CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Bogotá, D. C, seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 170012333000201600943-02 (2260-2020) Demandante: Alberto Vélez Velásquez Demandado: La Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Apelación sentencia – Prima de especial de servicios Prescripción. Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación, interpuesto por el apoderado de la demandada, contra la sentencia del Tribunal Administrativo Caldas –Sala de Conjueces– de fecha 3 de septiembre de 2019, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda (fls. 58 - 170). 1.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 85 del C.C.A., el doctor ALBERTO VELÁSQUEZ VELÁSQUEZ a través de apoderado judicial, solicitó que se declarara la nulidad i) del acto administrativo contenido en La Resolución No. DESAJMZR 15-1191 del 25 de septiembre de 2015, expedida por la Dirección Seccional de Administración Judicial en la ciudad de Manizales, notificada el 13 de octubre de 2015; ii) Que se declare configurado el silencio administrativo negativo respecto del recurso de apelación interpuesto contra el acto referido; iii) Que se declare la nulidad del acto ficto configurado.
A título de restablecimiento del derecho, se solicitó el pago de las diferencias adeudadas por concepto de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 causadas de hasta el 30 de noviembre de 2006; precisando: del 11 de enero de 2002 al 30 de noviembre de 2006, contabilizándola como factor salarial equivalente al 30% del ingreso básico mensual y no con el 70% como ha ocurrido hasta ahora, debidamente indexado, con el correspondiente pago de intereses según lo indica los artículos 192 y 195 del Código de Procedimientos Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
2. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, mediante sentencia proferida el 3 de septiembre de 2019, decidió: i) Declarar la nulidad de la Resolución DESAJMZR 15-1121 del 25 de septiembre de 2015 y el acto administrativo ficto presunto negativo; ii) Condenar a la Entidad demandada a pagar: a) la prima especial equivalente al 30% del valor del salario del demandante por el período comprendido entre el 11 de enero de 2002 y hasta el 30 de noviembre de 2006; b) Liquidar las prestaciones sociales percibidas por el demandante durante el período reclamado, con base en el 100% percibido por él y teniendo en cuenta para esta reliqiuidación que la prima especial de servicio tiene el carácter de factor salarial en un 30% del salario devengado, desde el 11 de enero de 2002 y hasta el 30 de noviembre de 2006; y, c) Realizar los aportes dejados de cancelar al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud, por éste concepto; d) Se reconoce la actualización de las sumas a pagar y los intereses que estas generan en los términos del artículo 189 y 192 del CPACA: e) Condenar a la demandada y a favor del demandante al pago de costas, en gastos procesales y agencias en derecho.
(fls. 158 a 169 y vuelto). La sentencia se notificó el 4 de septiembre de 2019 (fl.170-172).
3. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada, mediante escrito radicado el 16 de septiembre de 2019 (fls. 173 a 175), presentó recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Caldas del 3 de septiembre de 2019, con el fin de que ésta se revoque, aduciendo que en la Rama Judicial coexistían dos regímenes salariales y prestacionales; son éstos lo de no acogidos que cubre a lo que venían vinculados al servicio de la Rama antes del 1º de enero de 1993 y que optaron por continuar en el mismo que traían; y, los que se vincularon con posterioridad a dicha fecha, que los cobija el Decreto 57 de 1993; para estos últimos, afirma, a quienes se les aplican las normas contenidas en este Decreto, la Rama ha venido pagándoles por concepto de prima especial contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el 30% del salario, reglamentada por cada uno de los Decretos que fija el salario año por año, que prevén: “… Se considera como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual…” de los cargos enlistados en estas normas.
Aduce, que por mandato legal la prima especial no constituye factor salarial. El Conjuez ponente de primera instancia, previo a resolver la concesión del recurso de apelación en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 43, inciso cuarto de la Ley 640 de 2001, adicionado por el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, convocó a las partes a celebrar Audiencia de Conciliación, la cual se realizó el 5 de diciembre de 2019, de acuerdo con el acta obrante en el expediente (fls. 185-186).
La Audiencia de Conciliación tuvo como resultado la declaración de fracasado el mecanismo alternativo de solución de conflictos y, en consecuencia, se concedió en el recurso de apelación promovido por la parte demandada. 4. CONSIDERACIONES De conformidad con lo normado en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, corresponde al Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, resolver las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Bajo el contexto reseñado y de acuerdo con el acta de reparto, el expediente arribó a esta Corporación el 26 de febrero de 2020 (fl. 188), repartido el 10 de septiembre del mismo año (fl. 189. Los magistrados de la Sección Segunda Sub Sección “A” en providencia del 8 de octubre de 2020, se declararon impedidos para conocer del asunto (fls. 191 y vuelto); impedimento que fue aceptado mediante pronunciamiento del 13 de noviembre de 2020 emitido por la Sub Sección “B” de la misma sección segunda, cuyos miembros manifestaron así mismo su inhabilidad para conocer del mismo lo que conllevó a que se ordenara llevar a cabo el sorteo de Conjueces del colegiado de conformidad con lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 131 de la Ley 1437 de 2011 (fl 193 y vto).
Lo que se cumplió mediante acta dl 10 de marzo de 2021 (fl. 194). El Conjuez ponente, el 28 de junio de 2021, admitió el recurso de apelación interpuesto por la Entidad demandada contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces (fl. 298); mediante proveído de 25 de octubre de 2021 se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión (fl. 200).
Las partes, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio (fl. 201
5. IMPEDIMENTO DE UNO DE LOS CONJUECES DE LA SALA Una vez registrado el proyecto de fallo, el Conjuez Dr. Luis Fernando J. Tafur Galvis ha manifestado que se encuentra incurso en la causal de impedimento consagrada en el numeral 6 del artículo 141 del, Código General del Proceso, cuyo tenor literal es el siguiente: "6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado".
Causal de impedimento que fundamenta en que en la actualidad cursa, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, una demanda cuya demandada es la Nación - Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante la cual solicito el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios, tema que se discute en el presente proceso, por lo que es necesario apartarme del conocimiento del presente proceso.
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 131 del CPACA, corresponde a esta Sala decidir de plano sobre la legalidad del impedimento manifestado. El numeral 6 del artículo 141 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso, prevé que el Juez se encuentra impedido cuando existe un pleito pendiente entre él y cualquiera de las partes y en el presente caso es evidente la existencia de un pleito pendiente entre el Conjuez Dr, Luis Fernando J. Tafur Galvis y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que es la entidad demandada en el presente proceso, por lo tanto se declara fundado el impedimento manifestado y como no se afecta el quórum decisorio no se ordenará sorteo de conjuez.
6. ANÁLISIS DE LA SALA El Consejo de Estado, en proveído del 23 de octubre de 2017,[1] para casos en curso frente al tránsito normativo en materia de normas de procedimiento, como el que ahora ocupa la atención de la Sala de Conjueces, aclaró que de conformidad con lo normado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887,[2] se deberá dar aplicación a las disposiciones contempladas en el C.P.C. Lo anterior, igualmente, se confirma cuando se repara en la fecha en que entró a regir para la Jurisdicción Contenciosa Administrativa el Código General del Proceso (C.G.P), esto es, el 01 de enero de 2014, en los términos de lo precisado por la Sala Plena de esta Corporación en el Auto de Unificación de 25 de julio de 2014, proferido dentro del proceso 49.299, Consejero Ponente.
Enrique Gil Botero. Una y otra consideración, en armonía con lo normado en artículo 625 - 5 del C.G.P. Bajos estos parámetros, la Sala advierte que el problema jurídico y su atención en este asunto, de conformidad con lo normado en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil (C.P.C.), se contrae a lo argumentado en el recurso de apelación presentado por la demandada con la finalidad de que se revoque la sentencia de primera instancia por los temas relacionados con la naturaleza jurídica de la Prima Especial de servicios y su incidencia de factor salarial en la liquidación de las prestaciones sociales, así como decidirá la Sala sobre la excepción de Prescripción, conforme a lo previsto en el numeral 2º del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que esta última al no haber sido propuesta por la demandada, no entraría en el análisis de la apelación, pero atendiendo a lo dispuesto en la norma anteriormente citada, este Despacho se referirá a ella.
Atendiendo lo anterior, el problema jurídico se contrae a establecer si la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se creó como un incremento sobre la asignación básica mensual o como un porcentaje de ésta. - Si hay lugar o no a que se ordene reconocer y pagar a favor del demandante la prima especial regulada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y, por lo tanto, si hay lugar a la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales, en los términos pretendidos en la demanda. - Si, así mismo, se debe aplicar en el caso bajo consideración la prescripción de derechos, y, si hubiere lugar a ésta, la fecha desde la cual se declararía el fenómeno jurídico.
Para esta Sala de Conjueces, dados los antecedentes facticos y jurídicos que informan el presente caso, no cabe duda que la prima especial se estableció por el legislador en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un agregado al salario básico de los funcionarios a quienes va dirigida y no como parte del salario que éstos venían devengando.
Este tema ha venido siendo decantado por la jurisprudencia de esta Corporación en los diferentes pronunciamientos realizados al para resolver sobre asuntos que giran en torno a este mismo problema jurídico. La Jurisprudencia de esta Corporación, le ha dado a la Prima Especial contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, un plus o adición al salario básico.
Es así como esta misma Sala en sentencia del 29 de abril de 2014[3] al declarar parcialmente la nulidad de los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional entre 1993 y 2007 que fijaban el régimen salarial y prestacional de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, ratificó el carácter adicional de esta prestación y al efecto expresó: “En virtud de la potestad otorgada por la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió los decretos demandados, reproduciendo año por año la previsión de que el 30% del salario devengado por los funcionarios enumerados en el artículo 14 de la mencionada ley, sería considerado como prima.
Dichos decretos no ofrecieron la suficiente claridad y fueron interpretados erróneamente por las entidades encargadas de aplicarlos, pues entendieron que el 30% del salario básico era la prima misma y no que ésta equivalía a ese 30%. Aunque parece un juego de palabras, son dos cosas completamente diferentes, pues la primera interpretación implica una reducción del salario básico al 70%, mientras que la segunda, que es la correcta de conformidad con la Ley y la Constitución Política, como se explicará más adelante, implica que se puede tomar el 30% del salario pero solamente para efectos de cuantificar la prima especial, para luego adicionarla al salario básico.
(…). “Frente a este tema, el Consejo de Estado en sentencia del 2 de abril de 2009, por medio de la cual declaró la nulidad del artículo 7º del Decreto 618 de 2007, rectificó su jurisprudencia frente al concepto de prima, considerando que cuando se habla de dicha prestación debe entenderse como un fenómeno retributivo de carácter adicional, es decir, que acogió la segunda interpretación. “(…).
Además, con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada resulta imprescindible observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación y, proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas que se hayan fijado en la misma, en la medida en que tal jurisprudencia constituye un precedente con carácter vinculante.
Para el caso de la prima especial reclamada por el demandante debe precisarse, así mismo, que la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 02 de septiembre de 2019,[4] después de examinar las normas constitucionales (artículo 150), legales (Ley 4ª/92 y Ley 332/96) y reglamentarias (decretos salariales expedidos por el gobierno nacional), así como la noción de prima, precisó el contenido y alcance de la norma prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, de la siguiente manera: “1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un Incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80 %, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás.” Conforme con lo hasta aquí expuesto, esta colegiatura fiel a su jurisprudencia y a las reglas fijadas en la sentencia de unificación, mantendrá su posición de dar el carácter de adición a la prima especial y no sustraerla del salario, derecho que cobija al aquí demandante por encontrarse acreditado en el expediente que es beneficiario de la misma al haberse desempeñado como Juez de la República.
Ahora bien, frente al tema de la prescripción, la sentencia de primera instancia condenó a la Entidad demandada a reconocer, lo que se entiende reliquidar, al actor la prima especial de servicios como una adición al Salario, razón por la que ordenó reliquidar el salario con la inclusión del 30% que había sido descontado por este concepto desde el día en que desde el 1º de enero de 1993 y hasta la fecha en que estuvo vinculado el actor como Juez al servicio de la Rama Judicial bajo la fórmula consignada en la parte resolutiva del fallo apelado, que se dice aclaratoria, según la cual “no habrá prescripción de las mesadas a pagar” al haber declarado no probadas las excepciones denominadas PRESCRIPCIÓN e innominada.
Para el caso, bajo el anterior contexto, considera la Sala que debe traer a colación lo decidido por esta Corporación, en Sala de Conjueces, a través de la Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019,[5] en donde se determinó: “Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4ª de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1983, fecha de entrada en vigencia del decreto 57 de 1993.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. Más adelante, la Sala al unificar la sentencia, preciso: “5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Caso concreto En el presente caso se encuentra demostrado: 4.1.
Que el doctor ALBERTO VÉLEZ VELÁSQUEZ, se incorporó a la Rama Judicial 11 de enero de 2002, conservando su vinculación hasta el 30 de noviembre de 2006. 4.2. El régimen salarial aplicable al presente caso es el previsto en el Decreto 57 de 1993 y los que año a año el Gobierno Nacional ha establecido para los funcionarios judiciales. 4.3.
La demandada reconoció y liquidó la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un porcentaje del salario básico, esto es, el 70% de la remuneración que anualmente fija el Gobierno para ese cargo a título de asignación básica y el 30% a título de prima especial, más no como un incremento o una adición sobre la asignación básica, tal y como lo interpretó la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 02 de septiembre de 2019. 4.4.
Al disminuirse la asignación básica mensual del actor la Entidad demandada desconoció sus derechos laborales, pues liquidó sus prestaciones sociales sobre el 70% de su salario básico. 4.5. El demandante presentó solicitud ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial -Seccional del Tolima, el 4 de septiembre de 2015, pidiendo la reliquidación de todas sus prestaciones debidamente indexadas sobre el 100% de la remuneración básica mensual, así como el reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial, como un plus a su salario. 4.6.
La Entidad demandada, negó al peticionario su solicitud sus pretensiones 4.7. Al advertirse que la negativa a la reliquidación contenida en el acto demandado es contraria a la ley, por lo explicado en la Sentencia de Unificación del 02 de septiembre de 2019, traída a colación, esta Sala de Conjueces declarará la nulidad de dicho acto administrativo.
Conocida la situación particular, resulta pertinente definir que al demandante le es aplicable la prescripción trienal durante todo el tiempo laboral. Reclamado. En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en las Sentencias de Unificación Jurisprudencial de 18 de mayo de 2016 y 02 de septiembre de 2019, radicados 250002325000201000246-02 y 41001233300020160004102 (N.I. 2204-20189), respectivamente, proferidas por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: CONFÍRMASE el numeral SEGUNDO de la sentencia del Tribunal Administrativo de Caldas – Sala de Conjueces.
TERCERO: DECLÁRASE PROBADA de oficio, la prescripción trienal de derechos laborales durante el tiempo comprendido entre el 11 de enero de 2002 y hasta el 30 de noviembre de 2006.
CUARTO: DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el Sr. Conjuez Dr. Luis Fernando J. Tafur Galvis para conocer del presente proceso y, como consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez ponente Firmado electrónicamente IMPEDIDO JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA LUIS FERNANDO J. TAFUR GALVIS Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Consejo de Estado - Sección Primera. C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López. Rad. 05001-23-31-000-2002-01635-02. [2] “ARTÍCULO 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.
Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación” [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. Expediente No. 11001-03-25-000-2007-00087-00.
Actor: Pablo Cáceres Corrales. [4] Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 41001-23- 33-000-2016-00041-02 (2204-2018); actor: Joaquín Vega Pérez; Conjuez ponente: Carmen Anaya de Castellanos. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces. C.P. Dra. Carmen Anaya de Castellanos Rad. 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018) ----------------------- Página1