Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., primero (01) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-02772-00 Accionante: Luz Marina Lugo Collazos Accionados: Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Declara improcedente la solicitud de amparo. La Sala decide la acción de tutela presentada por Luz Marina Lugo Collazos en contra de la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila y el Juzgado Quinto Administrativo de Neiva.
I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 19 de mayo de 2022 Luz Marina Lugo Collazos, a través de apoderada judicial, interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la seguridad social, al debido proceso “al contrato realidad como manifestación del Estado Social de Derecho” y a la “protección especial para con las personas de la tercera edad, la protección especial a la mujer trabajadora”, que consideró vulnerados con los fallos dictados el 22 de mayo de 2020 y el 9 de noviembre de 2021 por el Juzgado Quinto Administrativo de Neiva y la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, respectivamente, en los que se resolvió negar las pretensiones incoadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 41001-33-33-005-2016-00213-00/02. 1.1.- Hechos 1.1.1.- Luz Marina Lugo Collazos asegura que prestó servicio de aseo y mantenimiento general de las instalaciones de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional – Secretaría de Tránsito y Transportes del Huila entre el 1 de mayo de 1991 y el 17 de junio de 2013, trabajando en un horario de 7:00 am a 3:00 pm, labor por la que percibió 1 SMLMV. 1.1.2.- En vista de que durante el lapso de su vinculación no le pagaron emolumentos de ningún tipo, el 13 de junio de 2013 solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, sin haber dado respuesta al pedimento realizado, el 17 del mismo mes y año se le negó el ingreso a cumplir sus labores y se le informó que a partir de ese momento ya no los acompañaría más. 1.1.3.- A partir de lo anterior, la señora Lugo Collazos presentó un nuevo derecho de petición ante la Seccional de Tránsito y Transporte del Huila, en el que solicitó que se le informara por escrito y de forma motivada las razones por las que fue desvinculada de las actividades, requiriendo su reintegro y que se diera continuidad al pago de los salarios dejados de percibir. 1.1.4.- Mediante el oficio No. S-2013-016291/COMAN – SENTRA – 1-29 del 4 de julio de 2013, el Comandante Seccional de Tránsito y Transporte del Huila manifestó que no existía ningún tipo de vínculo laboral o contrato con la aquí accionante.
De igual forma, puso de presente que Lugo Collazos no cumplía un horario ni fue reprendida cuando no asistía. Así, concluyó que no era posible que la despidieran ya que nunca tuvo vínculo laboral con la Policía de Carreteras. 1.1.5.- El escrito del 13 de junio de 2013 fue contestado mediante oficio No. o. S-2013-017647/COMAN-ASJUR-22 del 24 de julio de 2013, mediante el que se indicó que en el sistema para la administración y gestión de talento humano no se encontró algún tipo de vinculación laboral entre Luz Marina Lugo y la Policía Nacional. 1.1.6.- En razón de lo anterior, Luz Marina Lugo Collazos presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio S-2013-016291 del 4 de julio de 2013.
A título de restablecimiento, requirió el pago de las prestaciones sociales causadas durante el 1 de mayo de 1991 y el 17 de junio de 2013, la indexación de tales sumas y el reconocimiento de la pensión sanción de que trata el artículo 267 del Código Sustantivo del Trabajo. 1.1.7.- En primera instancia el asunto correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Neiva, que en sentencia del 22 de mayo de 2020 negó las pretensiones de la demanda.
Aseguró que no se demostró la vinculación de la demandante a la entidad, pues a pesar de que se acreditó que sí realizó funciones de aseo, que podían ser de aquellas intrínsecas a la función que prestan las personas que realizan servicios generales a la Policía Nacional, ello no implicaba per se la existencia de subordinación. De igual forma, indicó que de los testimonios recepcionados solo se pudo corroborar que la actora prestó el servicio de 7 de la mañana a 12 del mediodía, de lunes a viernes, sin establecer un periodo determinado; así como tampoco se demostró el permiso de las autoridades encargadas de controlar e impedir este tipo de situaciones, ya que nunca impartieron órdenes a la demandante frente a su actividad laboral ni cumplió una jornada laboral completa.
Finalmente, resaltó que la señora Lugo Collazos terminó prestando los servicios de aseo a raíz de un acuerdo privado celebrado entre ella y los policiales subalternos “a quienes la institución les había encomendado y correspondía realizar esa labor, por lo que conforme a lo probado, no fue la voluntad de la Institución de contratar dichos servicios con terceros así fuera de manera irregular”. 1.1.8.- La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. La alzada fue desatada por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, que en sentencia del 9 de noviembre de 2021 confirmó lo resuelto por el a quo.
Sostuvo que, en vista de que no existían contratos u órdenes de prestación de servicios que acreditaran que la demandante laboró durante más de 22 años en la institución policial, el asunto se estudiaría bajo la figura del funcionario de hecho. Una vez aclarado lo anterior, procedió a analizar los tres requisitos para declarar la existencia del contrato realidad, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación. Primero, encontró que a pesar de que la actora aseguró que había empezado a laborar en la institución el 1 de mayo de 1991, no se tenía certeza frente a esa fecha exacta de inicio de labores a partir de las pruebas arrimadas.
Así, explicó que de uno de los testimonios se podía inferir que el servicio fue prestado entre los años 2003 y el 17 de junio de 2013. Segundo, encontró que del contenido del oficio S – 2013-016291 del 4 de julio de 2013 no se podían inferir las condiciones de tiempo, modo y lugar en que Lugo Collazos desempeñó el cargo de aseadora, puesto que el único deponente que ofreció detalles acerca de la labor que realizaba, dijo genéricamente que ella aseaba las oficinas en media jornada laboral, siguiendo instrucciones de una sargento, situación que no demostraba la existencia de subordinación, en tanto realizaba sus tareas con independencia y únicamente se sometía a un régimen de coordinación. Por otra parte, resaltó que contrario a lo afirmado por la impugnante, el juez de primera instancia se pronunció sobre la totalidad de las pruebas decretadas y practicadas y su decisión estuvo fundada en un análisis fáctico y jurídico e incluso acudió a recientes posturas jurisprudenciales relacionadas con el funcionario de hecho, por lo que se descartó la vulneración de derechos fundamentales durante el desarrollo del asunto ordinario.
Finalmente, en lo relacionado con las condiciones invocadas por la demandante, esto es, tener 63 años y carecer de recursos para solventar sus necesidades básicas, precisó que de acuerdo con un testimonio y a partir de las afirmaciones contenidas en el recurso de apelación, la terminación de la prestación del servicio obligó a la señora Lugo Collazos a recurrir a venta de comidas y realizar labores domésticas para conseguir recursos, lo cual era indicativo de que sus condiciones de edad y salud no eran un impedimento para realizar actividades productivas. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante asegura que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en: 1.2.1.- Defecto fáctico, pues a pesar de que se probó que las labores desempeñadas por la demandante eran realizadas por un cargo que existía en la planta de personal de la Policía Nacional, que las funciones fueron ejercidas regularmente y los tiempos durante los que se dio la prestación personal del servicio, aquello no fue suficiente para reconocer la calidad de funcionaria de hecho debido a que no se aportaron al proceso los Manuales Específicos de Funciones y Competencias para los empleos Públicos Civiles y NO Uniformados del Ministerio de Defensa – Dirección General Policía Nacional vigentes para los años 1991 a 2013, que acreditaran la existencia del cargo que realizaba las labores de aseo en la institución. Agregó que el ad quem escogió injustificadamente apartes de los testimonios rendidos que descontextualizaron las declaraciones en perjuicio de la tutelante.
Así, sostuvo que con las declaraciones se demostraba que estuvo vinculada a la entidad realizando labores de aseo, preparación de tinto, atención al personal y mandados, que la coordinación de labores estaba a cargo de la Jefe de Patio del lugar y que tenía un horario fijo. Así mismo, arguyó que se dejó de valorar un testimonio con el que se demostró que la demandante cumplía órdenes de la Jefe de Patio, que debía pedirle permiso para ausentarse porque su labor era esencial, y que recibía órdenes relacionadas con su trabajo. 1.2.2.- Defecto sustantivo, en tanto se ignoró la orden contenida en el artículo 24 del Código Sustantivo del Trabajo, que establece que cuando se demuestra la prestación personal del servicio, como ocurrió en esta oportunidad, la relación jurídica que la genera debe presumirse como de trabajo personal y subordinado; presunción que debía ser desvirtuada por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, lo cual no ocurrió. Agregó que tal carga no debía trasladarse a la parte débil del contrato, pues ella debía ser protegida como consecuencia del desequilibrio propio de la relación laboral. 1.2.3.- Desconocimiento del precedente judicial.
Al efecto, indicó que las autoridades judiciales accionadas tuvieron en cuenta fallos emitidos entre 1991 y 2016, desconociendo que en recientes posturas de 2020 y 2021, tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional han establecido que una vez demostrada la prestación personal del servicio, se infiere la subordinación de la relación laboral.
Adicionalmente, refirió que las sentencias censuradas ignoraron lo previsto por la Corte Constitucional en la sentencia T-388 de 2020 al referirse al contrato realidad de la madre cabeza de hogar, providencia en la que se resaltó que las distintas situaciones administrativas no se pueden convertir en excusas para vincular de manera irregular a la persona con el fin de desempeñar funciones públicas de forma permanente.
También se puso de presente que las madres cabeza de hogar cuentan con estabilidad reforzada. De igual forma, resaltó que a pesar de que el a quo fundó su decisión en la sentencia del 13 de febrero de 2014 emitida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no tuvo en cuenta que en tal proveído se afirmó que la relación de hecho también puede darse cuando un empleado ejerce funciones públicas con anuencia y permiso de las autoridades encargadas de controlar e impedir esa clase de situaciones, por lo que las personas así vinculadas deben ser objeto de protección en virtud del principio de la realidad sobre las formas previsto en el artículo 53 Constitucional.
En esa oportunidad también se indicó que no solo se requería que el cargo estuviere creado en la planta de personal de la entidad y sus funciones previstas en el reglamento, sino que la relación de hecho también surgía cuando la persona ejerce funciones públicas con anuencia de las autoridades encargadas de controlar, permitir o impedir este tipo de actividades. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La parte interesada solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y, en consecuencia, “ordenar al Tribunal Administrativo del Huila, emitir el fallo que en derecho corresponda, respetando los expresos lineamientos contenidos en los artículos 25 y 53 superior y 5, 9, 22, 23 y 24 del C.S.T.; los artículo 6,7 y 9 del Protocolo de San Salvador, Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos; y la nutrida jurisprudencia de Unificación contenciosa, ordinaria y constitucional, que ha establecido los lineamientos del contrato realidad frente a la muy desafortunada y frecuente práctica estatal de aprovechar el trabajo personal de sus asociados más vulnerables por razones de edad, sexo, condición social y académica entre otras.”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 23 de mayo de 2022 el ponente admitió la acción de tutela y ordenó las notificaciones de rigor. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila hizo un recuento de las actuaciones surtidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho e invocó los argumentos que tuvo en cuenta para tomar la decisión de confirmar la negativa de las súplicas de la demanda.
Finalmente, concluyó que la decisión cuestionada analizó los argumentos de defensa expuestos por las partes y fundamentó el proveído en los medios probatorios recaudados en el proceso, así como tuvo en cuenta las posturas jurisprudenciales del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional relacionadas con el asunto sometido a estudio. Por lo anterior, indicó que “no es de recibo aceptar que se soslayaron los derechos fundamentales cuyo amparo se solicita”. 2.1.2.- La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional reiteró los argumentos adoptados por el ad quem ordinario y manifestó que la actora no acreditó la existencia de los elementos que tipifican la existencia de la relación laboral.
Por otra parte, resaltó la inexistencia de un perjuicio irremediable ocasionado a la señora Lugo Collazos a partir de las decisiones aquí censuradas. Por lo anterior, peticionó “no conceder las pretensiones de la actora ante la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que no se vislumbra la existencia de vulneración de sus derechos fundamentales”.
II.- CONSIDERACIONES I.- Cuestión previa A pesar de que la tutela se interpuso en contra de las providencias proferidas el 22 de mayo de 2020 y el 9 de noviembre de 2021, en su orden, por el Juzgado Quinto Administrativo de Neiva y la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila dentro del proceso de radicado No. 41001-33-33-005-2016-00213-00/02, la Sala limitará su estudio a la sentencia de segunda instancia, en tanto fue esta la que resolvió de manera definitiva el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Luz Marina Lugo Collazos en contra de la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada incurrió en las causales específicas de procedencia alegadas. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos; y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.2.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico y probatorio efectuado por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.- La parte accionante sostuvo que se vulneraron sus derechos fundamentales debido a que la decisión incurrió en (i) defecto fáctico, pues a pesar de que se probó la prestación personal del servicio, aquello no fue suficiente para reconocer la calidad de funcionaria de hecho, (ii) defecto sustantivo porque no se aplicó la presunción contenida en el artículo 24 del Código Sustantivo del Trabajo, la cual no fue desvirtuada por la parte demandada en el asunto ordinario; y (iii) desconocimiento del precedente judicial ya que no se tuvieron en cuenta pronunciamientos del Consejo de Estado o de la Corte Constitucional relacionados con la presunción de la subordinación, el contrato realidad cuando intervienen madres cabeza de hogar y el principio de la realidad sobre las formalidades. 4.3.1.- Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la sentencia del 9 de noviembre de 2021, dictada por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, se dilucidan las siguientes conclusiones: “a.- De acuerdo con la prueba testifical (en particular la deposición del señor Jaider Ignacio Enciso Retavisca, miembro activo de la Policía Nacional), entre los años 2003 y 2017 (durante el tiempo en que él prestó servicios en la policía de carreteras), la demandante era la encargada de realizar las labores de aseo en su oficina: de lunes a viernes, entre las 7:00 de la mañana y las 12:00 del mediodía. Huelga resaltar, que el señor Carlos Augusto González Ruiz (quien fungió en calidad de comandante de la Seccional de Tránsito y Transporte del Huila), afirmó que durante los casi tres años que ostentó este cargo (en las anualidades 2010 a 2013) observó a la señora Lugo Collazos en las instalaciones de la unidad policial, quien era conocida de los policías, pero “no le podría acreditar si era itinerante, si la señora venía o no venía”.
Por su parte, Elizabeth Correa y Jimmy Sáenz Murcia manifestaron que la actora laboró como aseadora durante más de veinte años (la primera); aunque el último admite no conocer el periodo laborado. b.- Teniendo en cuenta que en las reclamaciones administrativas y en el petitum del libelo introductorio se afirma que el hito temporal inicial fue el 1º de mayo de 1991; en el acopio probatorio no existe certeza de ese tópico.
Porque aunque en gracia de discusión se le diera total credibilidad a la versión del señor Enciso Retavisca, solo se podría colegir que prestó el servicio entre los años 2003 (sin tener certeza de la fecha) y el 17 de junio de 2013. c.- Al revisar con rigurosidad el contenido del oficio S – 2013-016291 del 4 de julio de 2013, suscrito por el capital (sic) Carlos Augusto González Ruiz, se advierte que el oficial le informa a la demandante que: i) entre ella y la institución policial no existe ningún vínculo laboral o contractual; ii) que carece de competencia para contratar personal; iii) que en las instalaciones de la Seccional de Tránsito y Transporte no ha cumplido un horario de trabajo; iv) que cuando no asistió a las instalaciones, nadie requirió su presencia; y v) que no fue despedida injustamente, porque “…nunca tuvo ningún vínculo laboral con la policía de carreteras”.
Dicho documento no es suficiente para inferir las condiciones de tiempo, modo y lugar en que la señora Lugo Collazos desempeñó el cargo de aseadora o las funciones propias del nivel asistencial (como lo afirma la impugnante). Porque el único deponente que ofreció algunos detalles (el señor Enciso Retavisca), manifestó genéricamente que ella aseaba las oficinas (en media jornada laboral); al parecer, recibiendo instrucciones de la sargento Alba Ome; sin embargo, esto no demuestra la existencia de subordinación, porque realizaba sus tareas con independencia y únicamente se sometía a un régimen de coordinación. d.- En lo tocante con la omisión en la aplicación del principio indubio pro operario (…) [observó que] [e]n la providencia recurrida, el a quo i) realizó un recuento de los cargos formulados por la parte demandante, y ii) relacionó la prueba documental allegada y de manera detallada se refirió a cada uno de los cuatro testimonios recepcionados (todos decretados a petición de la parte actora).
En ese orden de ideas, contrario a lo que aduce la impugnante, el juez de instancia se pronunció sobre las pruebas decretadas y practicadas y su decisión estuvo precedida de un análisis fáctico y jurídico; incluso, acudió a las más recientes posturas jurisprudenciales relacionadas con el funcionario de hecho para resolver el asunto litigioso.
De contera, no se advierte que se hubieran desconocidos derechos de naturaleza constitucional. e.- En lo relacionado con las condiciones particulares de la demandante (63 años de [edad] y carencia de recursos para solventar el mínimo vital); es menester precisar, que de acuerdo con el dicho de la señora Elizabeth Correa (deponente) y teniendo en cuenta las afirmaciones del recurso de apelación; la terminación de la prestación del servicio conminó a la demandante a conseguir los recursos para satisfacer sus necesidades básicas, recurriendo a la venta de comidas y a realizar labores domésticas, lo cual, es indicativo de que sus condiciones generales (edad y salud) no son un impedimento realizar actividades productivas.
En tal virtud, se desestima el cargo.”. 4.3.2.- En atención a lo anterior, la Sala advierte, de manera diáfana, que la discusión acerca de si la actora cumplió los requisitos para que se declarara el contrato realidad, se suscitó y resolvió en el proceso ordinario. Al respecto, se indicó que según los testimonios arrimados, no se tuvo claridad frente a los periodos durante los que la accionante laboró, ni se demostró la subordinación que caracteriza al vínculo laboral, por lo que no se podía afirmar la existencia de la relación entre la actora y la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional – Secretaría de Tránsito y Transportes del Huila. 4.4.- Resulta claro, entonces, que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación de la tutelante sobre la prohijada por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.5.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 5.- En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por Luz Marina Lugo Collazos, de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala