del medio de control pertinente, está en la posibilidad de solicitar las medidas cautelares establecidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, más específicamente en sus artículos 229 y 230, que disponen: «[…]
ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. […]» Adicional a las normas ya transcritas, en el artículo 234 Ibídem se establece de manera especial la procedencia de las “medidas cautelares de urgencia”, circunstancia que podría predicarse en el asunto objeto de estudio y de la cual puede hacer uso la accionante dentro del respectivo proceso, dice la norma: «[…]
ARTÍCULO 234. MEDIDAS CAUTELARES DE URGENCIA. Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior.
Esta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar. La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete. […]» (Subrayado por la Sala) Al respecto, tal como lo dispone la normatividad en cita, debe aclararse que las medidas cautelares que puede solicitar no solo están encaminadas a suspender los efectos de los actos cuya legalidad pretenda cuestionar sino a tomar las decisiones pertinentes para proteger provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. De tal manera, se le informa a la parte actora que corresponde al juez natural del asunto determinar la medida más apta para proteger el objeto del proceso iniciado, frente a lo cual debe resaltarse que esto no implica, únicamente, la suspensión de la norma cuya legalidad se cuestiona y mucho menos justifica el uso del recurso de amparo constitucional, eximiéndose de promover los medios de control procedentes.
Inicialmente, entonces, no se evidencia que la acción de tutela sea el mecanismo adecuado para analizar de fondo del acto administrativo expedido por la Presidencia de la República y el Ministerio de Transporte con el objeto de introducir una modificación sobre la vida útil del parque automotor vinculado al transporte público especial, ni estudiar la legalidad del mismo.
Sumado a esto debe precisarse que la Jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación ha sostenido que la acción de tutela resulta improcedente cuando el actor no ha interpuesto los mecanismos ordinarios de defensa que están a su alcance para propender por la protección de sus derechos fundamentales vulnerados o amenazados. - No obstante, en atención a lo afirmado en párrafos anteriores, debe abordarse la posibilidad de que el mecanismo Constitucional sea viable como mecanismo transitorio, ante la posible existencia de un perjuicio irremediable.
Se advierte que la parte accionante argumentó la configuración de un perjuicio irremediable con ocasión de la expedición del Decreto 478 del 12 de mayo de 2021, en la medida en que al no ampliarse la vida útil de los vehículos destinados al servicio de transporte colectivo igual que el transporte especial, aquellos tendrían una afectación económica en relación con las condiciones bajo las cuales pueden desarrollar su actividad.
Al respecto, se observa que no es posible concluir de tal forma, en atención a que el referido pronunciamiento del gobierno obedece al estudio de los contornos particulares del sector del transporte público y, así mismo, existe una normatividad aplicable para el caso de transporte automotor no especial que se encuentra vigente y que contiene ciertas prerrogativas que debieron ser tenidas en cuenta por la Cooperativa San Fernando, máxime, si se tienen en cuenta que cualquier inconformidad con aquella esta supeditado a un estudio de legalidad que excede la competencia del juez de tutela.
Por último, de acuerdo al análisis realizado, no se observa que con la decisión aquí cuestionada se afecten los derechos fundamentales invocados, por lo que la acción continúa siendo improcedente incluso como mecanismo transitorio, pues, se insiste, no se observa la inminencia de un perjuicio irremediable. Así las cosas y corolario de lo expuesto en esta providencia, se advierte que no se vulneraron los ius fundamentales invocados, en la medida en que no se configuraron las vías de hecho alegadas, se confirmará la decisión de primera instancia dentro de la acción de tutela interpuesta por la Cooperativa San Fernando contra la Presidencia de la República y otro.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, VII. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 11 de octubre de 2021, proferida por la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela promovida por la Cooperativa San Fernando contra la Presidencia de la República y el Ministerio de Transporte, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/ documento/evalidador.