Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2021-00757-01 (2147-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP Demandada: Julia Inés Méndez de Patiño Tema: Resuelve recurso de apelación contra auto que decretó medida cautelar.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra el auto del 1° de febrero de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a la solicitud de suspensión provisional.
ANTECEDENTES La UGPP en la demanda solicitó la suspensión provisional de las Resoluciones 5716 del 15 de diciembre de 1976 y 07723 del 6 de septiembre de 1988, mediante las cuales se reconoció y reliquidó la pensión gracia a favor de la demandada, por retiro definitivo del servicio y se reajustó dicha prestación de conformidad con la Ley 4 de 1976, respectivamente.
La medida cautelar se sustentó en que los actos administrativos demandados desconocen la normatividad que regula la pensión gracia, pues se reconoció y se reliquidó la prestación de la demandada, sin tener derecho a que fuera reconocida con la liquidación del último año de servicios. Que el derecho a la pensión gracia se consolida a partir del momento en el que el docente cumple 20 años de servicio y 50 años de edad, por lo que no es posible una modificación de la liquidación para incluir factores devengados en el último año laborado.
Que tampoco procede el reajuste realizado en la Resolución 07723, en la que se aumentó el monto pensional. 25000-23-42-000-2021-00757-01 (2147-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La demandada se pronunció sobre la solicitud de medida cautelar, señalando que es desproporcionada e incongruente, pues se fundamenta en la existencia de un error en la liquidación de la pensión, pero sin atacar los requisitos que se deben tener para el reconocimiento, por lo que no hay congruencia de los hechos y las pruebas que se aportan al proceso.
Que el debate debe recaer en si la liquidación debe darse a la fecha de retiro del empleado o al cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión gracia, pero que dejar sin efectos las resoluciones de entrada implicaría un prejuzgamiento y un perjuicio económico irreparable, por tratarse de una persona de la tercera edad. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 1° de febrero de 2024 decretó la suspensión provisional solicitada, considerando que la pensión gracia se debe liquidar teniendo en cuenta el año anterior al cumplimiento de los requisitos para acceder a dicha prestación. Que la pensión gracia se reajusta legalmente cada año y que la ley no permite que se reliquide por nuevos tiempos al retirarse del servicio, ya que es incompatible el reajuste anual y su reliquidación por retiro definitivo.
Que de las pruebas se deduce que la administración reconoció a favor de la demandada una pensión gracia, a partir del 23 de septiembre de 1974, al momento de cumplir los requisitos, pero los factores de liquidación aplicados fueron los del año posterior al estatus, esto es, del 17 de marzo de 1975 al 15 de marzo de 1976. En la parte considerativa dispuso suspender parcialmente los efectos de la Resolución 5716 de 1976, pero en el entendido de que debe liquidarse esa prestación con la totalidad de los factores salariales devengados entre el 22 de septiembre de 1973 y 22 de septiembre de 1974.
Sin embargo, en la parte resolutiva de la providencia, ordenó la suspensión provisional de dicho acto. Adicionalmente, suspendió la Resolución 7723 de 1988, al estimar que el reajuste pensional ahí ordenado, no era aplicable al caso de la accionada. Que con tal decisión no se verá afectado el mínimo vital de la demandada, teniendo presente que es beneficiaria de una pensión de jubilación ordinaria y una de sobrevivientes, dado el fallecimiento de su esposo.
EL RECURSO DE REPOSICIÓN Y EN SUBSIDIO APELACIÓN 25000-23-42-000-2021-00757-01 (2147-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La demandada sustentó su recurso argumentando que la medida es desproporcionada e incongruente, pues el objeto del litigio es un error en la liquidación de la pensión, pero nunca sobre los requisitos que se deben tener para acceder a la pensión gracia, por lo que “no se haya congruencia entre los hechos y las pruebas aportadas por el demandante”.
Que el problema jurídico en este caso, sería establecer si la liquidación se debe dar a la fecha del último día del servicio o al cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión gracia, por lo que dejar sin efectos las Resoluciones de entrada al pleito, sería prejuzgar. Que se le estaría generando un perjuicio irremediable por una afectación a su mínimo vital, toda vez que se trata de una persona de la tercera edad.
Que debe predicarse su buena fe y que, en virtud de este principio, los pagos efectuados como consecuencia de un error de la administración, no pueden unilateralmente recuperarse. Que dicho acto administrativo fue proferido hace aproximadamente 50 años, sin generar ningún perjuicio al Estado y que, aunado a esto, el demandante no logró probar la lesividad de dicho acto.
La decisión del recurso de reposición El Tribunal por medio de auto del 21 de marzo de 2024, resolvió no reponer el auto reiterando lo expuesto, al considerar que el reconocimiento y reajuste de la pensión gracia a favor de la señora Julia Méndez, no se encuentran conforme a la ley y a la jurisprudencia de esta Corporación, debido a que se aumentó por error el monto de la mesada pensional al tenerse en cuenta los factores de salario devengados en el año posterior al estatus.
CONSIDERACIONES La Sala debe determinar si se cumplen los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional, caso en el cual se confirmará la decisión impugnada; o si no se reúnen y se debe revocar tal decisión. Marco normativo y jurisprudencial El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares así: «Artículo 229.
Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte 25000-23-42-000-2021-00757-01 (2147-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento […]». El artículo 230 del CPACA indica que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, si y solo si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones -si se ha contestado la demanda-, esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. El artículo 231 del CPACA contiene los requisitos para el decreto de medidas cautelares.
En lo que respecta a la suspensión provisional de un acto administrativo, este prevé que «procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
En consecuencia, la medida cautelar de suspensión provisional comporta un juicio de legalidad previo mas no definitivo del acto administrativo demandado, en tanto que para su prosperidad es necesario que el juez o magistrado ponente realice la confrontación del acto con las normas superiores invocadas y las pruebas allegadas con la solicitud.
Resolución del caso concreto Es claro que la señora Julia Inés Méndez de Patiño adquirió su estatus pensional el 22 de septiembre de 1974, al cumplir los 50 años de edad, por lo que mediante Resolución 5716 del 15 de diciembre de 1976, le fue reconocida pensión gracia de jubilación por parte de la UGPP, en cuantía de $4.001, efectiva a partir del 23 de septiembre de 1974.
Que por medio de la Resolución 07723 del 6 de septiembre de 1988 le fue reajustada dicha prestación, en cuantía de $6.300 teniendo en cuenta lo establecido en la Ley 4ª de 1976. De los documentos obrantes en el expediente, se advierte que la pensión gracia reconocida a la accionada, se liquidó conforme a factores salariales del año posterior a la obtención de su estatus, es decir, atendiendo a lo devengado entre el 17 de marzo de 1975 y el 15 de marzo de 19761. 1SAMAI.
Archivo (4ED_RVAPELACIONAUTO25000(.msg) NroActua 2) (08SubsanaciónDemanda.pdf) del expediente digital. 25000-23-42-000-2021-00757-01 (2147-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala comparte los argumentos expuestos por el Tribunal en la parte considerativa del auto recurrido, en el entendido de declarar la suspensión parcial de la Resolución 5716, pues dicha prestación, como lo ha sostenido esta Corporación en reiterada jurisprudencia2, ha debido liquidarse tomando como base el promedio mensual de los salarios devengados en el año anterior a la consolidación del derecho, esto es, del 22 de septiembre de 1973 al 22 de septiembre de 1974.
Es pertinente aclarar que, si bien en la parte resolutiva del auto recurrido se ordenó la suspensión provisional de ambas resoluciones, sin especificar que esta sería parcial respecto del acto administrativo de reconocimiento, resulta necesario, en aras de garantizar los derechos del apelante único modificar la decisión del Tribunal frente a dicho aspecto, aun cuando no fue punto de impugnación, pues deberá reliquidarse la pensión de acuerdo con el periodo señalado.
Ahora bien, con relación al reajuste realizado en la Resolución 07723, el mismo resulta improcedente, pues se reconoció y liquidó la prestación con base en factores percibidos durante el año de terminación del vínculo de la docente, lo que generó un aumento injustificado en la cuantía de tal prestación. Al respecto, esta Corporación ha dicho: «[…] En ese orden, es razonable la improcedencia de la reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro, pues el derecho a la pensión gracia se perfecciona con el cumplimiento de todos los requisitos que estableció el legislador y constituye un derecho invariable, salvo los ajustes anuales de ley, por lo que se impone liquidarla con todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del derecho pensional, y no es posible reliquidarla por nuevos tiempos de servicios prestados o factores devengados3. […]» En consecuencia, se modificará el numeral primero del auto apelado para ordenar la suspensión parcial de los efectos de la Resolución 5716 del 15 de diciembre de 1976, en el entendido de que deberá reliquidarse de manera provisional dicha prestación atendiendo a los factores salariales devengados entre el 22 de septiembre de 1973 y el 22 de septiembre de 1974 y suspenderse los mayores valores que se pagan por concepto de la pensión, en el evento de que estos surjan después de la reliquidación. Adicionalmente, se confirmará el decreto de suspensión provisional respecto de la 2 Ver entre otras: Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Expediente: 13001-23-33-000-2014-00286- 01 (0752-2019); Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Expediente: 52001-33-33-000-2015-00291- 02 (5746-19). Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Expediente: 41001-23-33-000-2013-90282-01 (4102-2018). Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Expediente: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-2017). 3 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Expediente: 15001-23-33-000-2015-00300-01 (4846-2016): del 21 de octubre de 2021. 25000-23-42-000-2021-00757-01 (2147-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución 7723 del 6 de septiembre de 1988, por ser improcedente el reajuste realizado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero del auto proferido el 1° de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el entendido de suspender parcialmente los efectos de la Resolución 5716 del 15 de diciembre de 1976. En esos términos, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social deberá reliquidar la pensión gracia de jubilación de la señora Julia Inés Méndez de Patiño, teniendo en cuenta los factores salariales devengados en el año anterior a la obtención del estatus y suspender los mayores valores que se pagan por concepto de la pensión, en el evento de que estos surjan después de la reliquidación.
SEGUNDO: Confirmar en todo lo demás el auto recurrido.
TERCERO: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI, y una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente