REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, primero (1°) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Demandante: PEDRO CLAVER MEDINA MESA Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE AIPE (HUILA) Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: ÚNICA INSTANCIA Síntesis del caso: se pretende la nulidad de los actos administrativos del 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008 proferidos por el municipio de Aipe (Huila) por el hecho de ser contrarios a las normas en que debían fundarse, por haber sido proferidos con falsa motivación y con desviación de poder.
Decide la Sala, en única instancia, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por los señores Pedro Claver Medina Mesa, Carmenza Medina Mesa, Cecilia Medina de Alfaro, Alba Luz Medina de Cerquera, Luis Alberto Medina Mesa, Jorge Eliécer Medina Mesa, Ángel Alberto Medina, Cielo Esperanza Medina Mesa, Stella Medina Mesa, Gladys Medina Mesa, Rosa Virginia Medina Mesa, Susana Medina Mesa, Hernando Medina Mesa (qepd) representado por sus hijos Ana Milena Medina Pascuas, Fernando Medina Pascuas, Claudia Marcela Medina Pascuas, Carolina Medina y Fredy Medina Pascuas, en contra de los actos administrativos de 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008 expedidos por el municipio de Aipe (Huila) “dentro del Proceso Administrativo de Solicitud de Pago de Perjuicios de Carmenza Medina Mesa y otros contra Ecopetrol”.
La parte resolutiva del acto administrativo de 18 de diciembre de 2007 dispone lo siguiente: 2 Expediente no. 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Actor: Pedro Claver Medina Mesa y otros Nulidad y Restablecimiento del derecho – única instancia “PRIMERO: No acceder a la petición invocada por el Doctor JUAN MIGUEL CUENCA CLEVES en calidad de apoderado de CARMENZA, CECILIA, ALBA, LUZ, LUIS ALBERTO, HERNANDO, PEDRO CLAVER, JORGE ELIECER, ÁNGEL ALBERTO, CIELO ESPERANZA, STELLA, GLADYS, ROSA VIRGINIA Y SUSANA MEDINA MESA, en el sentido de hacer cesar los trabajos que ECOPETROL viene efectuando en el predio de su propiedad identificado como Lote No. 3 Santa Helena.
SEGUNDO: Notificar la presente decisión a las partes y sus apoderados.
TERCERO: Comunicar la expedición de esta decisión a la Procuraduría Provincial de Neiva, a la Procuraduría Regional del Huila, a la Procuraduría Ambiental y Agraria del Huila y Caquetá, al Juzgado Único Promiscuo Municipal de Aipe y a la Personería Municipal de Aipe.” (fl. 33 cdno. no. 1). Y, en la parte resolutiva del acto administrativo del 7 de mayo de 2008 se dispuso: “PRIMERO: Confirmar la decisión proferida por este Despacho el pasado dieciocho de diciembre de dos mil siete (2007) dentro del trámite administrativo de solicitud de perjuicios incoada por el Dr. JUAN MIGUEL CUENCA CLEVES como apoderado de los hermanos MEDINA MESA.
SEGUNDO: Comuníquese la anterior decisión a la Procuraduría Provincial de Neiva, a la Procuraduría Regional del Huila y a la Procuraduría Ambiental y Agraria del Huila y Caquetá” (fls. 37 y 38 ibidem). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 8 de septiembre de 2008 en la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial del Huila, los señores Pedro Claver Medina Mesa, Carmenza Medina Mesa, Cecilia Medina de Alfaro, Alba Luz Medina de Cerquera, Luis Alberto Medina Mesa, Jorge Eliécer Medina Mesa, Ángel Alberto Medina, Cielo Esperanza Medina Mesa, Stella Medina Mesa, Gladys Medina Mesa, Rosa Virginia Medina Mesa, Susana Medina Mesa, Hernando Medina Mesa (qepd) representado por sus hijos Ana Milena Medina Pascuas, Fernando Medina Pascuas, Claudia Marcela Medina Pascuas, Carolina Medina y Fredy Medina Pascuas, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpusieron demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (fls. 18 a 27 cdno. no. 1) con las siguientes súplicas: 3 Expediente no. 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Actor: Pedro Claver Medina Mesa y otros Nulidad y Restablecimiento del derecho – única instancia “1.
Que se declaren nulos los actos administrativos del 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008, expedidos dentro del “Proceso Administrativo de Solicitud de Pago de Perjuicios de Carmenza Medina Mesa y otros contra ECOPETROL”, por el alcalde municipal de Aipe. 2. Que en consecuencia, se ordene la suspensión de los trabajos de exploración y explotación petrolera desarrollados por ECOPETROL SA en el predio Santa Helena Lota No. 3, hasta tanto ECOPETROL SA cancele los perjuicios judicialmente avaluados por el Juzgado Único Promiscuo Municipal de Aipe. 3.
Que a título de restablecimiento del derecho, se declare que con ocasión de la expedición de los actos administrativos del 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008, ECOPETROL SA no pagó a mis poderdantes, los perjuicios aprobados por el Juzgado Único Promiscuo Municipal de Aipe anteriormente referenciado. 4. Que como consecuencia de la declaratoria señalada en el numeral anterior, se condene al MUNICIPIO DE AIPE, a título de reparar el daño causado a mis poderdantes, al pago de la suma de DOSCIENTOS SESENTA Y UN MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL SETECIENTOS OCHENTA Y UN PESOS MCTE.
(261´559.781.oo), actualizado con base en la variación del índice de precios al consumidor -IPC- certificado por el DANE, junto con los intereses de mora a la máxima tasa legal vigente, según la Superintendencia Financiera. 5. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido por el Art. (sic) 176 y con los ajustes establecidos en el 78 del CCA. 6.
Que se condene en costas al municipio demandado.” (fl. 19 cdno. no. 1). 1.1 Hechos Como fundamento fáctico la parte demandante expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente: 1) El 8 de mayo de 1963, mediante la escritura pública no. 386 de la Notaría Segunda de Neiva (Huila), el entonces propietario del predio denominado “Santa Helena no. 3” gravó con servidumbre en favor de la empresa International Petroleum parte del predio ubicado en el municipio de Aipe (Huila). 2) El término de duración de esta servidumbre era por todo el tiempo en el que dicha empresa explorara o explotara petróleo en la zona, es decir, durante la ejecución del contrato de concesión Neiva 540 que finalizó con la reversión que operó en favor de la Nación el 18 de noviembre de 1994, de acuerdo con la 4 Expediente no. 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Actor: Pedro Claver Medina Mesa y otros Nulidad y Restablecimiento del derecho – única instancia Resolución no. 33 de 28 de marzo de 1994 expedida por el Ministerio de Minas y Energía, y conforme a lo dispuesto en el artículo 33 del Código de Petróleos. 3) La sociedad concesionaria ejecutora del contrato de concesión Neiva 540 a través de la escritura pública no. 2882 de 22 de diciembre de 1997 de la Notaría Quinta de Neiva cedió a Ecopetrol las servidumbres allí indicadas, dentro de las que se encuentra la del predio “Santa Helena no. 3”. 4) Los demandantes adquirieron el predio el 9 de agosto de 2002, acto que se protocolizó con la escritura no. 175 de la Notaría Quinta de Neiva, y conscientes de la posición negativa de Ecopetrol en reconocer el deber de pago de los perjuicios causados desde el 18 de noviembre de 1994 presentaron demanda ante el Juzgado Único Promiscuo Municipal de Aipe, autoridad que aprobó el avalúo correspondiente conforme lo dispuesto en el Decreto 1886 de 1954 mediante auto de 24 de marzo de 2006. 5) El 18 de julio de 2006, los actuales propietarios y demandantes en ejercicio del derecho de petición solicitaron a la Alcaldía de Aipe (Huila) dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 1886 de 1954, en el sentido de requerir a Ecopetrol SA para que pagara inmediatamente los perjuicios avaluados por el Juzgado Único Promiscuo Municipal de Aipe, solicitud en virtud de la cual el municipio inició un proceso administrativo que culminó con los actos administrativos de 18 de diciembre de 2007 por el cual se negó la solicitud de pago de perjuicios y del 7 de mayo de 2008 que confirmó tal negativa. 2.
Fundamento de demanda En los términos de la parte actora, los actos administrativos de 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008 son nulos por desconocer las normas en que debían fundarse y por haberse expedido con falsa motivación y desviación de poder, en esa dirección de manera concreta expuso los cargos que se describen a continuación: 5 Expediente no. 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Actor: Pedro Claver Medina Mesa y otros Nulidad y Restablecimiento del derecho – única instancia 2.1 Primer cargo: infracción de lo consagrado en el artículo 58 de la Constitución Política y en los artículos 6 y 7 del Decreto 1886 de 1954 Con la expedición de los actos administrativos de 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008 se vulnera y atenta contra el derecho a la propiedad, pues, salvo que exista una indemnización justa, ninguna persona puede ser privada de su derecho al uso y goce de sus bienes.
El municipio de Aipe (Huila) desconoció lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 6 y en el artículo 7 del Decreto 1886 de 1954 que, expresamente disponen que “[s]urtida la reversión, si el explotador o explorador de petróleo rehusase pagar al dueño o al ocupante de los terrenos el valor de la indemnización (…) el industrial de petróleos deberá pagar (…) so pena de que si así no lo hiciera este pueda solicitar del alcalde la suspensión del permiso para la ejecución o continuación de los trabajos”.
Los actos administrativos demandados deben ser declarados nulos por cuanto el alcalde del municipio de Aipe (Huila) con su expedición infringió lo dispuesto en el Decreto 1886 de 1954. 2.2 Segundo cargo: falsa motivación El alcalde del municipio de Aipe (Huila), en la expedición de los actos administrativos de 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008, se basó en suposiciones, sin fundamento, para llegar a la decisión negativa que ahora mediante la presente acción se cuestiona, pues, afirmó que “existió una negociación directa con los propietarios del predio a gravar” (fl. 7 cdno. no. 1) lo cual no tiene soporte jurídico ni real. 2.3 Tercer cargo: Desviación de poder Con la decisión adoptada por el municipio de Aipe (Huila) se configura la desviación de poder en el que incurrió en mandatario, pues, negar la solicitud de suspensión de los trabajos aun cuando estaba demostrada la causación los perjuicios en cabeza de los propietarios del predio “Santa Helena no. 3”, evidencia la superioridad propia del municipio sobre la inferioridad del ciudadano. 6 Expediente no. 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Actor: Pedro Claver Medina Mesa y otros Nulidad y Restablecimiento del derecho – única instancia 3.
Trámite procesal 1) Por auto de 30 de abril de 2010, el Juzgado Cuarto Administrativo de Neiva negó la suspensión provisional de los actos administrativos del 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008 proferidos por el municipio de Aipe (Huila), por estimar que con la simple confrontación directa de los actos acusados no se evidencia la necesidad de suspensión, además, porque el actor no aportó la providencia judicial que, en su parecer, desconoció el municipio y en virtud de la cual debía concederse la orden de indemnización y suspensión de los trabajos a Ecopetrol SA, así como tampoco allegó el respectivo folio de matrícula del bien objeto de la servidumbre en copia auténtica que permitiera valorar su autenticidad (fls. 130 a 134 cdno. no. 1)1. 2) El 14 de junio de 2013, el Juzgado Administrativo de Neiva en atención de lo dispuesto en el oficio no. CSJH.PSA13-824 de 12 de junio de 2013 remitió el expediente a los Juzgados Administrativos en Descongestión del Circuito de Neiva (fl. 284 cdno. no. 3). 3) El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Neiva avocó conocimiento del proceso de la referencia el 8 de julio de 2013 (fl. 287 ibidem). 4) Luego de adelantar todo el procedimiento correspondiente, el 30 de abril de 2014 dictó sentencia mediante la cual resolvió el fondo de la controversia en el sentido de denegar las pretensiones de la demanda (fls. 294 a 310 cdno. no. 3), decisión contra la cual la parte actora interpuso recurso de apelación (fls. 324 a 323 ibidem) y fue concedido ante el Tribunal Administrativo del Huila (fl. 324 cdno. no. 3), Corporación que luego de haber adelantado el trámite en segunda instancia y, una vez el expediente entró al despacho del magistrado sustanciador para proferir decisión, por auto de 30 de enero de 2017 declaró la nulidad de todo lo actuado y remitió el expediente al Consejo de Estado por tratarse de un asunto minero de competencia privativa en única instancia de esta Corporación (fls. 351 a 356 cdno. no. 3). 1 La decisión de negar la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos acusados de nulidad fue confirmada por auto de 4 de junio de 2010 por el Tribunal Administrativo del Huila (fls. 6 a 12 cdno. no. 8). 7 Expediente no. 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Actor: Pedro Claver Medina Mesa y otros Nulidad y Restablecimiento del derecho – única instancia 5) Por auto de 14 de noviembre de 2018, el entonces magistrado sustanciador de la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación avocó conocimiento de la acción de la referencia, admitió en única instancia la demanda, ordenó notificar al municipio de Aipe (Huila), vinculó a la empresa Ecopetrol SA y negó la suspensión provisional solicitada (fls. 380 a 386 vlto. cdno. no. 3). 4.
Oposición a la demanda 4.1 Ecopetrol SA El 25 de enero de 2019, por intermedio de apoderado judicial Ecopetrol SA se opuso a la prosperidad de la demanda y formuló excepciones, con las siguientes consideraciones: 1) Sobre este mismo asunto pero en relación con otros particulares propietarios de otros predios afectados con el contrato de concesión Neiva 540, la Corte Suprema de Justicia ha tenido oportunidad de pronunciarse al respecto y ha señalado que no le asiste derecho a los particulares dueños de los predios objeto de servidumbre indemnización alguna por cuenta de la terminación del contrato de concesión y reversión a la Nación2. 2) De otra parte, los actos administrativos impugnados fueron proferidos por el alcalde del municipio de Aipe (Huila) sin que tuviera injerencia alguna Ecopetrol SA, razón por la cual debe denegarse cualquier pretensión en contra de esta última. 3) Propuso como excepciones las siguientes: a) “Carencia de fundamento legal de la demanda”, pues, los asuntos de competencia de Ecopetrol SA son regulados por el Decreto 1886 de 1954, el Decreto 805 de 1947 y el Decreto 1250 de 1970, normatividad en la que no se estableció la posibilidad de cancelación de la servidumbre legamente otorgada 2 Las sentencias son ambas de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, una del 7 de abril de 2008, en el expediente 2002-00018, MP Ruth Marina Díaz Rueda y, la otra, del 6 de septiembre de 2010, en el expediente 2004-00085, MP César Julio Valencia Copete. 8 Expediente no. 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Actor: Pedro Claver Medina Mesa y otros Nulidad y Restablecimiento del derecho – única instancia por el hecho de que haya terminado el contrato de concesión respectivo. b) “Falta de legitimación en la causa por activa”, dado que el único con interés legítimo y ha sido afectado por la expedición de los actos objeto de demanda es Ecopetrol SA en cuyo nombre se encuentra registrada la servidumbre sobre el predio “Santa Helena no. 3”. c) “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, toda vez que el alcalde del municipio de Aipe (Huila) profirió los actos administrativos objeto de demanda sin que en tales decisiones haya tenido participación alguna Ecopetrol SA. d) “Hecho exclusivo y determinante de un tercero”, por cuanto la única autoridad involucrada en el procedimiento administrativo que culminó con la expedición de los actos administrativos objeto de demanda es la alcaldía del municipio de Aipe (Huila). e) “Genérica”, en virtud de la cual el juez puede declarar las excepciones que de oficio encuentre probadas en el proceso. 4.2 Municipio de Aipe (Huila) Mediante escrito radicado el 11 de febrero de 2019, el municipio de Aipe (Huila) se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló excepciones (fls. 505 a 516 cdno. 3) con fundamento en lo siguiente: 1) El Decreto 1886 de 1954 fue expedido al amparo de las facultades extraordinarias del estado de sitio con el fin de permitir el desarrollo de la industria petrolera con una alternativa pronta para ocupar los predios de propiedad privada necesarios para tal fin, y a través del artículo 32 de la Ley 10 de 1961 fue adoptado como legislación permanente. 2) El decreto en comento refiere un procedimiento breve y sumario para establecer el monto de la indemnización de los perjuicios derivados de la ocupación inicial, pero, a su turno, el Código de Procedimiento Civil consagró que el procedimiento a adelantarse es el verbal sumario por mandato del numeral 10 del artículo 435 del CPC; sin embargo, el Juez Promiscuo Municipal de Aipe 9 Expediente no. 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Actor: Pedro Claver Medina Mesa y otros Nulidad y Restablecimiento del derecho – única instancia (Huila) aprobó un avalúo sin que tal determinación preste mérito ejecutivo ya que no cuenta con una obligación clara, expresa y actualmente exigible en contra y en favor de alguien. 3) De otra parte, mediante la referida escritura pública no. 386 de 1963 de la Notaría Segunda de Neiva los entonces dueños del predio “Santa Helena no. 3” concedieron el derecho a ocupar y a usar una zona del lote de su propiedad en favor de la sociedad Intercol, quien se obligó a indemnizar a los propietarios todos los derechos que se conceden “por una sola vez, y por todo el tiempo de duración o vigencia de este contrato, a título de indemnización por todos los derechos y perjuicios, ocupación permanente, lucro cesante, daño emergente, etc” (fl. 157 cdno. no. 1). 4) Sobre el mismo punto de análisis el municipio refiere como soporte jurisprudencial la sentencia de la Sala de Casación de la Corte Suprema de Justicia de 7 de abril de 2008, en la que en un caso muy similar sostuvo que la cesión de la servidumbre de la sociedad Hocol SA a Ecopetrol SA era una consecuencia lógica y formal en virtud de lo dispuesto en el artículo 33 del Código de Petróleos, y que en modo alguno conlleva al pago de una nueva indemnización por ocupación. 5) Propuso como excepciones las siguientes: a) “Pago”, por cuanto en atención a lo señalado en la mencionada escritura no. 386 de 8 de mayo de 1963 los entonces propietarios del predio “Santa Helena no. 3” fueron indemnizados con la suma de nueve mil pesos ($9.000) moneda corriente. b) “Cobro de lo no debido”, porque no existe obligación alguna pendiente de cumplimiento de pago en favor de los aquí demandantes. c) “Carencia del derecho a las pretensiones”, toda vez que la servidumbre registrada y actualmente vigente aun produce efectos en favor de Ecopetrol SA. d) “Genérica”, en virtud de la cual el juez puede declarar las excepciones que de oficio encuentre probadas en el proceso. 10 Expediente no. 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Actor: Pedro Claver Medina Mesa y otros Nulidad y Restablecimiento del derecho – única instancia 5.
Alegatos de conclusión En la oportunidad procesal correspondiente las partes se pronunciaron así: 1) El municipio de Aipe (Huila) (fls. 543 a 544 ibidem) insistió en sus argumentos de defensa según los cuales la presente demanda carece de fundamento y las pretensiones propuestas deben ser denegadas. 2) Ecopetrol SA (fls. 531 a 536 cdno. no. 3) se ratificó en los argumentos de oposición expuestos con la contestación de la demanda, en el sentido de sostener que los actos administrativos proferidos por el municipio de Aipe (Huila) no son contrarios a las normas en las que debían fundarse. 3) La parte actora (fls. 538 a 540 ibidem), insistió en la nulidad de los actos administrativos del 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008 por cuanto, a su juicio, fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, con falsa motivación y desviación de poder, pues, a pesar de que con anterioridad se registró una servidumbre sobre el predio “Santa Helena no. 3” esa limitación tenía como vigencia la ejecución del contrato de concesión Neiva 540, y como ese contrató terminó, asimismo debió terminar la servidumbre, salvo que Ecopetrol SA, en calidad de nuevo beneficiario como resultado de la reversión del contrato de concesión, concurra al pago de la indemnización correspondiente. 4) El Ministerio Público (fl. 545 cdno. no. 3) guardó silencio.
II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración, con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis del caso concreto, 3) conclusiones y, 4) costas. 1.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión La demanda se dirige a obtener la declaratoria de nulidad de los actos administrativos del 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008 proferidos por 11 Expediente no. 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Actor: Pedro Claver Medina Mesa y otros Nulidad y Restablecimiento del derecho – única instancia el municipio de Aipe (Huila), por cuanto, a juicio de la parte demandante, son contrarios a las normas en los que debían fundarse, fueron proferidos con falsa motivación y desviación de poder, por el hecho de no reconocer que con ocasión de la terminación del contrato de concesión Neiva 540 en el año 1994 debía adelantarse un nuevo análisis y determinación de indemnización en favor de los propietarios, por cuanto la servidumbre inicial fue constituida durante el plazo del contrato de concesión. En cuanto a las excepciones propuestas por las entidades demandada y convocada al litigio, como no se enmarcan en excepciones previas serán resueltas con el fondo de la controversia, salvo las de falta de legitimación en la casusa por activa y pasiva formuladas por Ecopetrol SA que se resolverán al inicio del análisis del caso concreto.
La Sala abordará el análisis de legalidad de los actos administrativos del 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008 mediante los cuales se negó la solicitud de cesación de los trabajos adelantados por Ecopetrol SA, en relación con los cargos de nulidad formulados, esto es, por el hecho de resultar contrarios al artículo 58 de la Constitución Política, a los artículos 6 (inciso segundo) y 7 del Decreto 1886 de 1954 y haber sido expedidos con falsa motivación y desviación de poder.
Así las cosas, como los cargos de nulidad esgrimidos con la demanda no tienen vocación de prosperidad, la Sala mantendrá la legalidad de los actos administrativos de 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008 proferidos por el municipio de Aipe (Huila). 2. Análisis del caso concreto 2.1 Legitimación en la casusa de las partes Ecopetrol SA, en el escrito de contestación de la demanda propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por activa y pasiva por cuenta de su propia vinculación al proceso, alegaciones sobre las que la Sala estima necesario precisar lo siguiente: 12 Expediente no. 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Actor: Pedro Claver Medina Mesa y otros Nulidad y Restablecimiento del derecho – única instancia 1) En relación con el interés o legitimación que le asiste a la parte actora, para la Sala no existe duda alguna al respecto, toda vez que los actos administrativos objeto de pronunciamiento en este caso fueron expedidos precisamente con ocasión de la solicitud a través de derecho de petición que los actuales dueños del predio “Santa Helena no. 3”, hoy demandantes, hiciesen ante la alcaldía de Aipe (Huila). 2) De otra parte, en relación con la vinculación al proceso de Ecopetrol SA, por cuanto algunas pretensiones de la demanda están dirigidas a obtener la suspensión de los trabajos adelantados por dicha entidad y podría resultar afectada, es perfectamente clara la legitimación en la causa por pasiva que se configuró respecto de dicha empresa. 3) En ese sentido, se negarán las excepciones de lata de legitimación en la causa por activa y pasiva propuestas por Ecopetrol SA por no tener vocación de prosperidad. 2.2 Primer cargo: Infracción de lo consagrado en el artículo 58 de la Constitución Política y en los artículos 6 (inciso segundo) y 7 del Decreto 1886 de 1954 1) El artículo 58 de la Constitución Política de Colombia dispone expresamente lo siguiente: “ARTÍCULO 58.
Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.
La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.
Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del 13 Expediente no. 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Actor: Pedro Claver Medina Mesa y otros Nulidad y Restablecimiento del derecho – única instancia precio.” (mayúsculas sostenidas y negrillas del original - resalta la Sala). 2) A su turno, el inciso segundo del artículo 6 y el artículo 7 del Decreto 1886 de 1954 preceptúan lo siguiente: “ARTÍCULO 6o.
Surtida la revisión, si el explorador o explotador de petróleo rehusare pagar al dueño o al ocupante de los terrenos el valor de la indemnización, el Juez del Circuito competente ordenará al Agente de la Agencia o sucursal de la Caja Colombiana de Ahorros, o al Recaudador de Hacienda Nacional del Municipio respectivo, a solicitud del interesado, que efectúe tal pago con los dineros consignados por el explorador o explotador de petróleo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4o. de este Decreto.
Pero si la suma consignada no fuere suficiente para cubrir la indemnización, el industrial de petróleos deberá pagar al dueño u ocupante de los terrenos el saldo a su favor, so pena de que si así no lo hiciere éste pueda solicitar del Alcalde la suspensión del permiso para la ejecución o continuación de los trabajos, de que trata el artículo 7o. del presente Decreto.
ARTÍCULO 7. Una vez cumplidas las diligencias de avalúo de que trata el presente Decreto y consignado el valor correspondiente, o efectuado el pago al damnificado, según el caso, el explorador o explotador de petróleo podrá iniciar inmediatamente los trabajos, y su ejecución no podrá ser impedida aun cuando se haga uso del recurso de revisión del avalúo; el Alcalde Municipal prestará todo el apoyo necesario al industrial de petróleo para que pueda adelantar sus trabajos sin obstáculos de ninguna clase.
Es entendido que el explorador o explotador no podrán ocupar los terrenos ni iniciar o adelantar labores de ninguna clase en los casos contemplados en los artículos 175 y 176 del Código de Minas; 3o. de la Ley 72 de 1910; 5o. de la Ley 38 de 1877 y 28 de la Ley 292 de 1875, estas dos últimas del antiguo Estado Soberano de Antioquia (…).” (mayúsculas sostenidas y negrillas del original – resalta la Sala). 3) Según la parte actora, el municipio de Aipe (Huila) con la expedición de los actos administrativos de 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008 vulneró las normas antes transcritas por el hecho de negar la suspensión de los trabajos de exploración y explotación adelantados por Ecopetrol SA en cumplimiento de una servidumbre protocolizada sobre el inmueble de su propiedad el 2 de mayo de 1963, cuya vigencia había cesado por la terminación del contrato de concesión en virtud del cual se había tramitado. 14 Expediente no. 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Actor: Pedro Claver Medina Mesa y otros Nulidad y Restablecimiento del derecho – única instancia 4) No tiene discusión alguna la protección y garantía que desde el ordenamiento constitucional se brinda a los propietarios de predios que se ven afectados por la ejecución de los contratos de concesión de la Nación que, como en el presente asunto, se refieren a exploración y explotación petrolera; sin embargo, es preciso tener en cuenta que toda decisión que pueda conducir a la perturbación del derecho de propiedad de los particulares está precedida de un trámite que conduce a la determinación del monto de indemnización correspondiente, y que ante la insatisfacción en el monto puede acudirse al escenario judicial. 5) En el presente asunto, el predio que hoy es de propiedad de la parte actora, en 1963 fue afectado por la imposición de una servidumbre en cuya contraprestación los entonces propietarios avalaron un monto de indemnización con la sociedad International Petroleum (Colombia) Limited, en calidad de sociedad concesionaria ejecutora del contrato de concesión Neiva 540; sin embargo, los actuales propietarios del inmueble con la lectura de la cláusula tercera del contrato de constitución de servidumbre protocolizado a través de la escritura no. 386 de la Notaría Segunda de Neiva, advirtieron una posibilidad de renegociar el monto de la servidumbre ahora ejercida por Ecopetrol SA, luego de ocurrida la reversión del contrato de concesión Neiva 540 a la Nación en el año 1994.
El texto de la cláusula tercera es del siguiente tenor: “TERCERA. El término de duración del presente contrato será igual al de la vigencia del conocido con el nombre de CONCESIÓN NEIVA 540 celebrado por INTERCOL con el Gobierno Nacional y que fue elevado a escritura pública número ciento setenta y cuatro (174) de diez y seis (16) de enero de mil novecientos cincuenta y siete (1957), de la Notaría Segunda de Bogotá, publicado en el Diario Oficial número 29340 correspondiente al 11 de abril de 1957, y en todo caso durará por todo el tiempo en que INTERCOL estuviere perforando el citado pozo o cualquiera otro aledaño o dentro del mismo terreno” (fl. 22 cdno. no. 4). 6) De la lectura de las normas y estipulación antes transcritas es preciso hacer las siguientes consideraciones: a) En los términos del artículo 7 del Decreto 1886 de 1954, es claro que se trata de un trámite de negociación del valor de la indemnización sobre la servidumbre 15 Expediente no. 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Actor: Pedro Claver Medina Mesa y otros Nulidad y Restablecimiento del derecho – única instancia que se adelanta en forma previa al inicio de los trabajos de exploración y explotación, pues, la norma dispone expresamente que “[u]na vez cumplidas las diligencias de avalúo de que trata el presente Decreto y consignado el valor correspondiente, o efectuado el pago al damnificado, según el caso, el explorador o explotador de petróleo podrá iniciar inmediatamente los trabajos, y su ejecución no podrá ser impedida aun cuando se haga uso del recurso de revisión del avalúo (…)” (resalta la Sala). b) De otra parte, en cuanto a la cláusula tercera del contrato de servidumbre, se trata de una manifestación de la voluntad de las partes firmantes, pero, que como tales actos están amparados en la ejecución de un contrato de concesión no pueden ser contrarios a la ley que rige la materia. c) El Decreto 1056 de 20 de abril de 1953, por el cual se expidió el Código de Petróleos vigente para la fecha de celebración de los actos objeto de análisis, en el artículo 33 dispuso lo siguiente: “ARTÍCULO 33.
Terminado el contrato por cualquier causa, salvo lo dispuesto en el artículo anterior, el contratista dejará en perfecto estado de producción los pozos que en tal época sean productivos, y en buen estado las construcciones y otras propiedades inmuebles ubicadas en el terreno contratado, todo lo cual pasará gratuitamente a poder de la Nación con las servidumbres y bienes expropiados para beneficio de La empresa.” (mayúsculas sostenidas del original – resalta la Sala). d) En la misma línea de análisis, la Sala de Casación de la Corte Suprema de Justicia, en un asunto con hechos muy similares al del presente caso, señaló que la cláusula tercera incluida en aquel contrato de servidumbre no podía desconocer la norma imperativa que obligaba a la concesionaria a revertir al finalizar el contrato, en forma gratuita, las servidumbres constituidas durante su ejecución3.
En el aparte pertinente se dijo lo siguiente: 3 Sentencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia de 6 de septiembre de 2010, en el expediente 2004-00085, MP César Julio Valencia Copete. 16 Expediente no. 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Actor: Pedro Claver Medina Mesa y otros Nulidad y Restablecimiento del derecho – única instancia “De manera que con independencia de que aquel aspecto no hubiese sido estipulado o que HOCOL podía desprenderse de las servidumbres, antes o después de finalizado el contrato de concesión “Neiva 540”, como también lo reseña la crítica, lo cierto es que por ministerio de aquellas disposiciones de orden público en todo caso ella estaba obligada a disponer la reversión de tales bienes, pues se trata, insístese una vez más, de un mandato que encuentra su raíz en las normas superiores y legales y no propiamente en la ley contractual, con mucha mayor razón si, en aplicación de aquel poder constitucional, la contratista le satisfizo a los demandantes o a sus antecesores la reparación a la que tenían derecho, y siendo que con ocasión de la cesión no se requería reconocer una segunda reparación, puesto que, ha de recalcarse de nuevo, a voces del artículo quinto (5º) del decreto 1886 de 1954, en tratándose de obras que impliquen ocupación de carácter permanente, “la indemnización se causará y se pagará por una sola vez y amparará todo el tiempo que el explorador o explotador de petróleo ocupe los terrenos, y comprenderá todos los perjuicios”. e) A su turno, la cláusula quinta del contrato de servidumbre objeto de análisis en el asunto de la referencia, estipula lo siguiente: “QUINTA._ En cambio o compensación por todos los derechos que este contrato se le conceden, INTERCOL se obliga para con los propietarios, a pagarles por una sola vez y por todo el tiempo de duración o de vigencia de este contrato, a título de indemnización por todos los derechos, perjuicios, ocupación permanente, lucro cesante, daño emergente, etc.
La cantidad de NUEVE MIL PESOS ($9.000-oo) moneda corriente, suma en que las partes de común acuerdo han estimado el valor de dichos perjuicios que se causen o se causaren dentro de área del terreno materia de ocupación, declarando LOS PROPIETARIOS haber recibido esta suma de manos del representante legal de INTERCOL a su satisfacción (…)” (fl. 41 vlto. cdno. no. 3 – negrillas de la Sala). f) En los términos en los que fue redactada la cláusula quinta antes transcrita, es claro que las obras adelantadas sobre el predio “Santa Helena no. 3” con ocasión de la ejecución del contrato de concesión Neiva 540 implicaban una “ocupación permanente”, que fue definida por el artículo 5 del Decreto 1886 de 1954 en los siguientes términos: “ARTÍCULO 5.
Cuando se trate de obras o labores de impliquen ocupación de carácter permanente, la indemnización se causará y se pagará por una sola vez y amparará todo el tiempo que el explorador o explotador de petróleos ocupe los terrenos y comprenderá todos los perjuicios. 17 Expediente no. 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Actor: Pedro Claver Medina Mesa y otros Nulidad y Restablecimiento del derecho – única instancia Se entiende por obras de carácter permanente la construcción de carreteras, la de oleoductos, la de campamentos y edificios para oficinas, la instalación de equipos de perforación y demás semejantes (…)” (mayúsculas sostenidas y negrillas del original - resalta la Sala). 7) De acuerdo con lo anterior, aunque las partes hubieran consignado en el contrato de servidumbre protocolizado sobre el inmueble “Santa Helena no. 3”, que este tendría la duración de la ejecución y vigencia del contrato de concesión Neiva 540, lo cierto es que ello resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 1886 de 1954 y 33 del Decreto 1056 de 1953 por medio del cual se expidió el Código de Petróleos, dado que las obras adelantas con ocasión del contrato de concesión Neiva 540 eran de carácter permanente, tal como quedó consignado en la escritura de constitución de la servidumbre objeto de análisis, lo cual implica, en los términos del artículo 5 del Decreto 1886 de 1954, que la indemnización acordada se causó y se pagó por una sola vez y “ampar[ó] todo el tiempo que el explotador o explorador de petróleos ocupe los terrenos y comprenderá todos los perjuicios”.
En ese sentido, los actos administrativos del 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008 expedidos por el municipio de Aipe (Huila) mediante los cuales se negó la solicitud de suspensión de los trabajos de exploración y explotación adelantados por Ecopetrol SA en ejercicio de la servidumbre legalmente revertida en su favor desde 1994, no resultan contrarios a los artículos 6 (inciso segundo) y 7 del Decreto 1886 de 1954 ni tampoco al artículo 58 de la Constitución Política de Colombia, razón por la cual este preciso cargo de nulidad no tiene vocación de prosperidad y habrá de negarse. 2.3 Segundo cargo: falsa motivación 1) En los términos en los que la parte actora fundamentó el concepto de nulidad por falsa motivación, esta se centra en las suposiciones que al parecer fundaron la decisión negativa de suspender los trabajos adelantados por Ecopetrol SA, pero, que en línea con el análisis desarrollado respecto del primer cargo de nulidad, para la Sala cobra sentido la afirmación indicada por la parte actora en relación con que “existió una negociación directa con los propietarios del predio a gravar” (fl. 7 cdno. no. 1), pues, se insiste, que conforme lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 1886 de 1954 y 33 del Decreto 1056 de 1953, las obras 18 Expediente no. 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Actor: Pedro Claver Medina Mesa y otros Nulidad y Restablecimiento del derecho – única instancia adelantas con ocasión del contrato de concesión Neiva 540 eran de carácter permanente, tal como quedó consignado en la escritura de constitución de la servidumbre sobre el predio “Santa Helena no. 3”, lo cual implica, en los términos del artículo 5 del Decreto 1886 de 1954, que la indemnización acordada se causó y se pagó por una sola vez y “ampar[ó] todo el tiempo que el explotador o explorador de petróleos ocupe los terrenos y comprenderá todos los perjuicios”. 2) En consecuencia, tampoco tiene vocación de prosperidad este cargo de nulidad por la supuesta falsa motivación en la que incurrió el municipio de Aipe (Huila) con la expedición de los actos administrativos demandados por lo que se niega. 2.4 Tercer cargo: desviación de poder 1) Sobre la causal de nulidad de desviación de poder, esta Corporación ha sostenido que “tiene lugar cuando los motivos que justifican el acto resultan ajenos a la ley.
De allí que cuando se alega esta causal de nulidad debe llevarse al Juez a la certeza incontrovertible de que los motivos que tuvo la administración para proferir el acto enjuiciado no son aquellos que le están expresamente permitidos por la ley, sino otros, de manera que el resultado de la decisión que se ataca es diverso del que naturalmente hubiera debido producirse si la decisión se hubiere proferido de acuerdo con los dictados legales que la informan”4. 2) La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido, reiteradamente, que la desviación de poder se presenta cuando hay disparidad o discordancia entre el fin que pretende la ley con la atribución de una competencia que acompañó a la decisión5. 3) La desviación de poder, como causal expresa de nulidad de los actos administrativos prevista en el inciso segundo del artículo 84 del CCA, se configura cuando “la atribución de que está investido un funcionario para expedir un acto administrativo no se ejerce hacia el fin exigido por la ley, sino en busca de logros 4 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 22 de enero de 2015, expediente con radicación no. 2008-00382-01, MP María Claudia Rojas Lasso. 5 Sentencias de 21 de junio de 2018, MP Stella Conto Díaz del Castillo, expediente con radicación no. 33.684, de 1 de agosto de 2016, MP Stella Conto Díaz del Castillo, expediente con radicación no. 33.027, de 15 de octubre de 2015, MP Alberto Yepes Barreiro (E) y de 25 de febrero de 2016, MP Olga Mélida Valle de la Hoz, expediente con radicación no. 39.023. 19 Expediente no. 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Actor: Pedro Claver Medina Mesa y otros Nulidad y Restablecimiento del derecho – única instancia diferentes.
En otras palabras, el acto administrativo, aunque comporta externamente las formalidades exigidas por la ley, está orientado a fines distintos para los que fue investido el funcionario emisor. Y en casos como este corresponde al impugnante demostrar que la autoridad hizo uso de su facultad con propósitos distintos de aquellos previstos en la disposición que la confiere”, aspectos que la parte actora no logró acreditar con la demanda ni en el curso del proceso ya que, muy contrario a lo pretendido, lo que quedó acreditado fue precisamente que la decisión de negar la solicitud de suspensión de los trabajos adelantados por Ecopetrol SA fue ajustada a derecho, conforme a lo exigido en la ley y la Constitución Política. 4) En el presente asunto, el vicio de nulidad cuya declaratoria pretende la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos proferidos por el municipio de Aipe (Huila) el 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008, al expediente no fue allegada prueba alguna con la que se demuestre de manera concreta y contundente que la decisión adoptada por el municipio hubiera estado impulsada por una finalidad diversa a la amparada por el ordenamiento jurídico, por lo tanto, el cargo de nulidad planteado no es de recibo, por ser huérfano de prueba. 5) Así las cosas, como la parte actora no acreditó la configuración de desviación de poder aparentemente ejercido por el municipio de Aipe (Huila) con la expedición de los actos administrativos el 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008, no tiene vocación de prosperidad este cargo de nulidad.
Por lo anterior, como la parte actora no demostró que los actos administrativos expedidos por el municipio de Aipe (Huila) de 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008 fueran nulos y se desvirtuara la presunción de legalidad que los ampara, la Sala denegará las demás súplicas de la demanda. 3. Conclusiones 1) La parte actora, conformada por los actuales propietarios del predio “Santa Helena no. 3”, pretendió la nulidad de los actos administrativos del 18 de diciembre de 2007 y 7 de mayo de 2008 proferidos por el municipio de Aipe (Huila), por el hecho de ser contrarios a las normas en que debían fundarse, 20 Expediente no. 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Actor: Pedro Claver Medina Mesa y otros Nulidad y Restablecimiento del derecho – única instancia haber sido proferidos con falsa motivación y desviación de poder, sin que en el proceso en modo alguno la parte actora lograra acreditar que estos fueran contrarios a lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución Política, y en los artículos 6 (inciso segundo) y 7 del Decreto 1886 de 1954, o que el municipio de Aipe (Huila) hubiera incurrido en una falsa motivación o desviación de poder en su expedición. 2) De otra parte, como se encontró debidamente vinculada la empresa Ecopetrol SA al proceso, por cuenta de que pudiera resultar afectada con una decisión en el presente asunto, y ajustada a derecho la legitimación jurídica de la parte actora, se declararán no probadas las excepciones propuestas por Ecopetrol SA. 3) En consonancia con lo expuesto, la Sala denegará las súplicas de la demanda. 4.
Costas Por último, no habrá de condenarse en costas a la actora porque no está probada en la actuación una conducta temeraria, situación cualificada exigida por la regulación procesal contenida al respecto en el artículo 55 de la ley 446 de 1998 para tal decisión. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Decláranse no probadas las excepciones propuestas por Ecopetrol SA. 2°) Deniéganse las pretensiones de la demanda. 3°) Abstiénese de condenar en costas. 21 Expediente no. 11001-03-26-000-2018-00089-00 (61.846) Actor: Pedro Claver Medina Mesa y otros Nulidad y Restablecimiento del derecho – única instancia 4°) En firme esta providencia archívese el expediente previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Presidente de la Sala (firmado electrónicamente) (con aclaración de voto) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Ponente (firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (firmado electrónicamente) (con aclaración de voto) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.