Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dos (2) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandante: Municipio de Nariño Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera y otro Temas: Derecho al debido proceso y acceso a la administración a la justicia / No vinculación a proceso contencioso-administrativo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud de tutela formulada por el municipio de Nariño, Cundinamarca, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 El municipio de Nariño promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de las providencias proferidas el 30 de enero de 2015 y el 16 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C y el Consejo de Estado, Sección Primera, respectivamente, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 25000232400020060036401.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) En ejercicio del medio de control2 de nulidad y restablecimiento del derecho, Eduardo Marcelino Castro Pérez presentó demanda en contra de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca3, con el fin de cuestionar la legalidad de las Resoluciones 408 del 9 de marzo de 2005, 1582 del 12 de septiembre de 2005, 1 Ver índice 2 de Samai.
Archivo denominado « 1_DemandaWeb_Demanda(.pdf) NroActua 2» 2 Antes acción 3 En adelante CAR 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño 1843 del 4 de octubre de 2005, 2013 del 28 de octubre de 2005, 2606 del 22 de diciembre de 2005 y 897 del 1 de marzo de 2006, con ocasión de las cuales se otorgó la licencia ambiental para la puesta en marcha del relleno sanitario denominado “Parque Ecológico Praderas del Magdalena”, en el que se le autorizó el depósito de residuos sólidos domésticos a los municipios de Girardot, Agua de Dios, Ricaurte, Nariño, San Antonio del Tequendama, Beltrán, Pulí, Jerusalén, Guataquí, Apulo, Tocaima, Viotá, Nilo, Fusagasugá, Arbeláez, Pandi, San Bernardo, Venecia, Centro Poblado de Cambao de San Juan de Rioseco, Anapoima, Pasca, Tibacuy, Cabrera, La Mesa y El Espinal. ii) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C en Descongestión en sentencia del 30 de enero de 2015 declaró la nulidad de los actos acusados y, a título de restablecimiento, ordenó: «[…] la clausura del relleno sanitario denominado “Parque Ecológico Praderas del Magdalena”, mandato que debe cumplirse por parte de la empresa de Servicios Ambientales S.A. ESP, en un término máximo de un (1) año siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, proceso que debe contar con el acompañamiento y supervisión de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, dentro del ámbito de sus competencias, para efectos de adelantar todas las medidas conducentes a restablecer las condiciones ambientales en las que se encontraba la zona intervenida antes de la concesión de la respectiva licencia».
Decisión contra la cual la parte demandada y la empresa de Servicios Ambientales S.A. ESP, esta en calidad de tercero interesado, interpusieron recurso de apelación. iii) El Consejo de Estado, Sección Primera en sentencia del 16 de junio de 2023 confirmó lo resuelto por el a quo. Decisión respecto de la que el tercero interesado presentó solicitud de aclaración y adición, la cual fue negada mediante auto del 28 de septiembre de 2023. iv) Respecto del trámite contencioso-administrativo adelantado, consideró que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales al no ser vinculado pese a su directo interés en el asunto, pues, es en el referido relleno sanitario en donde la empresa de servicio de aseo deposita sus residuos sólidos, además que, de acuerdo con el artículo 6 del Decreto 2981 de 20134, compilado en el Decreto 1077 de 2015, es responsabilidad de los municipios asegurar que se preste a todos sus habitantes el servicio público de aseo. v) La solicitud de tutela procede incluso como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, pues, además del riesgo en materia de salud, salubridad pública y la protección de los recursos naturales que implica el cierre de un relleno sanitario en un tiempo tan corto, se debe tener en cuenta la emergencia sanitaria que podría generarse con la orden proferida. 4 Por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de aseo 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta solicitó lo siguiente: «[…] 6.1 Primera Petición Principal. Ruego al Honorable Despacho se TUTELE EL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO, DEFENSA Y CONTRADICCIÓN del Municipio de [●], DECLARANDO LA NULIDAD de lo actuado al interior de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000232400020060036401. 6.2 Segunda Petición Principal.
En consecuencia, se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y/o el Consejo de Estado, integrar debidamente el contradictorio, teniendo al Municipio de Nariño Cundinamarca como litisconsorte cuasinesesario. 6.3 Primera Petición Subsidiaria. Subsidiariamente, rogamos al Honorable Despacho se TUTELE EL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO, DEFENSA Y CONTRADICCIÓN del Municipio de Nariño Cundinamarca, ordenando la DEBIDA NOTIFICACIÓN de la orden judicial modulada por el Consejo de Estado con la Sentencia de Segunda Instancia proferida en contra de esta autoridad municipal en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000232400020060036401. 6.1 Segunda Petición Subsidiaria.
En consecuencia, se garantice el derecho de defensa y contradicción en contra de la referida orden judicial, concediendo al Municipio de Nariño Cundinamarca la posibilidad de presentar sus argumentos en contra o de oposición, permitiéndose su impugnación, aclaración, adición según corresponda. Lo anteriormente expuesto, anticipando desde ya, que la orden impartida en nuestra contra, es en sí misma susceptible de generar los impactos en la salud humana, salubridad pública y el medio ambiente advertidos por el mismo Consejo de Estado. […]».
(sic). 1.2. Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C5 solicitó negar las pretensiones de amparo, en la medida en que la decisión proferida en primera instancia el 30 de enero de 2015 se ajustó a derecho y fue debidamente motivada desde los puntos de vista fáctico, jurídico, probatorio y jurisprudencial, cuyas razones están allí contenidas, lo cual deja ver que lo pretendido por la parte demandante es convertir la solicitud de tutela en una instancia adicional para reabrir la discusión jurídica ya decidida. 1.2.2.
La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca6 manifestó que se atendrá a lo que determine el juez de tutela e informó que hace seguimiento a las medidas técnicas adelantadas por la sociedad Servicios Ambientales S.A. E.S.P. para la clausura y cierre del relleno sanitario Parque Ecológico Praderas del Magdalena en los términos ordenados en las decisiones judiciales cuestionadas. 5 Ver índice 13 de Samai.
Archivo denominado « RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_RESPUESTATUTELA202(.pdf) NroActua 13» 6 Ver índice 14 de Samai. Archivo denominado «17_MemorialWeb_Respuesta(.pdf) NroActua 14 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño Los municipios que se benefician del relleno sanitario objeto de litis, a noviembre de 2023, son: Anapoima, Apulo, Arbeláez, Armero, Guayabal, Beltrán, Cabrera, Carmen de Apicalá, Agua de Dios, Tocaima, Coello, Cunday, Lérida, Dolores, Viotá, El Espinal, Flandes, Fresno, Fusagasugá, Girardot, Guamo, Guataquí, Icononzo, Jerusalén, Líbano, Melgar, Mesa de Yeguas, Nariño, Nilo, Pandi, Pasca, Piedras, Pulí, Ricaurte, Saldaña, Suárez, San Juan de Rioseco, San Bernardo, Tibacuy, Venecia y Villarrica. 1.2.3.
La alcaldía de Fusagasugá7 solicitó su desvinculación del trámite constitucional por falta de legitimación en la causa por pasiva y manifestó oponerse a las pretensiones que puedan afectar a ese ente municipal, ya que las providencias judiciales acusadas no son de su conocimiento, pues, no fue sujeto procesal en el respectivo contencioso-administrativo. 1.2.4.
El Consejo de Estado, Sección Primera8 solicitó que se declarara improcedente la tutela por falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad al no haberse agotado los medios de defensa judicial, pues, los argumentos relacionados con la indebida vinculación del litisconsorte necesario deben ser analizados en el proceso contencioso-administrativo cuestionado.
Además, no se evidenció la vulneración de los derechos fundamentales invocados, pues el municipio de Nariño no fue destinatario de los actos acusados y tampoco intervino en el procedimiento administrativo que dio origen a estos. 1.2.5. Los municipios de El Espinal9, Nilo10, Ricaurte11, Melgar12, Agua de Dios13 y la empresa Central Colombiana de Aseo S.A. E.S.P.14 coadyuvaron las pretensiones de la parte demandante al advertir su necesidad de vinculación al trámite contencioso-administrativo cuestionado, con el fin de ejercer la defensa de sus intereses, pues, solo con ocasión de la admisión del trámite constitucional tuvieron conocimiento de la clausura del Parque Ecológico Praderas del Magdalena, 7 Ver índice 12 de Samai.
Archivo denominado «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_RESPUESTATUTELA202(.pdf) NroActua 15» 8 Ver índice 16 de Samai. Archivo denominado « RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ANEXO20230763900(.pdf) NroActua 16» 9 Ver índice 18 de Samai. Archivo denominado «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_MEMORIALES_RESPUESTATUTELACO N(.pdf) NroActua 18» 10 Ver índice 19 de samai.
Archivo denominado «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_MEMORIALES_PROUNUCIAMIENTOAC CI(.pdf) NroActua 19 11 Ver índice 57 de Samai. Archivo denominado «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CONTESTACIONRICAURT(.pdf) NroActua 57» 12 Ver índice 89 de Samai, Archivo denominado «156_MemorialWeb_CONTESTACIONACCIONDETUTELA(.pdf) NroActua 89» 13 Ver índice 93 de Samai.
Archivo denominado «163_MemorialWeb_Respuesta(.pdf) NroActua 93» 14 Ver índice 92 de Samai. Archivo denominado «160_MemorialWeb_Alegatos(.pdf) NroActua 92» 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño lo cual podría causarles un perjuicio irremediable al quedar sin un sitio en el que pueden depositar los residuos sólidos domésticos que generan. 1.2.6.
La empresa Ser Ambiental S.A. E.S.P.15 coadyuvó las pretensiones de amparo, debido a que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado no se tuvieron en cuenta los perjuicios ambientales, sociales y económicos que se la causarían a los habitantes de cada uno de los municipios que se benefician con el relleno sanitario objeto de clausura. 1.2.7.
El Procurador 27 Judicial II Ambiental y Agrario16 afirmó que, al margen de las consideraciones acerca de los efectos del cierre del relleno sanitario, cuyo análisis no es procedente en esta sede judicial, no se aprecia que le asista razón en cuanto a los planteamientos en que se funda la pretensión de que se declare la nulidad de lo actuado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2023- 07639-00, pues el municipio demandante no tuvo un papel o condición jurídica relevante frente a la expedición de los actos administrativos que se declararon nulos. 1.2.8.
Eduardo Marcelino Castro Pérez17, como tercero interesado, solicitó negar las pretensiones de la demanda, en tanto un litisconsorte cuasi necesario no necesariamente debe ser vinculado a un proceso para que aquel se tramite de manera valida, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 62 del CGP. 1.2.9. Los habitantes del municipio de Girardot18, como terceros interesados, manifestaron su desacuerdo con la intervención realizada por Eduardo Marcelino Castro Pérez, en la medida en que no tiene interés alguno en sus derechos ni en el impacto negativo de la clausura del relleno sanitario de cara a los cobros por el servicio público de aseo, el cual tendría que ser incrementado. 1.2.10.
La Asociación de Juntas de Acción Comunal del municipio de Girardot - ASOJUNTAS19 refirió que la alcaldía de Girardot se enteró de la situación después de proferirse el fallo cuestionado en sede de tutela, por lo cual no le pudieron comunicar a los ciudadanos para que se manifestaran al respecto, por lo que solicitaron reconsiderar el cierre del relleno sanitario, en atención a que esto afectaría su economía, en tanto mayores desplazamientos para el tratamiento de los residuos sólidos implicarían subir los costos del servicio. 15 Ver índice 30 de Samai.
Archivo denominado «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_MEMORIAL_TUTELA202307639(.pdf) NroActua 30» 16 Ver índice 32 de Samai. Archivo denominado «59_MemorialWeb_Respuesta(.pdf) NroActua 32» 17 Ver índice 35 de Samai. Archivo denominado «64_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf) NroActua 35» 18 Ver índice 41 de Samai. Archivo denominado «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_RELLENO(.pdf) NroActua 41» 19 Ver índice 42 de Samai.
Archivo denominado « RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_MEMO20230763900P(.pdf) NroActua 42 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño 1.2.11. Las alcaldías de La Mesa20 y Guayabal de Síquima21 solicitaron su desvinculación del trámite constitucional por falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que no realizan la disposición final de los residuos sólidos en el relleno sanitario objeto de litis, el primero de los mencionados, en el Consorcio Relleno Sanitario Nuevo Mondoñedo, ubicado en el municipio de Bojacá, Cundinamarca. 1.2.12.
La alcaldía de Carmen de Apicalá22 solicitó declarar la improcedencia de la tutela, en atención a que no cumple con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez. 1.2.13. La sociedad Empoapulo S.A. E.S.P.23 coadyuvó las pretensiones de amparo, al considerar que durante el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado se desconocieron normas de rango constitucional y del Código General del Proceso, pues, en el relleno sanitario objeto de litis es donde depositan los residuos sólidos del municipio de Apulo, por lo que, si lo clausuran, se le generaría un perjuicio irremediable «ya que no dispone de otro sitio y menos aun cuando la Empresa de Relleno Sanitario NUEVO MONDOÑEDO, manifiesta que no tiene la capacidad para recibir residuos sólidos de otro Municipio, […]». 1.2.14.
La Empresa de Distribución de Agua Potable, Alcantarillado y Aseo del Carmen de Apicalá S.A. E.S.P.24 solicitó que se ampararan sus derechos y los de los demás demandantes e intervienes, por lo que solicitó que se revocaran las sentencias acusadas y se adoptaran las medidas necesarias para conjurar las posibles afectaciones al medio ambiente. 1.2.15.
La alcaldía municipal de Fresno25 allegó correo electrónico a través del cual informó que «el contenido del correo electrónico no se relaciona con el Municipio de Fresno Tolima, […]». 1.2.16. Los demás terceros con interés en el resultado del proceso guardaron silencio26. 20 Ver índice 61 de Samai. Archivo denominado «108RECIBEMEMORIAL_RESPUESTATUTELARELLENOSANITARIONARINOCEPDF(.pdf) NroActua 61» 21 Ver índice 86 de Samai.
Archivo denominado «152_MemorialWeb_Respuesta(.pdf) NroActua 86» 22 Ver índice 83 de Samai. Archivo denominado «138_MemorialWeb_Otro(.pdf) NroActua 83» 23 Ver índice 90 de Samai. Archivo denominado. «158RECIBEMEMORIAL_MEMORIALES_S11121D1202436174253(.pdf) NroActua 90» 24 Ver índice de Samai. Archivo denominado «158_MemorialWeb_Respuesta(.pdf) NroActua 91» 25 Ver índice 84 de Samai.
Archivo denominado «41RECIBEMEMORIAL_CORREOJEIMYTATIANACA(.pdf) NroActua 84» 26 Mediante auto del 15 de enero de 2024, se admitió la tutela de la referencia y se ordenó vincular a la Empresa Regional de Aseo ERAS y a los municipios de San Antonio del Tequendama, Beltrán, Pulí, Jerusalén, Guataquí, Apulo, Tocaima, Viotá, Arbeláez, Pandi, San Bernardo, Venecia, San Juan de Rioseco, Pasca, Tibacuy, Cabrera y Anapoima.
Posteriormente, se profirió auto del 23 de febrero de 2024 con el que se dispuso la vinculación de los municipios de Armero, Coello, Cunday, Lérida, Dolores, Viotá, Flandes, Fresno, Guamo, Icononzo, Líbano, Mesa de Yaguas, Piedras, Saldaña, Suárez y Villarrica; y a las empresas prestadoras, ESPAG SA ESP, Empresa Espucoello ESP, National Dealer Group Ltda, Servidolores ESP, Empresa de Servicios Públicos de Viotá, Empresa 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño 2.
Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestiones previas: coadyuvancia y delimitación del asunto a decidir; iii) determinación del problema jurídico; iv) procedencia de la solicitud de tutela - los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia; y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 7 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021,27 esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra el Consejo de Estado, Sección Primera y otro. 2.2.
Cuestiones previas 2.2.1 De la solicitud de coadyuvancia En el sub examine se evidencia que los municipios de El Espinal, Nilo, Ricaurte, Melgar y Agua de Dios; los habitantes del municipio de Girardot; la Asociación de Juntas de Acción Comunal del municipio de Girardot – ASOJUNTAS; y las empresas Central Colombiana de Aseo S.A. E.S.P, Ser Ambiental S.A. E.S.P, Empoapulo S.A. E.S.P. y Distribución de Agua Potable, Alcantarillado y Aseo del Carmen de Apicalá S.A. E.S.P. presentaron memoriales en los que se manifestó su intención de coadyuvar las pretensiones de la parte actora.
El artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, «[…] [p]or el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política […]», en cuanto a la coadyuvancia en solicitud de tutela, dispuso que «[q]uien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]».
En tal sentido, la Corte Constitucional ha precisado el alcance de esta figura en los siguientes términos: «[…] Para actuar como coadyuvante, la jurisprudencia ha interpretado que la disposición antes transcrita contiene solo una exigencia: demostrar un interés legítimo en el resultado del proceso28. Luego, si el juez de tutela haya acreditado el interés del tercero o terceros intervinientes para actuar dentro del proceso, se les debe permitir su de Servicios Públicos de Flandes, Corfresno ESP, Unión Temporal Ecohabitad 2021 UT, Empresas de Servicios Públicos del Líbano, Empandi SA ESP, Servipuli SA ESP, Empusaldaña SA ESP e Interaseo SAS ESP, en calidad de terceros con interés en el presente asunto constitucional. 27 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 28 Corte Constitucional, sentencia T-533 del 30 de septiembre de 1998.
M.P. Hernando Herrera Vergara. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño vinculación sin que para el efecto se señale una forma específica para hacerlo. En este respecto, en la sentencia T- 435 de 2006, se expuso lo siguiente: “En sus pronunciamientos sobre la coadyuvancia, la Corte Constitucional, interpretando el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, ha entendido que terceros ajenos a la conculcación de los derechos fundamentales con interés en el resultado de un proceso de tutela pueden intervenir de diferentes formas, buscando defender sus intereses”. […] Además, esta Corporación ha considerado que permitir la participación de la persona o personas dentro del proceso de tutela cuando la decisión que se adopte dentro del mismo pueden afectarlos, realiza el contenido del artículo 2 Superior que establece como fin esencial del Estado: “…facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan…”, como también la efectividad del artículo 29 de la Constitución, en lo atinente a la garantía del derecho al debido proceso […]»29 (sic).
En este orden de ideas, la Sala considera que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 71 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 4 del Decreto 306 de 1992, la solicitud de coadyuvancia puede presentarse en cualquier instancia del proceso mientras no se haya proferido sentencia de única o de segunda instancia en la que se identifique el interés que les asiste; condiciones que acreditaron los municipios de El Espinal, Nilo, Ricaurte, Melgar y Agua de Dios; los habitantes del municipio de Girardot; la Asociación de Juntas de Acción Comunal del municipio de Girardot – ASOJUNTAS; y las empresas Central Colombiana de Aseo S.A. E.S.P, Ser Ambiental S.A. E.S.P, Empoapulo S.A. E.S.P. y Distribución de Agua Potable, Alcantarillado y Aseo del Carmen de Apicalá S.A. E.S.P., entidades u organizaciones que manifestaron que se verían afectadas por la orden de clausura del relleno sanitario “Parque Ecológico Praderas del Magdalena”, al ser el sitio en donde tienen autorizado el trasporte de los residuos sólidos domiciliarios, de acuerdo con la licencia ambiental cuya nulidad se declaró en el proceso contencioso.-administrativo cuestionado.
En la medida en que los intervinientes expusieron las razones por las cuales se debe acceder a las pretensiones del libelo introductorio, el interés que les asiste y lo hicieron de manera oportuna, la Sala accederá a su solicitud de coadyuvancia a la parte actora. 2.2.2 De la solicitud de desvinculación de algunos municipios por falta de legitimación en la causa por pasiva El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a presentar solicitud de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, tal como lo señala el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991: 29 Sentencia de T-349 de 2012 de la Corte Constitucional.
Al respecto: consultar también: sentencia T-304 de 1996 y T-269 de 2012. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño Artículo 13. Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental.
Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. La Corte Constitucional30 en relación con la legitimación en la causa por pasiva en los trámites de solicitudes de tutela ha considerado: «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental31.
En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”32, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.
Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la Carta Fundamental.”33 Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]» Las alcaldías de La Mesa, Guayabal de Síquima y de Fusagasugá alegaron la falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que no son llamadas a responder por la presunta vulneración alegada por la parte demandante y por no tener ninguna relación con el proceso judicial contencioso-administrativo bajo estudio.
Al respecto, la Sala aclara que su vinculación al presente asunto fue en calidad de terceros con interés, pues, de conformidad con el contenido de la licencia ambiental cuya nulidad se declaró en el asunto cuestionado y la información referida por la CAR, son o fueron municipios beneficiados con el funcionamiento del relleno sanitario “Parque Ecológico Praderas del Magdalena”, por lo que, en aras de garantizarles su derecho de defensa y contradicción en esta oportunidad se negará su solicitud. 30 Sentencia T-1015/2006.
MP. Álvaro Tafur Galvis. 31 Sentencia T-025 de 1995. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 32 Sentencia T-416 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 33 Sentencia T-379 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño 2.2.3. Delimitación del asunto a decidir De acuerdo con las pretensiones de amparo elevadas por el municipio de Nariño se observa que, si bien están de por medio las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en el proceso contencioso-administrativo identificado con el radicado 25000232400020060036400/01, lo cierto es que la vulneración alegada no gira en torno a estas, sino a la no vinculación al proceso pese a tener directo interés en el asunto.
Razón por la cual, la Sala estudiará y decidirá acerca del amparo pretendido por el municipio demandante de cara a una presunta vulneración al debido proceso judicial, y no propiamente contra providencia judicial, pues, en definitiva, si bien conocieron de los efectos contrarios a sus interés de las decisiones allí proferidas, lo hicieron de manera informal, ya que nunca les fueron comunicadas o notificadas por parte de las autoridades judiciales que conocieron del asunto, tal como lo ordena la ley procesal. 2.3.
Procedencia de la solicitud tutela El artículo 86 constitucional señala que: «[…] [e]sta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]». A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: « […] 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el dispositivo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.3.2.
Derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso El artículo 228 de la Constitución Política define el acceso a la administración de justicia como una función pública relacionada directamente con los fines del Estado34, pues solo en la medida en que se garantice a los integrantes del país una instancia imparcial, objetiva y efectiva encargada de la resolución pacífica de sus 34 Artículo 2 de la Constitución Política 11 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño conflictos se puede pretender la consecución de una república democrática y respetuosa de la dignidad humana.
Por su parte, el artículo 229 ibidem determinó que la administración de justicia no es un mero servicio a cargo del Estado, sino que también goza de una dimensión de naturaleza subjetiva, es decir, es un derecho fundamental radicado en cabeza de todos los habitantes del país. Frente a la procedencia de la solicitud de tutela para proteger el derecho de acceso a la administración de justicia ha señalado la Corte Constitucional35: «[…] Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y compleja.
De manera reiterada, ha sostenido esta Corte, que el derecho a acceder a la justicia es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso. […] En cuanto a lo segundo, atendiendo a su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad.
Por virtud de tal vinculación, el acceso a la administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de aplicación que compromete los siguientes ámbitos: (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos;
(ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas, y que ella se produzca dentro de un plazo razonables;
(iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso. […]». Por su parte, en tratándose de la jurisdicción contencioso-administrativa el derecho en cuestión adquiere connotaciones especiales dada su naturaleza rogada, sin embargo, todos los requisitos formales del derecho de acción deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protejan derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso.
Asimismo, el artículo 29 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso, el cual es de obligatorio acatamiento en toda actuación judicial y administrativa; por lo que nadie puede ser «juzgado» o afectado en sus intereses sin la «observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio». 35 Sentencia C-177 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño 12 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño Nadie puede ver afectados sus derechos o intereses sin el previo ejercicio de las garantías a la defensa y contradicción, sin importar la calidad del sujeto que le asista de cara a la respectiva actuación, ya sea administrativa o judicial, pues, en definitiva, los estatutos procesales prevén el procedimiento a seguir respecto de cada uno de ellos, ya sea frente a los directamente interesados o aquellos que, sin serlo, puedan ver afectados sus intereses con los efectos de las decisiones que finalmente se adopten.
En tal sentido se refirió la Corte Constitucional en sentencia C-341 de 201436, al señalar: «[…] La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas. […]» Finalmente, es oportuno recordar que la solicitud de tutela procede contra toda actuación que amenace o vulnere derechos fundamentales, siempre que no haya otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección, incluidas aquellas propias de las autoridades judiciales. 2.4.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera y el Consejo de Estado, Sección Primera vulneraron los derechos fundamentales del municipio de Nariño al desconocer su interés en relación con las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en el medio de control de 36 MP Mauricio González Cuervo.
Sentencia que decidide la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 37 (parcial) de la Ley 1437 de 2011. 13 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el radicado 25000232400020060036401, al cual nunca fueron vinculadas pese al directo interés que le asiste en la controversia allí decidida? 2.5.
Análisis de la Sala 2.5.1. Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio de fondo del asunto planteado. 2.5.2. Caso en concreto El municipio de Nariño acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos todo lo actuado en el medio de control, antes acción de nulidad y restablecimiento del derecho, adelantado por Eduardo Marcelino Castro en contra de la CAR, en el que se declaró la nulidad de diferentes actos administrativos relacionados con la licencia ambiental otorgada para el funcionamientos del relleno sanitario denominado “Parque Ecológico Praderas del Magdalena”, ubicado en el municipio de Girardot, a través de la cual, entre otros, se le permitió depositar sus basuras sólidas domésticas, lo cual a la fecha hace, sin que fuera vinculado pese a su claro interés en el asunto.
Para mayor claridad del asunto, y en aras de desatar el cargo propuesto por el municipio demandante, en esta oportunidad es relevante referir algunas actuaciones adelantadas en el procedimiento administrativo37 que dio origen a la licencia ambiental cuya nulidad se decretó: - En virtud de la Resolución 408 del 9 de marzo de 2005, previa celebración de una audiencia pública en la que participó el municipio de Nariño, la CAR otorgó una licencia ambiental a solicitud de la sociedad Servicios Ambientales S.A. E.S.P., en los siguientes términos: «[…]
ARTÍCULO PRIMERO. - Otorgar a la Sociedad SERVICIOS AMBIENTALES S.A. E.S.P., […], Licencia ambiental para el desarrollo de un proyecto consistente en el Diseño, construcción, puesta en marcha, operación, clausura y post-clausura de un relleno sanitario a desarrollarse en el lote denominado Balconcitos, que hace parte del predio de mayor extensión denominado Bellavista, […] ubicado en la vereda Acapulco comúnmente conocida como sector Zumbamicos, del municipio de Girardot, Cundinamarca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
PARÁGRAFO PRIMERO. - La licencia ambiental que se otorga a través de este acto administrativo, tendrá una vigencia equivalente al de la vida útil del proyecto que cobijará las fases de adecuación y operación del proyecto por un tiempo de dieciséis (16) años, clausura con una duración de trescientos sesenta y cinco (365) días y post-clausura con un lapso de veinte (20) años. 37 Toda la documental obra en el ítem 22 de Samai.
Archivo denominado «RECIBEPRUEBAS_TESTIGODOCUMENTALC(.docx) NroActua 22» 14 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño PARÁGRAFO SEGUNDO.- La presente licencia Ambiental autoriza únicamente la disposición de residuos sólidos domésticos provenientes de los siguientes municipios Girardot, Ricaurte, Nariño y Agua de Dios.
En el evento en que la empresa requiera prestar el servicio a un municipio diferente de los anteriores, deberá dar aviso a la Corporación para su aprobación. […]
ARTICULO DECIMO TERCERO.- Durante la vigencia de la Licencia Ambiental, la Sociedad Servicios Ambientales S.A. E.S.P. podrá ceder a terceros los derechos y obligaciones derivados de este Acto Administrativo, circunstancia en la cual el cesionario sustituirá en todos los derechos y obligaciones al beneficiario de la Licencia Ambiental. […]
ARTICULO DECIMO SEPTIMO.- Comunicar a las Alcaldías Municipales de Girardot, Agua de Dios, Ricaurte, Nariño y Carmen de Apicalá, a la Procuradora 27 Agraria y Ambiental asignada al municipio de Girardot y a la Defensoría del Pueblo – Seccional Cundinamarca, el contenido de la presente Resolución, para lo de su conocimiento, competencia y fines pertinentes. […]» - Con la Resolución 1582 del 12 de septiembre de 2005, la CAR resolvió los recursos de reposición interpuestos contra la licencia ambiental concedida, así: «[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Negar los Recursos de Reposición, interpuestos por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios y por los señores Sergio Alfonso Gallego Rodríguez, José Luis Hernández Reyes y Héctor Hernández Albarracín y en consecuencia.
ARTÍCULO SEGUNDO: Confirmar en todas y cada una de sus partes la Resolución No. 408 del 9 de marzo de 2005, por la cual otorga a la sociedad SERVICIOS AMBIENTALES S.A. E.S.P., […], Licencia Ambiental para el desarrollo de un proyecto consistente en el diseño, construcción, puesta en marcha, operación, clausura y post-clausura de un relleno sanitario a desarrollarse en el lote denominado Balconcitos que hace parte del predio de mayor extensión denominado Bella Vista […], ubicado en la Vereda Acapulco, comúnmente conocida como Sector Zumbamicos, del municipio de Girtardot- Cundinamarca, de conformidad con los fundamentos expuestos en la parte considerativa de esta resolución. […] (sic)» - Mediante la Resolución 1843 del 4 de octubre de 2005, la CAR aclaró la resolución que antecede y ordenó, entre otras: «[…]
ARTICULO CUARTO. - Comunicar a las Alcaldías Municipales de Girardot, Agua de Dios, Ricaurte, Nariño del departamento de Cundinamarca y a la Defensoría del Pueblo – Seccional Cundinamarca, el contenido de la presente providencia, para lo de su conocimiento, competencia y fines pertinentes. […]» - Según la Resolución 2013 del 28 de octubre de 2015, previa solicitud de la sociedad Servicios Ambientales S.A. E.S.P., la CAR resolvió: «[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Autorizar a la sociedad SERVICIOS AMBIENTALES S.A. E.S.P., la disposición de residuos sólidos domésticos provenientes de los municipios de San Antonio del Tequendama, Beltrán, Pulí, Jerusalén, Guataquí, Apulo, Tocaima, Viotá, Nilo, Fusagasugá, Arbeláez, Pandi, San Bernardo, Venecia, centro poblado de Cambao del municipio de San Juan de Rioseco, Anapoima, Pasca, Tibacuy, Cabrera, y del 15 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño municipio del Espila-Tolima en el relleno sanitario “Parque Ecológico Praderas del Magdalena”, ubicado en la vereda Zumbamicos e jurisdicción del municipio de Girardot- Cund y operado por la empresa SERVICIOS AMBIENTALES S.A. E.S.P. […]
ARTÍCULO CUARTO: Comunicar a las Alcaldías Municipales de Girardot, Agua de Dios, Ricaurte, Nariño, San Antonio del Tequendama, Beltrán, Pulí, Jerusalén, Guataquí, Apulo, Tocaima, Viotá, Nilo, Fusagasugá, Arbeláez, Pandi, San Bernardo, Venecia, centro poblado de Cambao del municipio de San Juan de Rioseco, Anapoima, Pasca, Tibacuy y Cabrera y del municipio del Espinal-Tolima; y a la Defensoría del Pueblo - Seccional Cundinamarca, el contenido de la presente providencia, para lo de su conocimiento, competencia y fines pertinentes. […]» (sic) - Con la Resolución 2606 del 22 de diciembre de 2015, la CAR resolvió un recurso de reposición contra la Resolución 2013 del 28 de octubre de 2015, así: «[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Negar el recurso de reposición, interpuesto por Sergio Alfonso Gallego Rodríguez, Empresa de Aseo ERAS S.A. E.S.P., y Eduardo Marcelino Castro Pérez contra la Resolución No. 2013 del 28 de octubre de 2005, con fundamento en lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y en consecuencia se confirma en toda y cada una de sus partes. […]
ARTÍCULO CUARTO: Comunicar a las Alcaldías Municipales de Girardot, Agua de Dios, Ricaurte, Nariño del departamento de Cundinamarca y a la Defensoría del Pueblo – Seccional Cundinamarca; y a las alcaldías municipales de San Antonio del Tequendama, Beltrán, Pulí, Jerusalén, Guataquí, Apulo, Tocaima, Viotá, Nilo, Fusagasugá, Arbeláez, Pandi, San Bernardo, Venecia, Centro Poblado de Cambao del municipio de San Juan de Rioseco, Anapoima, Pasca, Tibacuy y Cabrera del departamento de Cundinamarca y el municipio del Espinal-Tolima, el contenido de la presente providencia, para lo de su conocimiento, competencia y fines pertinentes. […]» (sic) - De acuerdo con la Resolución 897 del 1 de marzo de 2006, la CAR autorizó la disposición de residuos sólidos domésticos provenientes del municipio de la Mesa, Cundinamarca, a la sociedad Servicios Ambientales S.A. E.S.P., y entre otros, ordenó: «[…]
ARTÍCULO QUINTO: Comunicar a las Alcaldías Municipales de Girardot, Agua de Dios, Ricaurte, Nariño, San Antonio del Tequendama, Beltrán, Pulí, Jerusalén, Guataquí, Apulo, Tocaima, Viotá, Nilo, Fusagasugá, Arbeláez, Pandi, San Bernardo, Venecia, Centro Poblado de Cambao del municipio de San Juan de Rioseco, Anapoima, Pasca, Tibacuy, Cabrera, La Mesa, Espinal-Tolima; y a la Defensoría del Pueblo – Seccional Cundinamarca, el contenido de la presente providencia, para lo de su conocimiento, competencia y fines pertinentes. […]» Por otra parte, respecto de las actuaciones adelantadas en el proceso contencioso-administrativo que dio origen a la solicitud de amparo, en razón a su relevancia en el asunto bajo estudio se recuerdan algunas de estas, así: - Eduardo Marcelino Castro, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda en contra de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, con el fin de cuestionar la legalidad de cada uno de los actos 16 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño administrativos relacionados con la licencia ambiental concedida a la sociedad Servicios Ambientales S.A. E.S.P., referidos en precedencia. - El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión en sentencia del 30 de enero de 2015, resolvió: «[…]
PRIMERO: NEGAR las excepciones formuladas por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR.
SEGUNDO: Declarar la NULIDAD de las Resoluciones 408 del 9 de marzo de 2005, 1582 del 12 de septiembre de 2005, 1843 del 4 de octubre de 2005, 2013 del 28 de octubre de 2005, 2606 del 22 de diciembre de 2005 y 897 del 1º marzo de 2006, todas expedidas por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, acorde con los expuesto en la parte motiva de esta providencia TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, se ordena la clausura del relleno sanitario denominado “Parque Ecológico Praderas del Magdalena”, mandato que debe cumplirse por parte de la empresa de Servicios Ambientales S.A. ESP, en un término máximo de un (1) año siguiente a la ejecutoria de la presente providencia, proceso que debe contar con el acompañamiento y supervisión de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, dentro del ámbito de sus competencias, para efectos de adelantar todas las medidas conducentes a restablecer las condiciones ambientales en las que se encontraba la zona intervenida antes de la concesión de la respectiva licencia.
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: La presente sentencia deberá cumplirse en los términos previstos en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo. […]» (sic) - Decisión notificada mediante Edicto S-1C-3C99 del 6 de febrero de 2015, y contra la cual la CAR y la sociedad Servicios Ambientales S.A. E.S.P. interpusieron recurso de apelación. - El Consejo de Estado, Sección Primera38 en sentencia del 16 de junio de 202339 confirmó la decisión del a quo.
Decisión notificada por edicto 048 del 28 de junio de 2023. - La sociedad Servicios Ambientales S.A. E.S.P. presentó solicitud de aclaración y/o adición del restablecimiento ordenado, lo cual fue negado con providencia del 28 de septiembre de 2023. Decisión notificada por estado del 4 de octubre de 2023. Con ocasión de la controversia a decidir, se recuerda que la licencia ambiental cuya nulidad se decretó, fue proferida de acuerdo con las disposiciones de la Ley 99 de 199340, trámite que en su momento (para el año 2005) disponía: 38 Sala integrada por los consejeros Hernando Sánchez Sánchez, Nubia Margoth Peña Garzón y Roberto Augusto Serrato Valdés 39 Todas las actuaciones adelantadas en segunda instancia se encuentran en Samai en el expediente 25000232400020060036401 40 Ultima modificación por el artículo 179 de la Ley 1753 de 2015: Artículo 58.
Procedimiento para el otorgamiento de licencias ambientales. El interesado en el otorgamiento de una licencia ambiental presentará ante la autoridad ambiental competente una solicitud que deberá ser acompañada del correspondiente estudio de impacto ambiental para su evaluación. 17 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño Artículo 58.- Del procedimiento para el otorgamiento de las licencias ambientales.
El interesado en el otorgamiento de una licencia ambiental presentará ante la autoridad ambiental competente la solicitud acompañada del Estudio de Impacto Ambiental correspondiente para su evaluación. La autoridad competente dispondrá de quince (15) días hábiles para solicitar a otras entidades o autoridades los conceptos técnicos o informaciones pertinentes que deberán serle remitidos en un plazo no mayor a treinta (30) días hábiles.
Allegada la información y los conceptos técnicos requeridos, la autoridad competente dispondrá de quince (15) días hábiles para solicitar información adicional al interesado, en caso de requerirse. Recibida la información o vencido el término del requerimiento de informaciones adicionales, la autoridad ambiental decidirá mediante resolución motivada sobre la viabilidad ambiental del proyecto o actividad y otorgará o negará la respectiva licencia ambiental en un término que no podrá exceder de sesenta (60) días hábiles.
Por su parte, el artículo 71 ibidem41, en cuando a la publicidad de las decisiones adoptadas en materia ambiental, regulaba:
ARTICULO 71. De la Publicidad de las Decisiones sobre el Medio Ambiente. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa ambiental para la A partir de la fecha de radicación de la solicitud con el lleno de los requisitos exigidos, la autoridad ambiental competente procederá de manera inmediata a expedir el acto administrativo que dé inicio al trámite de licencia ambiental.
Expedido el acto administrativo de inicio trámite y dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes, la autoridad ambiental competente evaluará que el estudio ambiental presentado se ajuste a los requisitos mínimos contenidos en el Manual de Evaluación de Estudios Ambientales y realizará visita a los proyectos, cuando la naturaleza de los mismos lo requieran.
Cuando no se requiera visita a los proyectos y agotado el término indicado en el inciso precedente, la autoridad ambiental competente dispondrá de diez (10) días hábiles para convocar mediante oficio una reunión con el fin de solicitar por una única vez la información adicional que se considere pertinente. Las decisiones tomadas en la reunión de información adicional serán notificadas en la misma, contra estas procederá el recurso de reposición que se resolverá de plano en dicha reunión, de todo lo cual se dejará constancia en el acta respectiva.
Una vez en firme la decisión sobre información adicional, el interesado contará con el término de un (1) mes para allegar la información requerida. Allegada la información por parte del interesado, la autoridad ambiental competente dispondrá de diez (10) días hábiles adicionales para solicitar a otras entidades o autoridades los conceptos técnicos o informaciones que estime pertinentes para resolver la solicitud, y estos deberán ser remitidos por las entidades o autoridades requeridas en un plazo no mayor a veinte (20) días hábiles.
Vencido el término anterior la autoridad ambiental contará con treinta (30) días hábiles para expedir el acto administrativo que declare reunida toda la información requerida, así como para expedir la resolución que otorgue o niega la licencia ambiental. Tal decisión deberá ser notificada de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, o aquella que la modifique o sustituya, y publicada en el boletín de la autoridad ambiental en los términos del artículo 71 de la Ley 99 de 1993. 41 Adicionado parcialmente (parágrafo) por el artículo 4 del Decreto 1277 de 2023:
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Las decisiones que inicien o pongan término a una actuación administrativa ambiental para la expedición, modificación o cancelación de una licencia o permiso o autorizaciones que afecte o pueda afectar el medio ambiente, será sujeta de publicación en la página web de la autoridad ambiental competente. 18 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño expedición, modificación o cancelación de una licencia o permiso que afecte o pueda afectar el medio ambiente y que sea requerida legalmente, se notificará a cualquier persona que lo solicite por escrito, incluido el directamente interesado en los términos del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo y se le dará también la publicidad en los términos del artículo 45 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual se utilizará el Boletín a que se refiere el artículo anterior.
Establecidas las actuaciones administrativas adelantadas con ocasión de la expedición de la licencia ambiental para el uso del relleno sanitario denominado “Parque Ecológico Praderas del Magdalena” y las normas que regían la materia en su momento, la Sala evidencia, sin asomo de duda, que el municipio de Nariño y todos aquellos que se vieron beneficiados con esta, les fueron comunicados cada uno de los actos administrativos proferidos por la CAR.
Ahora, en cuanto a las actuaciones de notificación y comunicación adelantadas en el proceso contencioso-administrativo cuyo trámite se cuestiona, quedó evidenciado que a los municipios a los que se les autorizó la disposición de los residuos sólidos domésticos en el relleno sanitario denominado “Parque Ecológico Praderas del Magdalena”, esto es, Girardot, Ricaurte, Nariño, Agua de Dios, San Antonio del Tequendama, Beltrán, Pulí, Jerusalén, Guataquí, Apulo, Tocaima, Viotá, Nilo, Fusagasugá, Arbeláez, Pandi, San Bernardo, Venecia, Centro Poblado de Cambao del municipio de San Juan de Rioseco, Anapoima, Pasca, Tibacuy, Cabrera, La Mesa y El Espinal; nunca fueron vinculados pese al evidente interés que les asistía. En este punto, se recuerda lo regulado por el artículo 207 del Código Contencioso Administrativo, estatuto aplicable para la época de los hechos, en cuanto a la admisión de las demandas contencioso-administrativas, así: Artículo 207.
Recibida la demanda y efectuado el reparto, si aquélla reúne los requisitos legales, el ponente debe admitirla y además disponer lo siguiente: 1. Que se notifique al representante legal de la entidad demandada, o a su delegado, conforme a lo dispuesto por el artículo 150 del Código Contencioso Administrativo. 2. Que se notifique personalmente al Ministerio Público. 3.
Que se notifique personalmente a la persona o personas que, según la demanda o los actos acusados, tengan interés directo en el resultado del proceso. Si no fuere posible hacerles la notificación personal en el término de cinco (5) días, contados desde el siguiente a aquél en que el interesado haga el depósito que prescribe esta disposición, sin necesidad de orden especial, se las emplazará por edicto para que en el término de cinco (5) días se presenten a notificarse del auto admisorio de la demanda.
El edicto determinará, con toda claridad, el asunto de que se trate, se fijará en la secretaría durante el término indicado y se publicará dos (2) veces en días distintos dentro del mismo lapso en un periódico de amplia circulación nacional o local, según el caso. El edicto y las publicaciones se agregarán al expediente. Copia del edicto se enviará por correo certificado a la dirección indicada en la demanda y a la que figure en el directorio telefónico del lugar, de lo cual se dejará constancia en el expediente.
Si la persona emplazada no compareciere al proceso, se le designará curador ad litem para que la represente en él. […] (Se subraya) 19 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño De acuerdo con la norma en cita, es claro que al juez contencioso-administrativo le asistía el deber de notificar al representante legal de la entidad demandada, al Ministerio Público y «a la persona o personas que, según la demanda o los actos acusados, tengan interés directo en el resultado del proceso», dicho ello, al revisar el auto admisorio del 28 de septiembre de 2006 emitido en el medio de control, antes acción de nulidad y restablecimiento del derecho bajo estudio, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B admitió la demanda en contra de la CAR, y ordenó notificar en calidad de tercero con interés únicamente a la sociedad Servicios Ambientales S.A. E.S.P., pese, a que en los actos administrativos enjuiciados eran plenamente identificables quiénes podrían tener interés directo en el asunto, es decir, los 25 municipios respecto de los cuales se autorizó el uso del relleno sanitario “Parque Ecológico Praderas del Magdalena”.
De las actuaciones adelantadas en el proceso contencioso-administrativo, se observa que uno de los argumentos propuestos por la sociedad Servicios Ambientales S.A. E.S.P en el recurso de apelación impetrado contra la sentencia de primera instancia, obedeció a una nulidad por no vinculación de los municipios beneficiarios de la licencia ambiental cuya nulidad se decretó, punto respecto del cual, el Consejo de Estado, Sección Primera en la sentencia del 16 de junio de 2023 consideró: «[…] 257.
Para la Sala no tiene vocación de prosperidad este motivo de impugnación, en razón a que: i) la nulidad se formuló de manera condicionada en el evento que no prosperara el argumento de la caducidad, es decir de forma subsidiaria, cuando las nulidad procesales tienen naturaleza principal; ii) quien la alega, el tercero con interés no tiene legitimación para proponer esta causal, en razón a que, conforme a la ley63, solamente puede ser alegada por la persona afectada; y iii) en criterio del tercero con interés, los supuestamente afectados, los municipios que no se llamaron al proceso y que entregan sus residuos al relleno sanitario “[…] y que ahora, con la decisión adoptada por el H. Juez de primera instancia no van a poder continuar disponiendo allí […]”64, conduce a asumir que la causal que se originó por la decisión del a quo y no por un supuesto normativo.
Adicionalmente, se resalta que la licencia ambiental fue otorgada mediante los actos acusados a la sociedad SERVICIOS AMBIENTALES S.A. E.S.P., quien interviene en este punto como tercero con interés. […]» (sic). En efecto, si bien el Consejo de Estado se pronunció en los términos que consideró correctos en su momento respecto de la posible nulidad por la no vinculación de terceros llama la atención el hecho de que tal situación no fuera valorada de oficio o que se tomaran las medidas procesales correctivas del caso.
A juicio de la Sala, la omisión advertida genera una flagrante vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia del municipio de Nariño, pues, pese a no tener una relación jurídico-sustancial de cara al juicio de legalidad propuesto respecto de la pluricitada licencia ambiental, lo cierto es que era evidente que los efectos de la decisión a adoptar por el juez contencioso-administrativo tendrían un impacto directo en su interés, así como en los de los demás entes territoriales beneficiados con los actos administrativos objeto de litis. 20 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño La Corte Constitucional en sentencia SU-116 de 201842, al respecto señaló: «[…] Este Tribunal se ha encargado de diferenciar lo que se ha entendido por partes y terceros con interés. Se ha dicho que el “concepto de parte tiene una doble acepción según se la examine desde el punto de vista puramente procesal o teniendo en cuenta el derecho material en discusión. En el primer caso, son partes quienes intervienen en el proceso como demandantes o demandados, en procura de que se les satisfaga una pretensión procesal, independientemente de que les asista razón o no; de manera que desde este punto de vista la noción de parte es puramente formal.
En sentido material tienen la condición de partes los sujetos de la relación jurídica sustancial objeto de la controversia o motivo del reconocimiento, así no intervengan en el proceso”. Por el contrario, de los terceros se dijo que son aquellos que “no tienen la condición de partes. Sin embargo, puede ocurrir que dichos terceros se encuentren vinculados a la situación jurídica de una de las partes o a la pretensión que se discute, al punto de que a la postre puedan resultar afectados por el fallo que se pronuncie.
(…) En este evento, el interés del cual son titulares los legitima para participar en el proceso, con el fin de que se les asegure la protección de sus derechos”. […]» De acuerdo con todo lo expuesto, la Sala concluye que es procedente el amparo solicitado, pues, como quedó evidenciado en líneas anteriores, los 25 municipios respecto de los cuales se autorizó el uso del relleno sanitario “Parque Ecológico Praderas del Magdalena” debieron ser vinculados al proceso contencioso- administrativo en el que se cuestionó la legalidad de la licencia ambiental para su funcionamiento, no propiamente por existir una relación jurídico-sustancial respecto de la controversia planteada, sino porque era evidente que los efectos de la sentencias tendrían impacto en sus intereses, ya que quedaron sin un relleno sanitario en donde depositar los desechos sólidos domiciliarios de un momento a otro.
En este punto, la Sala debe precisar que la competencia el juez de tutela se circunscribe a adoptar las decisiones a que haya lugar en aras de garantizar el amparo de los derechos fundamentales que se vean amenazados o vulnerados; por lo que, será el juez de lo contencioso-administrativo, en ejercicio de la autonomía judicial, quien deberá adelantar las actuaciones que considere pertinentes en el marco del juicio de legalidad del cual conoce.
Además, aunque no es la instancia constitucional pertinente, es relevante mencionar el impacto negativo de la omisión advertida en los derechos colectivos al medio ambiente sano; a la seguridad y salubridad públicas; al acceso a servicios públicos; y a la moralidad administrativa; pues, para los municipios cualquier decisión a tomar al respecto requiere de medidas de tipo presupuestal y contractual, las cuales se deben desarrollar «con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa»43; y, en este punto, de acuerdo con los informes rendidos por algunos municipios, se observa el agravante de que solo tuvieron conocimiento de la orden 42 MP José Fernando Reyes Cuartas 43 Artículo 23 de la Ley 80 de 1993 21 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño de clausura del relleno sanitario “Parque Ecológico Praderas del Magdalena” con ocasión del auto admisorio de la solicitud de tutela.
Dicho ello, no le asiste razón al Consejo de Estado, Sección Primera al señalar que la solicitud de tutela no satisface el requisito de la subsidiariedad, pues, mal puede considerarse que los municipios afectados deben acudir ante el juez natural del asunto, cuando, se insiste, ni siquiera tenían conocimiento de la decisión de clausura del pluricitado relleno sanitario.
Finalmente, y de acuerdo con la vulneración de derechos fundamentales advertida, si bien los municipios de El Espinal, Nilo, Ricaurte y Agua de Dios fueron reconocidos como coadyuvantes de la parte demandante, lo cierto es que se encuentran en idénticas condiciones que esta, por lo que también se ampararan sus derechos fundamentales. De conformidad con lo expuesto, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de los municipios de Nariño, El Espinal, Nilo, Ricaurte y Agua de Dios.
En consecuencia, i) se dejará sin efectos todo lo actuado en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 25000232400020060036400/01, inclusive, el auto admisorio proferido el 28 de septiembre de 2006, con la advertencia de que las pruebas ya practicadas conservaran su validez; y ii) se le ordenará que, de manera inmediata inicie nuevamente el trámite correspondiente con la debida vinculación del municipio de Nariño y de todos aquellos que se consideren con interés en el asunto.
Asimismo, se En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Aceptar la coadyuvancia de los municipios de El Espinal, Nilo, Ricaurte, Melgar y Agua de Dios; los habitantes del municipio de Girardot; la Asociación de Juntas de Acción Comunal del municipio de Girardot – ASOJUNTAS; y las empresas Central Colombiana de Aseo S.A. E.S.P, Ser Ambiental S.A. E.S.P, Empoapulo S.A. E.S.P. y Distribución de Agua Potable, Alcantarillado y Aseo del Carmen de Apicalá S.A. E.S.P., de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Negar la solicitud de desvinculación presentada por los municipios de La Mesa, Guayabal de Síquima y Fusagasugá, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. 22 Radicado: 11001-03-15-000-2023-07639-00 Demandado: Municipio de Nariño Tercero. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de los municipios de Nariño, El Espinal, Nilo, Ricaurte y Agua de Dios, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Cuarto. Dejar sin efectos todo lo actuado en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 25000232400020060036400/01, inclusive, el auto admisorio proferido el 28 de septiembre de 2006, con la advertencia de que las pruebas ya practicadas conservaran su validez.
Quinto. Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B que, de manera inmediata, inicie nuevamente el trámite correspondiente con la debida vinculación del municipio de Nariño y de todos aquellos que se consideren con interés en el asunto. Sexto. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Séptimo. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador