CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2022-00567-01 (28549) Demandante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional -Comuna Demandada: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)1 e Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)2 Temas: Devolución aportes a salud (enero de 2017 a febrero de 2019).

Actos administrativos susceptibles de control judicial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 29 de enero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Decisión, que resolvió: «PRIMERO. SE DECLARAN no probadas las excepciones de caducidad del medio de control y de prescripción, de conformidad con lo considerado en el aspecto previo de esta sentencia.

SEGUNDO. SE NIEGAN las pretensiones de la demanda.

TERCERO. No se condena en costas.

CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.» ANTECEDENTES Actuación administrativa El 28 de diciembre de 2021, la Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - COMUNA solicitó a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, ADRES), la devolución de la suma de $444.083.246 por concepto de pago de lo no debido de los aportes a salud por los períodos de enero de 2017 a febrero de 2019.

Mediante Oficio No. 20221500044781 de 7 de febrero de 2022, el director de Liquidaciones y Garantías de la ADRES, negó la anterior solicitud y expresó que «el aportante o cotizante independiente que efectúe aportes de manera errónea al SGSSS en el Régimen Contributivo, debe solicitar la devolución directamente ante la Entidad Promotora de Salud -EPS o Entidad Obligada a Compensar -EOC que haya recibido el aporte, a quienes les corresponde en primer lugar, el 1 Mediante auto de 10 de febrero de 2025, se aceptó el desistimiento de las pretensiones de la demanda en relación con el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA). 2 En auto de 30 de noviembre de 2022, se aceptó el desistimiento de las pretensiones de la demanda en relación con el ICBF, atendiendo a la devolución de aportes por los años 2017 hasta febrero de 2019, que realizó esa entidad a favor de la Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional-COMUNA, a través de la Resolución N° 1786 de 2022.

Radicado: 05001-23-33-000-2022-00567-01 (28549) Demandante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - Comuna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 análisis de la procedencia de la devolución de la cotización, teniendo en cuenta los términos dispuestos para el efecto y en especial, el término de 6 meses para solicitar ante la ADRES los aportes compensados y de 12 meses, si no compensaron.

(…) Sin embargo, se advierte que a la fecha los periodos correspondientes no son procedentes para devolución de aportes compensados por la EPS, toda vez que se ha superado el término de 6 meses indicados en la norma, descrita de manera previa. (…)»3. Demanda La parte demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), formuló las siguientes pretensiones4: «2.1.

PRETENSIONES PRINCIPALES 2.1.1. Se declare la nulidad del acto presunto de negación a la solicitud de devolución de los aportes realizados a las entidades demandadas por los años 2017, 2018 y parte del 2019, derivada del acto administrativo ficto o por Silencio Administrativo Negativo, ante la falta de respuesta a los derechos de petición, por parte de ICBF y el SENA, porque las cotizaciones se realizaron sobre pagos de lo no debido, al no existir sustento jurídico para dicha obligación. 2.1.2.

Se declare la nulidad de la negación expresa a la solicitud de devolución de los aportes realizados a las entidades demandadas por los años 2017, 2018 y parte del 2019, por parte de ADRES, porque las cotizaciones se realizaron sobre pagos de lo no debido, al no existir sustento jurídico para dicha obligación.

2.2. PRETENSIONES CONSECUENCIALES A LAS PRETENSIONES PRINCIPALES. 2.2.1. Que, como consecuencia de las pretensiones principales, a manera de Restablecimiento del Derecho, se condene a las demandadas ICBF y SENA a devolver a la COOPERATIVA MULTIACTIVA UNIVERSITARIA NACIONAL “COMUNA”, las cotizaciones realizadas por los años 2017, 2018 y parte del 2019. 2.2.2.

Que, como consecuencia de las pretensiones principales, a manera de Restablecimiento del Derecho, se condene a la demandada ADRES a devolver a la COOPERATIVA MULTIACTIVA UNIVERSITARIA NACIONAL “COMUNA”, las cotizaciones realizadas por los años 2017, 2018 y parte del 2019. 2.2.3. Que, como consecuencia de la pretensión principal, a manera de Restablecimiento del Derecho, se condene a las demandadas ADRES, ICBF y SENA a indemnizar a la COOPERATIVA MULTIACTIVA UNIVERSITARIA NACIONAL “COMUNA”, con el pago de Intereses Corrientes por la totalidad de los dineros cotizados desde la fecha de negación expresa o como consecuencia del Silencio Administrativo Negativo, desde la fecha de aquella o desde el término desde donde se consolida éste, de acuerdo a los Artículos 635 y 863 del Estatuto Tributario colombiano, por remisión expresa del Artículo 11 del Decreto 1000 de 1997 y del Artículo 54 de la Ley 383 de 1997.

2.3. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS

2.3.1. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA A LA CONSECUENCIAL 2.2.2. En caso de que no se condene a la ADRES a devolver aportes, que se le ordene a CAFESALUD EPS, CAJACOPI EPS-S., CAPITAL SALUD EPS-S S.A.S., COMFENALCO VALLE, COMPARTA EPS-S en liquidación, COMPENSAR EPS, COOMEVA EPS., EMSSANAR SAS EPS, EPS FAMISANAR SAS., MEDIMAS EPS., NUEVA EPS., S.O.S. EPS., SALUD TOTAL EPS., SANITAS EPS. y SURA EPS, a realizar dicha devolución.

2.3.2. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA A LA CONSECUENCIAL 2.2.3. En caso de que no se condene a las entidades al pago de intereses corrientes por la totalidad de los dineros cotizados desde la fecha de negación expresa o como consecuencia del Silencio Administrativo Negativo, desde la fecha de aquella o desde el término desde donde se consolida éste, de acuerdo a los Artículos 635 y 863 del Estatuto Tributario colombiano, por remisión expresa del Artículo 11 del Decreto 1000 de 1997, sean condenadas al pago de la indexación monetaria (reajuste a su valor, conforme el IPC), por los dineros causados entre el momento en el cual se hubiere realizado los pagos o cotizaciones por parte de la COOPERATIVA MULTIACTIVA UNIVERSITARIA NACIONAL “COMUNA” y el momento en el cual se hagan las devoluciones por parte de las demandadas.

2.4. PRETENSIONES CONSECUENCIALES COMUNES A TODAS LAS PRETENSIONES ANTERIORES: 3 Índice No. 2 de SAMAI. 1ED_EXPEDIENTE_TESTIGODOCUMENTALCEP(.pdf) NroActua 2. 4 Modificadas mediante escrito de subsanación de 27 de mayo de 2022. Índice No. 2 de SAMAI. 1ED_EXPEDIENTE_TESTIGODOCUMENTALCEP(.pdf) NroActua 2. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00567-01 (28549) Demandante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - Comuna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.4.1.

Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos y condiciones del artículo 187, 192 y 297 de la ley 1437 de 2011. 2.4.2. Solicitamos que se condene en costas al ADRES, ICBF y SENA. 2.4.3. Finalmente, que se condene a la consignación de los dineros resultantes de la presente Acción, en la cuenta de ahorros Av Villas número 477009948 a nombre de COOPERATIVA MULTIACTIVA UNIVERSITARIA NACIONAL “COMUNA”.» Invocó como normas vulneradas los artículos 65 y 142 de la Ley 1819 de 2016, 683 y 855 del Estatuto Tributario, 118 de la Ley 1943 de 2018 y 66 de la Ley 1753 de 2015, bajo el siguiente concepto de violación5: Pago de lo no debido.

Sostiene que el pago de las cotizaciones correspondientes al año 2017 se consideran como un pago de lo no debido por cuanto la cooperativa pertenece a un régimen tributario especial por el cual están exoneradas. En consecuencia, las respuestas de las demandadas no tienen norma jurídica que les permita imponer la carga del pago de aportes.

Desconocimiento de la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Afirma que las entidades demandadas desconocieron la sentencia de 30 de julio de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que anuló las expresiones “19-4” y “1.2.1.5.2.1.” del artículo 1.2.1.5.4.9 del Decreto 1625 de 2016, sustituido por el artículo 2 del Decreto 2150 de 2017, que excluyeron de la exoneración de los aportes parafiscales a las entidades cooperativas, toda vez que este tipo de asociaciones detentaban el beneficio tributario desde la consagración original del artículo 114-1 del Estatuto Tributario.

Por regla general los efectos de los fallos que deciden nulidad de actos administrativos son retroactivos, por lo que las entidades demandadas al conocer la decisión debieron darle aplicación a la sentencia, conceder el derecho de exoneración y realizar la devolución de los dineros pagados como cotización al sistema integral de seguridad social en salud, Sena e ICBF.

Inexistencia de la obligación de pago. Indica que el artículo 118 de la Ley 1943 de 2018, estableció que sólo las entidades que deben realizar el proceso de calificación para pertenecer al régimen tributario especial, están obligadas a realizar aportes parafiscales, por lo que claramente las cooperativas están excluidas de estos pagos pues no tiene la obligación de realizar dicho proceso de calificación. Falta de motivación. Las entidades no contestaron de forma clara y de fondo lo solicitado en los diferentes derechos de petición, y negaron la solicitud de devolución confundiéndola con el proceso de compensación, ya que informaron que la compensación no procedía la compensación derivada de errores de elaboración de planillas o pagos en exceso.

Violación del término para dar respuesta a la solicitud de devolución. Las entidades desconocieron el término de cincuenta (50) días previsto en el artículo 855 del Estatuto Tributario para dar respuesta a la solicitud de devolución de lo no causado en materia de parafiscales. Administración de los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud.

De conformidad con lo establecido en el artículo 2.6.4.2.1.2. del Decreto 2265 de 2017, la ADRES como administradora de los recursos del sistema de salud, es la responsable de las devoluciones ante pagos de lo no debido. 5 SAMAI Tribunal, índice 11, pp. 5 a 8. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00567-01 (28549) Demandante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - Comuna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Contestación de la demanda Administradora de Recursos del Sistema General de Salud – ADRES se opuso a las pretensiones de la demanda6.

Indica que el Consejo de Estado ha precisado que las declaratorias de nulidad tienen efectos hacia el futuro, pues solamente tienen efectos retroactivos sobre situaciones o hechos no consolidados, por lo que no tiene razón el demandante al pretender la nulidad de los actos que negaron la solicitud de devolución de aportes, en tanto, son situaciones que se encuentran consolidadas, ya que los pagos de las contribuciones se dieron entre el 12 de enero de 2017 y el 27 de diciembre de 2019.

Sostiene que la devolución de aportes por parte de la ADRES a las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y a las Entidades Obligadas a Compensar (EOC) debe ceñirse al procedimiento administrativo dispuesto para el efecto – Decreto Ley 2106 de 2019-; por consiguiente, no se encuentra habilitada para realizar dicha devolución directamente al aportante, toda vez que de acuerdo con el artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, cuando los aportantes efectúan pagos erróneamente al SGSSS, le corresponde a la entidad recaudadora, previa solicitud realizada dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago, determinar la procedencia del reintegro y presentar ante la ADRES la solicitud de devolución de cotizaciones.

Afirma que la ADRES no debe a la demandante lo reclamado, ya que lo cotizado y pagado por los empleados de la cooperativa es parte de las cotizaciones que en salud obligatoriamente deben realizar las personas que pertenecen al régimen contributivo por tener un contrato laboral. Intervenciones de terceras interesadas7 1. Caja de Compensación Familiar CAJACOPI.

Indicó que los temas de exoneraciones de pagos de aportes parafiscales a favor del SENA, el ICBF y las cotizaciones al Régimen Contributivo de Salud, correspondientes a los trabajadores que devenguen, individualmente considerados, menos de diez (10) smmlv no son decisiones del resorte de las EPS. Que los aportes parafiscales son recursos que pertenecen únicamente al SGSSS, siendo errado suponer que por ser administrados por las EPS estas puedan apropiarse de los mismos para disponer de ellos como rubros propios.

Expuso que ante pagos errados, los aportantes deben solicitar la devolución de las cotizaciones a las EPS dentro de los doce (12) meses siguientes al pago, tiempo que fue superado en el caso de la referencia, por lo que no resulta procedente que la EPS gestione ante la ADRES dicha solicitud de devolución. Sostuvo que la naturaleza jurídica de las EPS no da lugar a la aplicación de la figura del acto administrativo ficto o el silencio administrativo negativo por no ser una entidad pública sometida a dichas actuaciones.

Finalmente propuso la falta de legitimación en la causa por pasiva teniendo en cuenta que las EPS recaudan las cotizaciones y realizan los descuentos de las UPC y el saldo restante lo transfiere a la ADRES, por lo que los dineros reclamados por el demandante 6 Índice No. 2 de SAMAI. 1ED_EXPEDIENTE_TESTIGODOCUMENTALCEP(.pdf) NroActua 2. 7 Índice No. 2 de SAMAI. 1ED_EXPEDIENTE_TESTIGODOCUMENTALCEP(.pdf) NroActua 2.

Radicado: 05001-23-33-000-2022-00567-01 (28549) Demandante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - Comuna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 ya se encuentran compensados y trasladados a la ADRES, por lo que sería esta la llamada a responder la solicitud de devolución. 2.

Nueva EPS. Expuso que no es posible acceder a las pretensiones de la parte demandante toda vez que i) los aportes en salud recaudados por la EPS fueron causados y ejecutados mes a mes, en tanto se trata de contribuciones parafiscales de causación inmediatas, ii) la nulidad del acto administrativo con efecto ex tunc no impide ni autoriza desconocer las prestaciones ya ejecutadas, financiadas, entre otros, con los aportes al sistema general de seguridad social en salud y, iii) bajo el régimen de restituciones mutuas derivado de la eventual nulidad del acto, no hay lugar a la devolución de los recursos que financiaron un servicio de aseguramiento efectivamente prestado.

Propuso la falta de legitimación en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que la Nueva EPS es únicamente una administradora de los recursos parafiscales que entran al SGSSS, y al no tener titularidad sobre dichos recursos, no está llamada a devolverlos. 3. Comparta EPS en liquidación. Se opuso a las pretensiones de la demanda por cuanto de los hechos y las pretensiones de la demanda, no se deriva una obligación de restitución a cargo de la entidad.

Sostuvo que una eventual orden de pago a la parte demandante acarrearía una desfinanciación del sistema de salud, ya que se estarán reintegrando sumas pagadas, causadas y ejecutadas por concepto de aportes en salud, destinadas para cubrir los riesgos propios del sistema. Señaló que los aportes recaudados por las EPS son de obligación legal y estos no le pertenecen a estas entidades, sino que pertenecen al SGSSS.

Finalmente propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y el cobro de lo no debido. 4. Emssanar EPS S.A.S. Afirmó que la naturaleza jurídica de las EPS no da lugar a la aplicación de la figura del acto administrativo ficto o del silencio administrativo negativo por no ser entidad pública. Indicó que la parte demandante no realizó la solicitud de devolución de las cotizaciones ante la EPS o la EOC dentro de los 12 meses siguientes a la fecha de pago, de conformidad con lo estipulado en el Decreto 780 de 2016.

Finalmente señaló que como las normas tributarias no son susceptibles de retroactividad, la sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad parcial del Decreto 2150 de 2017, empezó a surtir efectos jurídicos desde su firmeza y en adelante, por lo que solo procedería la devolución de los aportes correspondientes al año 2017, pero no de los que se realizaron en el 2018 y hasta febrero de 2019, porque se hicieron en vigencia de una norma que ordenaba el pago de parafiscales por parte de la cooperativa demandante, sin embargo, como no se solicitó la devolución de los aportes del año 2017 dentro del plazo establecido, los mismos no sería susceptible de devolución por estar prescritos. 5.

Capital Salud EPS S.A.S. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00567-01 (28549) Demandante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - Comuna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Se opuso a las pretensiones de la demanda en razón a que, frente al derecho reclamado por la demandante, opero el fenómeno de prescripción ya que la solicitud de devolución de los aportes se realizó por fuera de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago, término establecido para solicitar dicha devolución. Expuso que las cotizaciones realizadas al SGSSS no son un ingreso de las EPS, pues la única función de estas es el recaudo por delegación de la ADRES, quien tiene la administración de los recursos.

Finalmente indicó que carece de legitimación en la causa por pasiva. 6. EPS Sura. Afirmó que la respuesta emitida al derecho de petición presentado por la demandante no puede ser considerada como un acto administrativo susceptible de control de legalidad toda vez que la EPS Sura es una sociedad anónima del régimen privado que no cuenta con competencia para expedir actos administrativos.

Señaló que, si bien la entidad se encuentra delegada para recaudar dineros que paguen los afiliados por concepto de aportes al SGSSS, dichas sumas se transfieren a la ADRES, mediante el proceso de compensación según el Decreto 2265 de 2017, quien es la encargada de coordinar y controlar los giros y consignaciones por el valor de los aportes.

Propuso falta de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa teniendo en cuenta que no se cuestiona la legalidad de un acto administrativo y falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad por cuanto esta no tiene la titularidad de los aportes realizados por la cooperativa. 7. Compensar EPS. Señaló la falta de legitimación en la causa por pasiva ya que los recursos sobre los cuales se pretende la devolución no fueron apropiados por la entidad, toda vez que al tratarse de cotizaciones al SGSSS, su titularidad, apropiación y administración está a cargo de la ADRES.

Propuso la excepción de prescripción frente a la devolución de los aportes por parte de la entidad, por cuanto todos los recursos del aseguramiento en salud que se hubieren cotizados a partir del 10 de junio de 2015, consolidan su firmeza a los dos (2) años de haberse realizado el proceso de compensación. Señaló que en el caso en concreto los aportes compensados objeto de la solicitud de devolución fueron realizados en los años 2017, 2018 y hasta marzo de 2019, mientras que la solicitud de devolución presentada ante Compensar fue radicada el 30 de diciembre de 2021, por lo que es claro que la parte demandante solicitó ante la EPS dicha devolución, una vez habían trascurrido más de seis (6) meses, que es el término establecido para que las EPS puedan solicitar la devolución de los aportes ante la ADRES.

Afirmó que la sentencia de nulidad dictada por el Consejo de Estado tiene aplicación ex tunc salvo cuando se trata de situaciones jurídicas consolidadas, por lo que en el caso de la referencia para la fecha en la que fue proferida la sentencia por parte de la Sección Cuarta, ya había fenecido el término para solicitar la devolución de aportes dispuesto por la ley.

Radicado: 05001-23-33-000-2022-00567-01 (28549) Demandante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - Comuna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 8. EPS Sanitas. Aseveró que de acuerdo con el Decreto 1429 de 2016 y la Ley 1753 de 2015, las cotizaciones recaudadas por las EPS son recursos del SGSSSS y que están bajo administración de la ADRES.

En el evento de ser procedente la devolución de las cotizaciones, esta debería formularse ante la ADRES y no ante Sanitas puesto que el término para adelantar el trámite frente a la EPS expiró y las cotizaciones en salud sobre las cuales versa la devolución ya entraron al SGSSS y no son de patrimonio de la EPS. 9. EPS Famisanar. Se opuso a las pretensiones de la demanda y propone la falta de legitimación en la causa por pasiva toda vez que los aportes realizados por la parte demandante surtieron el proceso de compensación al cual se refiere el Decreto 4023 de 2011 y debido a esto los aportes fueron remitidos a la ADRES, por lo que la EPS no es la llamada a responder en el caso de la referencia. Sustentó que en caso de establecer que los afiliados a la EPS hicieron uno de los servicios de salud en los periodos sobre los cuales se pretende la devolución de los aportes, no habría lugar a la mencionada solicitud teniendo en cuenta que la entidad prestadora de salud garantizó la cobertura de los servicios requeridos en salud.

Señaló la excepción de cobro de lo no debido por cuanto no hay conducta dañosa en que haya incurrido la EPS, ni se ha apropiado de los recursos cuya devolución se solicita, ya que estos fueron girados a la ADRES. De igual manera propuso la excepción de prescripción y/o caducidad. 10. Medimás EPS en Liquidación. Se opuso a las pretensiones de la demanda por cuanto no se desprende obligación alguna por parte de la entidad y propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al no ser la titular de los recursos objeto del presente litigio.

11. EPS SOS S.A. Sostuvo que no está legitimada en la causa por pasiva habida cuenta que la parte demandante solicita la inaplicabilidad de la norma que ordenó a los empleadores a cancelar contribuciones parafiscales para el año 2017 y 2018, y la EPS no participó en la expedición de dicha normatividad cuestionada, sino que solamente se limitó a recibir los aportes parafiscales en favor de los trabajadores a cargo de la cooperativa.

Indicó que la EPS no administra la totalidad de los recursos de los aportes que se hacen al SGSSS, dado que por disposición legal estos tienen destinación específica y se trasladan a los diferentes fondos para garantizar el principio de universalidad a todos los habitantes del territorio colombiano. Finalmente propuso las excepciones de prescripción, buena fe, cobro de lo no debido y enriquecimiento sin causa. 12.

Salud total EPS S.A. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00567-01 (28549) Demandante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - Comuna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Afirmó que la demandante escogió de manera inadecuada el trámite judicial por cuanto la entidad no es de naturaleza pública por lo cual no expide actos administrativos susceptibles de ser cuestionados mediante la jurisdicción de lo contencioso.

Señaló que existe falta de legitimación en la causa por pasiva frente a la EPS toda vez ella es una mera delegataria de la prestación del servicio de salud y del recaudo de los aportes en salud, pero tales cotizaciones pertenecen al SGSSS, el cual está representado por la ADRES, entidad encargada de responder ante un eventual caso de condena en el presente proceso.

Expuso que la demandante contaba solo con doce (12) meses desde la fecha del pago erróneo para efectuar la solicitud de devolución, término que no fue acatado teniendo en cuenta que la solicitud se presentó el 24 de marzo de 2021, es decir, cuando ya se encontraba vencido. 13. Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca- Comfenalco Valle Delagente Se opuso a las pretensiones de la demanda teniendo en cuenta que ni de los hechos, las pretensiones y los fundamentos del medio de control se deriva la existencia de una obligación de restitución de los dineros recibidos por parte de la entidad, ya que esta no es una entidad pública y no profiere actos administrativos.

Manifestó que la entidad no contaba con la legitimación legal para realizar la solicitud de devolución de aportes ante la ADRES, toda vez que la solicitud se debió realizar dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de pago o compensación, situación que no ocurre en el caso en concreto. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Antioquia, en la sentencia apelada declaró no probadas las excepciones de caducidad del medio de control y prescripción, negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, con fundamento en lo siguiente8: En el proceso de la referencia, los actos administrativos que se someten a control judicial son i) el acto ficto o presunto configurado ante la ausencia de respuesta a la petición radicada el 28 de diciembre de 2022, mediante la cual el SENA negó la solicitud de devolución de los aportes parafiscales realizados en los años 2017, 2018 y parte del 2019 por pago de lo no debido y, ii) el Oficio de 7 de febrero de 2022, expedido por la ADRES, que negó la solicitud de devolución de los aportes efectuados en los años mencionados por pago de lo no debido.

Así las cosas, en cuando al primer acto no operó la caducidad como quiera que de acuerdo con el numeral 1 del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá interponerse en cualquier tiempo cuando se dirija contra actos productos del silencio administrativo y, frente al segundo acto, la parte demandante interpuso el recurso de reposición, el cual fue decidido mediante Oficio No. 20221500291251 de 27 de abril de 2022, por lo que tampoco operó la caducidad, teniendo en cuenta que la demanda se radicó el 12 de mayo de 2022.

Para el 30 de julio de 2020, fecha en la cual el Consejo de Estado anuló las normas que excluyeron a las cooperativas de la exoneración del pago de aportes en salud, SENA e ICBF, la situación jurídica de la demandante no estaba consolidada, toda vez que aún estaba corriendo el término de 5 años, ya que las cotizaciones objeto de devolución 8 Índice No. 2 de SAMAI. 1ED_EXPEDIENTE_TESTIGODOCUMENTALCEP(.pdf) NroActua 2.

Radicado: 05001-23-33-000-2022-00567-01 (28549) Demandante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - Comuna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 fueron realizadas en los años 2017, 2018 y parte de 2019, y las respectivas solicitudes fueron enviadas por correo electrónico a las entidades demandadas (SENA y ADRES) el 28 de diciembre de 2021, por lo que no prospera la excepción de prescripción. De acuerdo con la sentencia de 7 de octubre de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, los beneficiarios de una exención tienen la carga de demostrar las circunstancias que los hacen acreedores de la misma, y en el caso en concreto, la parte demandante no cumplió con la carga de la prueba que le impone el artículo 164 del CGP, ya que no demostró que los pagos de aportes parafiscales a favor del SENA y cotizaciones al régimen contributivo en salud realizados durante los años 2017, 2018 y parte del 2019, correspondieran a trabajadores de la cooperativa que devengaran, individualmente considerados, menos de 10 smlmv, supuesto fáctico exigido en el artículo 114-1 del Estatuto Tributario para configurar la exención de pagos de los citados aportes y cotizaciones, y en tal sentido, no puede sostenerse que los referidos pagos carezcan de causa legal y que se traten de pagos de lo no debido.

De acuerdo con el numeral 8 del artículo 365 del CGP, no condena en costas a la parte demandante, teniendo en cuenta que en el expediente no obra prueba tendiente a demostrar los gastos procesales en que incurrieron los demás sujetos procesales. Recurso de apelación La parte demandante9 apeló la sentencia de primera instancia, con fundamento en lo siguiente: Al existir una declaración privada (autoliquidación) el artículo 746 del Estatuto Tributario le otorga presunción de veracidad a dicha liquidación, a menos que la ley o las diferentes administradoras del sistema de seguridad social requieran una comprobación especial, caso en los cuales la carga de la prueba recae sobre la administración. Al no haber exigencia legal para que exista prueba diferente a la planilla PILA aportada con la reforma de la demanda, y no existir trámite administrativo de fiscalización alguno por parte de las entidades administradoras de los aportes sobre a liquidación privada, el tribunal tenía la obligación de darle valor probatorio a la planilla y no exigir prueba diferente.

En los antecedentes administrativos que allegó el SENA con la contestación de la demanda, obra el archivo “RelaciónPersonalDevengaMas10SMLV”, en el cual aparece el listado de trabajadores que devengaban un salario superior al exigido para acceder a la exoneración, lo cual es suficiente para establecer que sí reposaba en el expediente la información sobre los trabajadores que devengaban menos de 10 SMLMV, individualmente considerados, y la demostración de los pagos de los aportes parafiscales a favor del SENA y las cotizaciones al SGSS, correspondiente a los trabajadores de la cooperativa, por lo que se incurrió en un defecto fáctico que vulneró el derecho al debido proceso.

Se desconocieron los documentos aportados por el ICBF, aún cuando ya habían sido integrados al expediente, las partes lo conocieron y, en el momento procesal oportuno no hubo oposición al respecto para que fueran tenidos en cuenta al momento de proferir la sentencia de primera instancia. 9 Índice No. 2 de SAMAI. 1ED_EXPEDIENTE_TESTIGODOCUMENTALCEP(.pdf) NroActua 2.

Radicado: 05001-23-33-000-2022-00567-01 (28549) Demandante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - Comuna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 La sentencia del Consejo de Estado -Radicado No. 25000-23-37-000-2014-01287-01 (23149) del Consejero Ponente Dr. Julio Roberto Piza- que utilizó el tribunal como sustento de su decisión, no se puede considerar en el presente proceso por cuanto esta decisión hace alusión al análisis del proceso administrativo realizado por la DIAN frente a unos contribuyentes que pretendían devoluciones por operaciones fiscales exentas, y en este caso no hubo trámite de fiscalización por parte de la ADRES o el SENA, por lo que gozan presunción de veracidad los documentos aportados en la reforma de la demanda -liquidación privada-.

De igual manera, el fallo de primera instancia cita la sentencia del Consejo de Estado radicado No. 26819, la cual tampoco es aplicable al caso como precedente jurisprudencial, si se tiene en cuenta que con la reforma de la demanda se aportaron las planillas de liquidación de aportes al sistema de seguridad social integral y allí aparece el salario de cada trabajador, mientras que en el proceso citado como sustento, las planillas fueron aportadas por la ADRES y el Consejo de Estado no concedió el derecho por considerar que contenían información adicional.

Pronunciamientos finales Las partes demandante y demandada y el ministerio público guardaron silencio en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Juzga la Sala la legalidad del Oficio No. 20221500044781 de 7 de febrero de 2022, expedido por la ADRES, atendiendo a los cargos de apelación planteados por la parte demandante -apelante única-, contra la sentencia de primera instancia. Por tanto, corresponde establecer: (i) si es susceptible de control judicial el oficio expedido por la ADRES, en virtud del cual informó a la demandante el procedimiento aplicable respecto de la devolución de los aportes efectuados a salud por los períodos de enero de 2017 a febrero de 2019, y (ii) si la solicitud de devolución es improcedente al haberse interpuesto vencido el plazo de un (1) año siguiente al pago de los aportes.

Análisis del caso concreto De acuerdo con lo previsto en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA, uno de los presupuestos del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es que los actos administrativos demandados sean pasibles de control judicial. Al respecto, la Sala10 ha precisado que es necesario que las pretensiones de nulidad se dirijan contra manifestaciones de la voluntad de la administración susceptibles de ser cuestionadas ante la jurisdicción, es decir, contra actos definitivos, los cuales según el artículo 43 del CPACA son aquellos «que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».

Así, un acto definitivo particular es la manifestación de la voluntad de la administración capaz de producir efectos jurídicos, puesto que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas11. De manera que solo las decisiones de la administración que ponen fin a una actuación administrativa o los actos que hacen imposible la continuación 10 Cfr. entre otras, las sentencias de 02 de mayo de 2024 (exp. 28440, CP: Milton Chaves García), de 26 de junio de 2024 (exp. 28647, CP: Wilson Ramos Girón) y el auto de 07 de diciembre de 2023 (exp. 27951, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto). 11 Auto de 13 de octubre de 2016 (exp. 22003, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez).

Radicado: 05001-23-33-000-2022-00567-01 (28549) Demandante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - Comuna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de esa actuación o que decidan de fondo el asunto, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo12.

Para resolver el caso concreto se reiterará el criterio de la Sala13 sobre la naturaleza de los oficios expedidos por la ADRES, que se pronunciaron sobre las solicitudes de devolución por pago de lo no debido de aportes a salud, en decisiones con supuestos jurídicos idénticos a los aquí discutidos. En el expediente están probados los siguientes hechos relevantes: El 28 de diciembre de 2021, la Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - COMUNA solicitó a la ADRES, la devolución de la suma de $444.083.246 por concepto de pago de lo no debido de los aportes a salud por los períodos de enero de 2017 a febrero de 2019, con fundamento en la sentencia proferida por esta Sección el 30 de julio de 202014, que anuló las expresiones «19-4» y «y 1.2.1.5.2.1» del artículo 1.2.1.5.4.9. del Decreto 1625 de 2016 -sustituido por el artículo 2 del Decreto 2150 de 2017- El 7 de febrero de 2022, el director de Liquidaciones y Garantías de la ADRES expidió el Oficio 20221500044781, en el que se expuso lo siguiente15: «El artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002 modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019, establece: (…) En concordancia, el Decreto 780 de 2016 – Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social- establece el procedimiento mediante el cual tiene lugar la solicitud de devolución ante la ADRES sea que esta haya sido compensada o no, determinando que le corresponde al aportante o cotizante independiente solicitarla ante la Entidad Promotora de Salud -EPS o Entidad Obligada a Compensar -EOC, en los siguientes términos: (…) De la precitada normativa se colige, que el aportante o cotizante independiente que efectúe aportes de manera errónea al SGSSS en el Régimen Contributivo, debe solicitar la devolución directamente ante la Entidad Promotora de Salud -EPS o Entidad Obligada a Compensar -EOC que haya recibido el aporte, a quienes les corresponde en primer lugar, el análisis de la procedencia de la devolución de la cotización, teniendo en cuenta los términos dispuestos para el efecto y en especial, el término de 6 meses para solicitar ante la ADRES los aportes compensados y de 12 meses, si no compensaron.

Una vez la EPS o EOC verifique el cumplimiento de los requisitos de la solicitud, debe remitirla a la ADRES, quien validará su pertinencia y, de ser procedente, efectuará el pago a la EPS-EOC, para que esta a su vez, realice la devolución al aportante; en caso tal, que la solicitud no cumpla los requisitos y términos, la ADRES negará la solicitud, informando el resultado a la respectiva entidad reclamante.

Ahora bien, para proceder a resolver la solicitud, la ADRES consultó la base de datos COM_4023, y producto de ello, identificó que, para los periodos 2017 al 2019, las cotizaciones se encuentran compensadas para varias EPS. Sin embargo, se advierte que a la fecha los periodos correspondientes no son procedentes para devolución de aportes compensados por la EPS, toda vez que se ha superado el término de 6 meses indicados en la norma, descrita de manera previa.» 12 Auto de 4 de mayo de 2023 (exp. 27492, CP: Milton Chaves García). 13 Cfr. entre otros, los autos de 30 de noviembre de 2023 (exp. 28078, CP: Milton Chaves García), de 07 de diciembre de 2023 (exp. 27951, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), de 08 de febrero de 2024 (exp. 28266, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello) y de 07 de marzo de 2024 (exp. 28461, CP: Wilson Ramos Girón). 14 Sentencia de 30 de julio de 2020.

Expediente radicado No. 11001-03-27-000-2018-00014-00 (23692). M.P, Stella Jeannette Carvajal Basto. 15 Índice No. 2 de SAMAI. 1ED_EXPEDIENTE_TESTIGODOCUMENTALCEP(.pdf) NroActua 2. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00567-01 (28549) Demandante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - Comuna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 De lo anterior se constata que el oficio enjuiciado no corresponde a un acto administrativo definitivo, sino a una comunicación informativa por parte de la Adres a la cooperativa sobre el procedimiento aplicable respecto de la devolución de los aportes a salud.

Así, el citado oficio se limitó a referir las normas aplicables al trámite de devolución de las cotizaciones pretendido por la demandante, indicando que, si bien la demandada es competente para adelantar el anterior procedimiento, este debe surtirse por intermedio de las EPS o EOC, y no directamente entre la aportante y la administradora de los recursos del SGSSS.

Para la Sala, el anterior oficio no crea, modifica o extingue una situación jurídica particular respecto de la solicitud de devolución del pago de lo no debido interpuesta por la cooperativa por los períodos de enero de 2017 a febrero de 2019 ni tampoco impide continuar con el trámite del asunto, por lo que no constituye un acto administrativo pasible de control de legalidad en sede jurisdiccional.

Conclusión Por lo antes razonado, el oficio demandado, corresponde a una comunicación informativa por parte de la ADRES a la cooperativa sobre el procedimiento aplicable respecto de la devolución de los aportes a salud, careciendo de la naturaleza de un acto administrativo definitivo, susceptible de control de legalidad. En consecuencia, se revocará la sentencia apelada.

En su lugar, se declarará de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de los requisitos formales y, en ese sentido, la Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda16. Costas De conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, y teniendo en cuenta el criterio de la Sala, no se condenará en costas -gastos del proceso y agencias en derecho-, toda vez que no está probada su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1.

Revocar la sentencia de 29 de enero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Quinta de Decisión. En su lugar, se dispone: Declarar probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de los requisitos formales, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo respecto de las pretensiones de la demanda. 16 Téngase en cuenta que el inciso 2 del artículo 187 del CPACA dispone que en «la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.

El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus». Radicado: 05001-23-33-000-2022-00567-01 (28549) Demandante: Cooperativa Multiactiva Universitaria Nacional - Comuna Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 2.

Sin condena en costas en segunda instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador