CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: BERNARDO DE JESÚS BARBOSA REY Demandado: NACIÓN - RAMA JUDICIAL Y OTROS Tema: Reparación por demolición de puente peatonal y por omisiones en señalizar vía pública.

Error jurisdiccional. No se acreditó un daño antijurídico. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 15 de diciembre de 2014, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró la indebida escogencia de la acción frente a las pretensiones elevadas contra la Agencia Nacional de Infraestructura, el municipio de San Juan de Girón y la Sociedad Autopistas Santander S.A. y negó las demás pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El 29 de diciembre de 2006, el Instituto Nacional de Concesiones y la sociedad Autopistas de Santander S.A. celebraron un contrato de concesión para el mejoramiento, operación y mantenimiento de la malla vial de la “Zona Metropolitana de Bucaramanga”. En virtud de este contrato, en fecha indeterminada, la sociedad referida dispuso demoler un puente peatonal ubicado en el kilómetro 69 de la autopista que comunicaba a los municipios de San Juan de Girón y Lebrija y construir uno nuevo, ubicado a 200 metros del que sería derribado.

Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 2 Inconforme con esta decisión, el 4 de octubre de 2010, Bernardo de Jesús Barbosa Rey presentó acción de tutela contra el Instituto Nacional de Concesiones y la sociedad Autopistas de Santander S.A. para que fuera protegido su derecho fundamental de locomoción y el de la comunidad del barrio Altos del Llanito, supuestamente vulnerado con la reubicación del puente peatonal aludido.

Mediante sentencia de tutela del 19 de octubre de 2010, el Juzgado 8 Civil Municipal de Bucaramanga declaró improcedente el amparo deprecado, decisión que fue confirmada por el Juzgado 4 Civil del Circuito de Bucaramanga en proveído del 22 de noviembre de 2010. A su turno, en fecha indeterminada del año 2010, Barbosa Rey presentó acción popular contra las mismas entidades, solicitando que no se trasladara el puente peatonal ubicado en el barrio Altos del Llanito.

Según se dijo en la demanda, se solicitaron medidas cautelares -sin especificar en que consistían, que fueron negadas por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante una providencia cuya fecha no se precisó. Finalmente, en fecha indeterminada, el referido puente peatonal fue demolido. El demandante solicita que la sociedad Autopistas de Santander S.A. y el Instituto Nacional de Concesiones lo indemnicen por las omisiones en la señalización y prevención de accidentes de tránsito a la altura del kilómetro 69 de la autopista que comunica a los municipios de San Juan de Girón y Lebrija y por la demolición del puente peatonal ubicado en dicho lugar.

Adicionalmente, pide que la Nación - Rama Judicial la indemnice perjuicios por la “falta de medidas preventivas, judiciales en las acciones de tutela y en la negación de las medidas cautelares solicitadas dentro de la acción popular”. Finalmente, solicita que el municipio de San Juan de Girón sea declarado patrimonialmente responsable por la “falta de medidas preventivas administrativas presentadas, ante la administración municipal por abandono del sector Altos del Llanito”.

Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 3 II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 27 de abril de 20121, Bernardo de Jesús Barbosa Rey, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda contra la Nación – Rama Judicial, la Agencia Nacional de Infraestructura, el municipio de San Juan de Girón y la sociedad Autopistas de Santander S.A., por los perjuicios ocasionados por las omisiones en la señalización y prevención de accidentes de tránsito, a la altura del kilómetro 69 de la autopista que comunica los municipios de San Juan de Girón y Lebrija; por la demolición del puente peatonal ubicado en dicho lugar; por la “falta de medidas preventivas, judiciales en las acciones de tutela y en la negación de las medidas cautelares solicitadas dentro de la acción popular del radicado No. 2010-00825-00”; y por la “[…] falta de medidas preventivas administrativas presentadas, ante la administración municipal por abandono del sector Altos del Llanito”.

Al respecto, argumentó que las omisiones y las operaciones administrativas de los demandados desconocieron que el puente peatonal demolido había beneficiado durante 23 años a la comunidad del barrio Altos del Llanito, constituyéndose así en una “costumbre y servidumbre de tránsito contemplado en la ley sustancial”. Como pretensiones de su demanda el extremo activo solicitó “PRIMERO: Se indemnice por la omisión administrativa de señalización y prevención a favor de BERNARDO DE JESUS BARBOSA REY sobre el Kilómetro 69 de la autopista que de Girón comunica con Lebrija (Barrio Altos del Llanito), en contra de SOCIEDAD AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A., INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES INCO, en la suma de QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($500.000.000).

SEGUNDO: Se indemnice por la demolición del puente peatonal antiguo, con veintitrés (23) años de servidumbre de tránsito a BERNARDO DE JESUS BARBOSA REY sobre el Kilómetro 69 de la autopista que de Girón comunica con Lebrija (Barrio Altos del Llanito), en contra de SOCIEDAD AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A., 1 Fl. 2 a 5, C. 1. Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 4 INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES INCO, en la suma de QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($500.000.000).

TERCERO: Se indemnice por falta de medidas preventivas, judiciales en las acciones de tutela y en la negación de las medidas cautelares solicitadas dentro de la acción popular del radicado No. 2010-00825-00, como demandante BERNARDO DE JESUS BARBOSA REY denegadas y no concedidas por parte de la RAMA JUDICIAL en la suma de QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($500.000.000).

CUARTO: Se indemnice por falta de medidas preventivas administrativas presentadas, ante la administración municipal por abandono del sector Altos del Llanito a la comunidad y representante BERNARDO DE JESUS BARBOSA REY, por parte del MUNICIPIO DE GIRÓN - SANTANDER como responsabilidad solidaria del contratante en las obras públicas municipales en la suma de QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($500.000.000).” En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el 4 de octubre del 2010 Bernardo de Jesús Barbosa Rey, en su condición de “gestor, líder cívico y comunal” presentó acción de tutela contra el Instituto Nacional de Concesiones (hoy Agencia Nacional de Infraestructura2) y la sociedad Autopistas de Santander S.A. - como mecanismo transitorio para la protección su derecho fundamental de locomoción y el de los residentes del barrio Altos del Llanito del municipio de San Juan de Girón - con el propósito de que no se trasladara el puente peatonal ubicado a la altura del kilómetro 69 de la autopista que comunicaba los municipios de San Juan de Girón y Lebrija.

Señaló que, mediante sentencia de tutela del 19 de octubre de 2010, el Juzgado 8 Civil Municipal de Bucaramanga declaró improcedente el amparo deprecado, decisión que fue confirmada posteriormente por el Juzgado 4 Civil del Circuito de Bucaramanga en proveído del 22 de noviembre de 2010. Indicó que el señor Barbosa Rey, en fecha indeterminada del 2010, interpuso una acción popular contra las mismas entidades referidas, reiterando lo pretendido en la acción de tutela y solicitando, adicionalmente, el decreto de medidas cautelares, que cuales fueron negadas3. 2 De conformidad con el Decreto 4165 de 2011 “Por el cual se cambia la naturaleza jurídica, cambia de denominación y se fijan otras disposiciones del Instituto Nacional de Concesiones”. 3 Al respecto, conviene precisar que en la demanda no se indicó cuáles fueron las medidas cautelares solicitadas, ni la providencia a través de la cual se habría negado su decreto.

Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 5 Advirtió que, en fecha indeterminada, el referido puente fue demolido y desde entonces la sociedad Autopistas de Santander S.A., el Instituto Nacional de Concesiones y el municipio de San Juan de Girón no han realizado ninguna señalización con el propósito de prevenir el índice de accidentalidad, lo cual ha ocasionado “[…] pérdidas humanas, casas averiadas, vías alternas destruidas y personas incapacitadas”.

El demandante considera que la Nación – Rama Judicial, la sociedad Autopistas de Santander S.A., la Agencia Nacional de Infraestructura y el municipio de San Juan de Girón, son patrimonialmente responsables por los perjuicios ocasionados: i) por “la omisión administrativa de señalización y prevención … sobre el kilómetro 69 de la autopista que de Girón comunica con Lebrija”; ii) por “la demolición del puente peatonal [que se encontraba ubicado en el precitado sector]”; iii) por “la falta de medidas preventivas, judiciales en las acciones de tutela y en la negación de las medidas cautelares solicitadas dentro de la acción popular con radicado No. 2010- 00825-00 […]”; y iv) por la “falta de medidas administrativas presentadas ante la administración municipal por abandono del sector Altos del Llanito a la comunidad y representante Bernardo de Jesús Barbosa Rey”. 2.

Contestaciones El 29 de mayo de 20134, el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda y ordenó su notificación a las demandadas y al Ministerio Público. 2.1. La sociedad Autopistas de Santander S.A.5 señaló que el demandante pretendía la protección de derechos colectivos y, por tanto, la vía procesal procedente era la acción popular.

Adicionalmente, indicó que la construcción del nuevo puente peatonal garantizaba los derechos fundamentales de la población del barrio Altos del Llanito, pues la anterior obra no cumplía con las normas técnicas requeridas ni contaba con rampas de acceso para personas en condiciones de 4 Fl. 58, C. 1. 5 Fl. 61 a 66, C. 1. Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 6 discapacidad.

Propuso las excepciones de “falta de pruebas de los perjuicios alegados”, “imposibilidad jurídica y material de imputar la responsabilidad patrimonial” y la de caducidad de la acción. 2.2. La Agencia Nacional de Infraestructura6 propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de responsabilidad patrimonial, aduciendo que ninguna acción u omisión suya había ocasionado los perjuicios alegados por la parte actora. 2.3.

El municipio de San Juan de Girón7 sostuvo que no se acreditó cuál había sido el perjuicio ocasionado con la demolición del puente peatonal ubicado a la altura del barrio Altos del Llanito. Indicó que lo que se pretendía con la demanda era la protección de derechos colectivos, propios de la acción popular. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa del señor Barbosa Rey. 2.4.

La Nación - Rama Judicial8 contestó la demanda de forma extemporánea. 3. Alegatos de conclusión en primera instancia El 12 de noviembre de 20149 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1. La parte demandante10 sostuvo que con la demolición del puente peatonal se desconoció el “derecho a una servidumbre legal de tránsito” que afectó a la comunidad, por cuanto el nuevo puente se encontraba distante al barrio Altos del Llanito.

En ese sentido, alegó que las entidades demandadas actuaron con negligencia, imprudencia e impericia y, por tanto, debía efectuarse la reparación del daño ocasionado por el traslado de la obra que beneficiaba a la comunidad del barrio referido. 6 Fl. 114 a 119, C. 1. 7 Fl. 149 a 158, C. 1. 8 Fl. 171 a 174, C. 1. 9 Fl. 185, C. 1. 10 Fl. 191 a 195, C. 2.

Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 7 Adicionalmente, afirmó que el Estado debía responder patrimonialmente por los daños causados por sus funcionarios judiciales por error jurisdiccional y en el caso concreto señaló que se configuró una “violación de normas de derecho sustancial o procesal, determinada por error inexcusable” por el desconocimiento de las normas que regulan la servidumbre de tránsito en el Código Civil (artículos 905, 906, 907 y 908). 3.2.

El municipio de San Juan de Girón11 y la Agencia Nacional de Infraestructura12 reiteraron lo expuesto en sus contestaciones de demanda. 3.3. El Ministerio Público y la Rama Judicial guardaron silencio. 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 15 de diciembre 201413, el Tribunal Administrativo de Santander declaró la indebida escogencia de la acción frente a las pretensiones elevadas contra la Agencia Nacional de Infraestructura, la Sociedad Autopistas Santander S.A. y el municipio de San Juan de Girón y negó las demás pretensiones de la demanda.

Manifestó que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 1504 de 199814, el puente peatonal demolido a la altura del barrio Altos del Llanito era un bien de uso público y, por consiguiente, la vía adecuada para la protección de este tipo de bienes era la acción popular. En ese sentido, sostuvo que “[…] la parte actora construyó la causa petendi y el petitum en torno a la demolición de un puente peatonal, bien público cuya titularidad recae en la sociedad, por tanto, no puede pretenderse acciones indemnizatorias para un sector de la comunidad como si se tratara de un bien cuya titularidad fuera 11 Fl. 186 a 190, C. 1. 12 Fl. 208 a 211, C. 1. 13 Fl. 217 a 229, C. 2. 14 “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”.

Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 8 precisamente en las personas que residen en el mencionado barrio”. Por lo anterior declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción frente a las pretensiones elevadas en contra de la Agencia Nacional de Infraestructura, la Sociedad Autopistas Santander S.A. y el municipio de San Juan de Girón. En cuanto a la Nación – Rama Judicial, el a quo estimó que la parte demandante no acreditó el error judicial supuestamente contenido en las providencias dictadas por el Juzgado 8 Civil Municipal de Bucaramanga, el Juzgado 4 Civil del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, el 19 de octubre de 2010, el 22 de noviembre de 2010 y el 26 de septiembre de 2013, respectivamente.

Señaló que “[…] se encuentra probado que, dentro del trámite de la acción de tutela se perseguía la protección de los derechos constitucionales a la vida, los derechos de los niños y los de las personas de la tercera edad, vulnerados por la construcción de la nueva obra - puente peatonal - para el acceso al barrio ‘El Llanito’ de Girón, pretensión respecto de la cual se indicó la procedencia de la acción popular, al ser la tutela un mecanismo de carácter residual y transitorio para hacer cesar un peligro inminente, que en todo caso el actor no demostró en el trámite de la acción constitucional […] Así como no se acreditó que con la reubicación del puente peatonal se le causara un perjuicio irremediable a los habitantes del barrio Altos del Llanito del Municipio de San Juan de Girón la acción de tutela se tornaba por disposición legal improcedente”.

Respecto de la acción popular, precisó que en dicho proceso se negaron las pretensiones de la demanda “por carencia probatoria”, toda vez que “[…] con la reubicación del puente peatonal no se demostró el daño generado a la comunidad del Barrio el Llanito del municipio de San Juan de Girón”. De conformidad con lo anterior, el Tribunal a quo estimó que “la parte actora no logró demostrar que en las providencias ya mencionadas proferidas por el Juzgado Octavo Civil Municipal de Bucaramanga, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, se haya incurrido en un error jurisdiccional que haya ocasionado un daño antijuridico a la demanda que deba Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 9 ser indemnizado”, razón por la cual negó las pretensiones de la demanda respecto de la Nación – Rama Judicial. 5.

Recurso de apelación El 2 de febrero de 201515, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 31 de octubre de 201816 y admitido el 2 de mayo de 201917. 5.1. Como razones de inconformidad, la parte demandante transcribió in extenso su escrito de alegatos de conclusión. Adicionalmente, señaló que Bernardo de Jesús Barbosa Rey no solo era un líder cívico, sino que también era el representante legal del barrio Altos del Llanito y argumentó que “[…] las servidumbres legales de tránsito contempladas en la ley civil y de procedimiento civil son normas de carácter sustancial procesal, por cuanto se protege el orden social, la comunidad y el mismo ordenamiento jurídico”. 6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia El 5 de julio de 201618 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La jurisdicción como atributo del poder que faculta al Estado para administrar justicia en el territorio nacional es única e indivisible y corresponde ejercerla a todos los jueces de la República.

Así, su ejercicio se ha distribuido en diferentes ramas 15 Fl. 232 a 236 y 247, C. 2. 16 Fl. 387, C. 2. 17 Fl. 343, C. 3. 18 Fl. 347, C. 3. Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 10 jurisdiccionales como lo son, entre otras: i) la ordinaria, ii) la contencioso administrativa, iii) la constitucional, iv) la penal militar, v) la especial indígena y vi) la especial para la paz.

Al interior de cada jurisdicción debe existir un sistema de reparto que permita la asignación ordenada de los procesos entre los distintos jueces que la conforman. Ciertamente, ello se logra a través de la distribución de competencias, por medio de las cuales el Estado da cuenta de la facultad que tiene cada juez para ejercer la jurisdicción en determinadas materias y dentro de una porción delimitada del territorio.

Al efecto, esta Corporación ha definido que19 la competencia para conocer de los diferentes asuntos se fija de acuerdo con los siguientes criterios: i) la naturaleza o materia del proceso y la cuantía (factor objetivo); ii) la calidad o condiciones especiales de las partes que concurren al proceso (factor subjetivo); iii) la naturaleza de la función que desempeña la autoridad que tiene a su cargo la definición y resolución del proceso (factor funcional); iv) el lugar donde debe tramitarse y desarrollarse el proceso (factor territorial); y v) la competencia previamente determinada para otro proceso, lo que permite que un proceso asignado a un juez absorba los otros asuntos que, con relación a un tema específico, puedan ser promovidos con posterioridad (factor de conexidad o de atracción)20.

En este orden ideas, si bien la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está estatuida para decidir controversias que se susciten entre entidades estatales o entre estas y particulares, lo cierto es que también tiene competencia ocasional para vincular y juzgar a los particulares o personas de derecho privado, aun cuando al momento de realizar el análisis probatorio del proceso se establezca que la entidad pública, también demandada, no es responsable de los hechos y daños que se le atribuyen en el libelo introductorio21. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Auto del 15 de junio de 2015, Rad.: 51174. 20 Corte Constitucional. Sentencia C-328 de 2015. 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”. Sentencias del 1° de marzo de 2018, Rad.: 43629; y del 28 de agosto de 2019, Rad.: 52603. Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 11 Precisamente la Sección Tercera de Esta Corporación, en sentencia del 29 de agosto de 200722, advirtió que el fuero de atracción resulta procedente siempre que desde la formulación de las pretensiones y su acervo probatorio pueda inferirse que existe una probabilidad mínimamente seria de que la entidad pública accionada en conjunto con un sujeto de derecho privado, pueda resultar condenada.

En el mismo sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que cuando el derecho de acción se ejerce contra una entidad pública y contra un sujeto de derecho privado por un asunto litigioso que en principio debería ser ventilado ante la jurisdicción ordinaria, el proceso debe surtirse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que adquiere la competencia para examinar la responsabilidad de todos los accionados23.

De conformidad con lo anterior, el fuero de atracción implica, entonces, que el juez administrativo tiene competencia para vincular y juzgar entidades públicas en conjunto con otras entidades o incluso sujetos de derecho privado frente a los cuales la competencia, en principio, se encuentra atribuida a otra jurisdicción. De hecho, en sentencia del 18 de junio de 2015 la Sección Tercera del Consejo de Estado manifestó lo siguiente: “[…] El factor de conexión implica que cuando se demanda a una entidad pública el competente es el juez administrativo, en conjunto con otras entidades incluso con particulares en relación con los cuales la competencia para el conocimiento de los pleitos en los que se encuentren implicados, en principio se encuentra atribuida a otra jurisdicción, por aplicación del ‘factor de conexión’, el juez de lo contencioso adquiere competencia para conocer del asunto en relación con todos ellos. […] Un buen ejemplo de aplicación del factor de conexión en la jurisdicción contenciosa administrativa es el llamado fuero de atracción. En virtud de dicha figura, a demandarse de forma concurrente a una entidad estatal, cuyo conocimiento corresponde a esta jurisdicción y a otra entidad privada, cuya competencia correspondería a la jurisdicción ordinaria, el proceso debe adelantarse ante la primera – Jurisdicción Contencioso Administrativa-, la cual tiene competencia, entonces, para fallar acerca de la responsabilidad de las dos demandadas”24 22 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 22 de marzo de 2017, Rad.: 38958. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 1° de octubre de 2008, Rad.: A.G. 2005-02076- 01. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 18 de junio de 2015, Rad.: 51714. Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 12 Tal circunstancia posibilita que el juez de lo contencioso administrativo pueda dirimir controversias en las cuales intervengan particulares, siempre que su vinculación con las personas de derecho público cuente con un fundamento sólido, es decir, que en la demanda se invoquen acciones u omisiones que conduzcan razonablemente a pensar que su responsabilidad pueda verse comprometida25.

Esta conclusión ha sido expuesta por la jurisprudencia del Consejo de Estado de modo uniforme y reiterado, como se hizo en sentencia del 3 de agosto de 202026, en la que se señaló que para la procedencia del fuero atracción es mandatorio que “la demanda y las pretensiones se deban haber elevado de manera concurrente tanto para las entidades públicas como para los particulares a los que se les pretende enrostrar responsabilidad, y por otro, que debe existir una mínima y fundada probabilidad de condena respecto de las entidades públicas”.

Dicho de otra manera, el hecho de que algunos de los sujetos vinculados al proceso sean juzgados naturalmente por el juez ordinario, no excluye la competencia de esta jurisdicción por la aplicación del fuero de atracción. Es decir, basta que el demandante con suficientes fundamentos fácticos y jurídicos impute acciones u omisiones contra varios sujetos y que uno de ellos deba ser juzgado por esta jurisdicción, para que ésta asuma la competencia, sin que resulte relevante si la sentencia absuelve o no a la entidad pública.

Es así como, en aquellos eventos en los que se formule una demanda, tanto contra una entidad estatal como en contra un sujeto de derecho privado de manera concurrente, por un asunto que en principio debería ser decidido por un juez de la jurisdicción ordinaria, el proceso debe adelantarse ante esta jurisdicción, pues el juez de lo contencioso administrativo adquiere competencia para definir la responsabilidad de todos los demandados27, siendo menester, para dichos efectos, 25 Ibídem. 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 3 de abril de 2020, Rad.: 44428. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de julio de 2019, Rad.: 51687.

Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 13 estudiar el petitum y los hechos que dieron origen al daño cuya reparación se alega28. En el caso sub examine, el demandante pretende la declaratoria de responsabilidad de las entidades accionadas: i) por “la omisión administrativa de señalización y prevención … sobre el kilómetro 69 de la autopista que de Girón comunica con Lebrija (Barrio Altos del Llanito), en contra de la SOCEIDAD AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A., INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES INCO”; ii) por “la demolición del puente peatonal antiguo [que se encontraba en la precitada ubicación], en contra de la SOCIEDAD AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A., INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES INCO”; iii) por “la falta de medidas preventivas, judiciales en las acciones de tutela y en la negación de las medidas cautelares solicitadas dentro de la acción popular con radicado No. 2010-00825-00 […], por parte de la RAMA JUDICIAL” y iv) por la “falta de medidas administrativas presentadas ante la administración municipal por abandono del sector Altos del Llanito a la comunidad y representante Bernardo de Jesús Barbosa Rey […]”.

Lo anterior permite inferir razonablemente que, en tanto la Nación – Rama Judicial, el Instituto Nacional de Concesiones (hoy Agencia Nacional de Infraestructura) y el municipio de San Juan de Girón, presuntamente incurrieron en una serie de acciones y omisiones su responsabilidad puede resultar comprometida, al igual que ocurre con la sociedad Autopistas Santander S.A. (sociedad de carácter privado) también demandada por los mismos hechos y con igual propósito, pues los hechos que dan origen a la demanda son los mismos y el petitum realizado en el libelo introductorio así lo permite establecer.

En consecuencia, en virtud del fuero de atracción, esta jurisdicción está habilitada para pronunciarse sobre la responsabilidad patrimonial de Autopistas Santander S.A. toda vez que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8229 del Código 28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 4 de agosto de 1994, Rad.: 10.007 y 9480. 29 “Artículo 82: […] la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta instituida para juzgar las controversias y litigios originadas en las entidades públicas, las sociedades de economía mixta con capital superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.

Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley”. Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 14 Contencioso Administrativo, normatividad aplicable al momento en que ocurrieron los hechos, se trata de un asunto litigioso que involucra la actividad de unas entidades públicas que también fueron demandada, a saber, la Nación – Rama Judicial, el Instituto Nacional de Concesiones y el municipio de San Juan de Girón, y esto comprende la competencia para decidir sobre la responsabilidad predicada respecto de Autopistas Santander S.A. pues, el fuero de atracción permite la vinculación de esta entidad de derecho privado.

Por lo demás, esta Sala es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 15 de diciembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, puesto que la cuantía, dada por el valor de la mayor pretensión material de la demanda30, supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011, aplicable en virtud de lo del artículo 198 de la Ley 1450 de 201131, y de conformidad con lo previsto en el artículo 73 de la Ley 270 de 1996. 2.

Acción procedente La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, según lo dispone el artículo 8632 de Código Contencioso Administrativo. 30 En el presente caso la mayor pretensión de la demanda es de $500.000.000, lo cual es superior a 500 SMLMV ($278.350.000) del año en que ésta se presentó (2012). 31 El artículo 198 de la Ley 1450 de 2011 dispone que: “Con el propósito de evitar la congestión de los Tribunales Administrativos y del Consejo de Estado, en los procesos que cursen o deban cursar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en relación con los cuales a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley no se hubiere notificado en debida forma el correspondiente auto admisorio de la demanda o cuando este no se hubiere expedido y cuyas demandas se presenten hasta antes del 2 de julio de 2012, la competencia por razón de la cuantía se determinará con sujeción a las reglas consagradas en el artículo 157 de la Ley 1437 de 2011”.

La demanda se presentó durante su vigencia el 27 de abril de 2012. 32 “Artículo 86. Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 15 En este caso la acción procedente es la reparación directa, toda vez que se reclama la reparación de los daños provenientes por los hechos, omisiones y operaciones administrativas de las entidades accionadas. 3.

Vigencia de la acción Con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general33, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial. Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción34, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.

Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública”. 33 Corte Constitucional.

Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.”. 34 Consejo de Estado.

Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos.”.

Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 16 los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos. Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente.

La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure35 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia36, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación 35 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 36 Corte Constitucional.

Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.

Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 17 administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa. En el presente asunto, la parte accionante solicitó la declaratoria de responsabilidad de las entidades accionadas por lo siguiente: i) de la Agencia Nacional de Infraestructura y la sociedad Autopistas de Santander, por “la omisión administrativa de señalización y prevención … sobre el kilómetro 69 de la autopista que de Girón comunica con Lebrija (Barrio Altos del Llanito)”; ii) de la Agencia Nacional de Infraestructura y la sociedad Autopistas de Santander, por “la demolición del puente peatonal antiguo [que se encontraba en la precitada ubicación]”; iii) de la Nación – Rama Judicial, por “la falta de medidas preventivas, judiciales en las acciones de tutela y en la negación de las medidas cautelares solicitadas dentro de la acción popular con radicado No. 2010-00825-00 […]” y iv) del Municipio de San Juan de Girón por la “falta de medidas administrativas presentadas ante la administración municipal por abandono del sector Altos del Llanito a la comunidad y representante Bernardo de Jesús Barbosa Rey […]”.

Sobre el particular, se advierte que la parte actora no concretó en su demanda cuál fue el daño o los daños que supuestamente le fueron ocasionados por “la omisión administrativa de señalización y prevención … sobre el kilómetro 69 de la autopista que de Girón comunica con Lebrija” y la “falta de medidas administrativas presentadas ante la administración municipal por abandono del sector Altos del Llanito a la comunidad y representante Bernardo de Jesús Barbosa Rey”.

Asimismo, tampoco obra prueba alguna que acredite la fecha en la que se demolió el mencionado puente peatonal que se ubicaba a la altura del barrio Altos del Llanito, ni se identificó, ni se allegó copia del proveído por medio del cual se negaron “[…] las medidas cautelares solicitadas dentro de la acción popular del radicado No. 2010-000825-00”.

En ese sentido, si bien no obran el expediente los elementos necesarios para determinar el conteo del término de caducidad frente a dichos sucesos, la Sala, en Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 18 aplicación de los principios pro actione y pro damnato37 y, para garantizar el acceso a la administración de justicia, estudiará el fondo del asunto frente a dichos puntos.

De otro lado, en la demanda se alegó la configuración de un error jurisdiccional en las decisiones adoptadas en el trámite de la acción de tutela promovida por el aquí demandante contra el Instituto Nacional de Concesiones y la sociedad Autopistas de Santander S.A. Al respecto, la Sección Tercera de esta Corporación ha indicado que cuando el daño alegado proviene de un error judicial el término de caducidad empieza a contabilizarse a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia judicial que contiene el aludido yerro38.

En el sub examine se estima que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, dentro del término de dos (2) años para el vencimiento de la acción, si se tiene en cuenta que, aunque en el expediente tampoco obra la constancia de ejecutoria ni la de notificación de la sentencia de tutela del 22 de noviembre de 201039, proferida por el Juzgado 4 Civil del Circuito de Bucaramanga, la cual se acusa de contener un error jurisdiccional, el demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial el 22 de febrero de 201240 que se declaró fallida el 20 de abril de 201241 y la demanda se presentó el 27 de abril de 201242. 4.

Legitimación en la causa 4.1. Bernardo de Jesús Barbosa Rey (víctima) está legitimado en la causa por activa, pues presentó acción de amparo contra de la sociedad Autopistas de Santander S.A. y el Instituto Nacional de Concesiones, que fue resuelta por el 37 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 3 de octubre de 2016. Rad.: 39133. 38 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 23 de junio de 2010, Rad: 17493; Auto del 9 de mayo de 2011, Rad.: 40.196; Sentencia del 27 de enero de 2012, Rad: 22.205. 39 Fl. 42 a 47, C. 1. 40 Fl. 49, C. 1. 41 Fl. 49, C. 1. 42 Fl. 49, C. 1. Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 19 Juzgado 4 Civil del Circuito de Bucaramanga mediante providencia de tutela del 22 de noviembre de 2010, la cual se acusa de contener un error jurisdiccional43.

Asimismo, porque promovió acción popular contra las mismas entidades, en la que se indicó el Tribunal Administrativo de Santander negó las medidas cautelares por él solicitadas mediante proveído del que se desconoce la fecha – pero frente al que aduce error jurisdiccional -. Finalmente, porque estima que las “omisiones y operaciones administrativas” de la Agencia Nacional de Infraestructura, la sociedad Autopistas de Santander S.A. y del municipio de San Juan de Girón le ocasionaron un daño cuya reparación pretende. 4.2.

La Agencia Nacional de Infraestructura está legitimada en la causa por pasiva, pues se alega en la demanda que incurrió en la producción del daño por la “la omisión administrativa de señalización y prevención … sobre el kilómetro 69 de la autopista que de Girón comunica con Lebrija (Barrio Altos del Llanito)”, así como por la demolición del puente peatonal que se ubicaba a la altura del barrio Altos del Llanito. 4.3.

La sociedad Autopistas de Santander S.A. está legitimada en la causa, por las mismas razones que la Agencia Nacional de Infraestructura, en la medida que se imputa su responsabilidad por los mismos hechos señalados en contra de la Agencia Nacional de Infraestructura. 4.4. La Nación se encuentra legitimada en la causa por pasiva y está debidamente representada por la Rama Judicial, toda vez que Juzgado 4 Civil del Circuito de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander profirieron las providencias objeto de reproche. 4.5.

El municipio de San Juan de Girón está legitimado en la causa por pasiva, pues se alega en la demanda que la falta de medidas preventivas y el abandono del barrio Altos del Llanito le ocasionaron los perjuicios reclamados. 43 Fl. 42 a 47, C. 1. Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 20 5.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se acreditó un daño antijurídico susceptible de ser reparado e indemnizado. 6. Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado. 6.1. Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 199144 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.

El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho45, que contraría el orden legal46 o que está desprovista de una causa que la justifique47, resultado que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida48, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.

Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que sin embargo ilustra 44 “Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 45 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 46 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 47 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 48 Cosso.

Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 21 el fenómeno lesivo indemnizable, pero que resulta insuficiente para explicarlo integralmente.

La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado y que lo obliga a repararlo y que comprende los daños causados en ejercicio de la función pública y aquellos causados con motivo de ella, de acuerdo con los criterios o causales de imputación que se han desarrollado para ello, principalmente por la doctrina, y que han sido acogidos y aplicados por la jurisprudencia, como ocurre, por ejemplo, con la falla del servicio, con el desequilibrio de las cargas públicas, con el riesgo excepcional y con el daño especial, entre otros49.

Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 7. Caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró la indebida escogencia de la acción frente a las pretensiones elevadas contra la Agencia Nacional de Infraestructura, la Sociedad Autopistas Santander S.A. y el municipio de San Juan de Girón y negó las demás pretensiones de la demanda, la parte demandante se limitó a señalar, en términos generales, que la actuación de las demandadas desconoció el “derecho a una servidumbre legal de tránsito”, al demoler el puente peatonal que servía a la comunidad del barrio Altos del Llanito y construir uno nuevo, de forma distante.

Asimismo, en cuanto a la actuación de la Rama Judicial indicó, sin precisar frente a cuál o cuáles actuaciones de los procesos de acción de tutela y de acción popular referenciados en la demanda se refería, que en el caso sub examine se configuró 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386.

Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 22 un error inexcusable de los artículos 905, 906, 907 y 908 del Código Civil, pues “[…] las servidumbres legales de tránsito contempladas en la ley civil y de procedimiento civil son normas de carácter sustancial procesal, por cuanto se protege el orden social, la comunidad y el mismo ordenamiento jurídico”.

En este sentido y comoquiera que Bernardo de Jesús Barbosa Rey es apelante único, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, la Sala resolverá el presente asunto en aquello que se reprocha como desfavorable en el recurso50. Por ello, a continuación, se analizará si las demandadas causaron un daño antijurídico a la parte actora por las acciones y omisiones que le fueron endilgadas.

Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados. 7.1. Hechos Probados Antes de señalar cuáles son los hechos que se encuentran probados en el expediente, es menester poner de presente que tanto la parte demandante51, como la Sociedad Autopistas de Santander S.A.52 y la Agencia Nacional de Infraestructura53 allegaron fotografías al proceso, a las cuales se les dará el valor correspondiente, según criterio uniforme de esta Sala54, conforme al artículo 252 del Código de Procedimiento Civil55, esto es, teniendo en cuenta las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que fueron tomadas, de manera que permitan dar 50 “Artículo 357.

Competencia del Superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […] Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante.” 51 Fl. 19-22, 24-25, C1 y 430-468 C.2. 52 Fl. 67-68 y 74-75, C1. 53 Fl. 135 a 148, C1. 54 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 28 de agosto de 2014, Rad. 28.832 55 Normatividad que hoy se encuentra en el artículo 244 del Código General del Proceso. Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 23 certeza de los hechos que pretenden acreditar. Sin embargo, dadas las condiciones en que el material fotográfico fue presentado, este no ofrece certeza de la persona que los realizó ni tampoco de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que fue efectuado, pues las imágenes fotográficas carecen de georreferenciación y de otros datos que indiquen el momento, lugar y tiempo en los que se realizaron e igualmente tampoco puede establecerse si corresponden al momento y al lugar en donde ocurrieron los hechos que aquí se debaten.

Asimismo, los recortes de prensa56 serán valorados según los criterios expuestos por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 29 de mayo de 2012, esto es, servirán solo como indicador para la Sala, quien, a partir de ello, en concurrencia con otras pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, podrá llegar a constatar la certeza de los hechos57.

Finalmente, la sociedad Autopistas de Santander S.A. allegó los documentos denominados “Informe estado del puente PR 69+970”58 y el “Informe documental reubicación puente peatonal El Llanito”59; sin embargo, no existe certeza respecto de la persona que los elaboró, razón por cual no serán tenido en cuenta. Así pues, se evidencia que, de conformidad con los medios probatorios decretados y practicados en el proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1.1.

Se acreditó que el 29 de diciembre de 2006, el Instituto Nacional de Concesiones y la sociedad Autopistas de Santander S.A. celebraron el contrato de concesión No. 002, cuyo objeto consistía en “[…] realizar por su cuenta y riesgo los estudios y diseños definitivos, gestión predial, gestión social, gestión ambiental, financiación, construcción, rehabilitación, mejoramiento, operación u mantenimiento del proyecto de concesión vial ‘Zona Metropolitana de Bucaramanga – ZMB’”.

Implicaba, entre otros aspectos, la obligación a cargo del concesionario de “[…] 56 Fl. 38, C.1. 57 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 29 de mayo de 2012, Rad.: 11001031500020110137800 58 Fl. 96-98, C1. 59 Fl. 99-103, C1. Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 24 trasladar y/o reponer por su cuenta y riesgo las redes e infraestructura de servicios públicos y privados que sean afectados por el desarrollo del proyecto, en adecuadas condiciones técnicas que aseguren su funcionalidad y que no implique riesgo para la seguridad de los usuarios”, según da cuenta copia simple del referido contrato60. 7.1.2.

Consta que el 4 de octubre de 2010, Bernardo de Jesús Barbosa Rey presentó acción de tutela en contra del Instituto Nacional de Concesiones y la sociedad Autopistas de Santander S.A., pretendiendo la protección de sus derechos fundamentales y los de la comunidad del barrio Altos del Llanito. En ella solicitó que “construyan el puente peatonal en un lugar que no represente peligro para los transeúntes y habitantes del sector”.

De esta información da cuenta copia simple de la providencia del 19 de octubre de 2010, proferida por el Juzgado 8 Civil Municipal de Bucaramanga61. 7.1.3. Se demostró que, en sentencia del 19 de octubre de 2010, el Juzgado 8 Civil Municipal de Bucaramanga declaró improcedente la demanda de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, según da cuenta copia simple de la providencia62.

El fundamento de la decisión fue el siguiente: “En cuanto a la afectación del derecho a la vida del actor y de la comunidad del sector El Llanito del ente territorial aludido, como consecuencia de la construcción del puente peatonal, advierte el despacho que el actor se limita a señalar la presunta afectación de estos derechos a futuro, pero no demuestra efectivamente el daño que puede generar la obra que aún se encuentra en proyecto.

Se concluye por lo tanto, que no se demostró la vulneración de ningún derecho, a causa del levantamiento de la obra sobre la aludida zona. El despacho no evidencia alguna de las situaciones mencionadas por el actor. Considera entonces este estrado, que con la solicitud incoada no se logró demostrar la existencia de una amenaza o vulneración de ningún derecho constitucional fundamental, requisito esencial para la procedencia de la acción de tutela, razón por la cual habrá de negarse el amparo invocado.

Por otro lado, frente a la subsidiariedad del mecanismo tutelar, es preciso afirmar que el demandante cuenta con mecanismos como las acciones contenciosas (Acciones populares) a fin de evitar la futura perturbación. Se evidencia que el actor no desplegó las acciones que tenía a su alcance. 60 Fl. 125 a 134, C. 1. 61 Fl. 27 a 41, C.1. 62 Fl. 27 a 41, C.1.

Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 25 Con base en estos planteamientos, esta solicitud de amparo resulta improcedente, pues el demandante cuenta con medios judiciales eficaces para impedir la construcción del puente peatonal sobre el barrio El Llanito y no se configura en el presente evento la hipótesis del perjuicio irremediable.

En consecuencia, de igual forma no es procedente el ejercicio de la acción como mecanismo transitorio” 7.1.4. Está probado que el Juzgado 4 Civil del Circuito de Bucaramanga, en sentencia de tutela del 22 de noviembre de 2010, confirmó la decisión atrás referida, según da cuenta copia simple de dicha providencia63. El fundamento de la decisión fue el siguiente: “no se encontró que realmente o efectivamente para este momento AUTOPISTAS DE SANTANDER con el proyecto sobre reubicación del puente de Girón en razón a sus funciones como concesionario del proyecto Zona Metropolitana de Bucaramanga ZMB afecte o ponga en peligro la vida o cercene el derecho a la locomoción del señor BERNARDO BARBOSA REY […] la decisión del Juez Constitucional en primera instancia es acertada en cuanto se fundamenta en la subsidiariedad de la acción y la inexistencia de pruebas que permitan establecer la vulneración a derechos de carácter fundamental, entonces, se impone que en esta instancia se confirme el fallo de tutela proferido por el Juzgado Octavo Civil Municipal de Bucaramanga el día 19 de octubre de 2010, dentro de la acción de tutela formulada por BERNARDO BARBOSA REY contra AUTOPISTAS DE SANTANDER” 7.1.5.

Se acreditó que, en fecha indeterminada de 2010, el señor Barbosa Rey, en ejercicio de la acción popular, presentó demanda en contra de la sociedad Autopistas de Santander S.A. y el Instituto Nacional de Concesiones, con el propósito de que “no se traslade el puente peatonal al lugar que dicen manifiesta dichos demandados por cuando afecta el tránsito de los residentes de este barrio Altos del Llanito”.

De esta información da cuenta copia simple de la providencia del 26 de septiembre de 2013, proferida por el el Tribunal Administrativo de Santander64. 7.1.6. Consta que, en fecha indeterminada, el puente peatonal ubicado a la altura del barrio Altos del Llanito fue demolido, según da cuenta copia simple de la 63 Fl. 42 a 47, C. 1. 64 Fl. 77 a 95, C.1.

Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 26 providencia del 26 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander65. 7.1.7. Se demostró que, en sentencia del 26 de septiembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la acción popular, al estimar que la parte accionante no acreditó la vulneración de derechos colectivos.

De esta información da cuenta copia simple de la providencia66. El fundamento de la decisión fue el siguiente: “De lo probado en el proceso, se tiene que en la inspección judicial (fis 101 a 103), la ingeniera María Margarita Gómez, señaló que ‘se tomó la decisión de demoler el puente dado que no cumplía con ninguna de las normas técnicas, para el acceso a las personas con limitaciones físicas, la escalera no permitía el paso de personas con movilidad reducida, el ancho no permitía la circulación en doble sentido’ por lo tanto para esta Sala no deben prosperar las pretensiones del accionante toda vez que como se probó en la inspección judicial el puente demolido no contaba con las características y elementos necesarios para suplir las necesidades de los peatones, se encontraba deteriorado; así mismo, la nueva estructura cuenta con las normas de sismo resistencia; dentro del plenario se observa que se realizaron reuniones de socialización con los vecinos del barrio Altos del Llanito y Alcaldía de Girón, Planeación Municipal de Girón y Personería de Girón para concertar la ubicación del puente.

La inconformidad del actor popular de trasladar el puente a un sitio más adelante carece de sustento legal ya que como quedó demostrado dentro del plenario a folio 255 se observa que el nuevo puente peatonal está construido en su totalidad y en servicio al 100%, se observa instaladas las rampas para discapacitados y personas con movilidad reducida además se aprecia el excelente estado en el que quedó este nuevo puente peatonal.

La Sala considera que en el asunto objeto de análisis el actor popular no aportó el material probatorio suficiente para demostrar la existencia de vulneración de los derechos colectivos invocados por lo tanto los argumentos de defensa planteados por el apoderado de la Sociedad Autopistas de Santander, de inexistencia de daño y Inexistencia de la prueba del daño son de recibo de esta Sala, puesto que no se puede deducir siquiera sumariamente una amenaza a los derechos colectivos, requisito este que pretende que la acción u omisión sea probada por el actor, o que del acervo probatorio obrante en el expediente el juez pueda inferir la vulneración de los derechos colectivos invocados” 7.1.8.

Se demostró que la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia del 10 de abril de 2014, confirmó la sentencia del 26 de septiembre de 2013, 65 Fl. 77 a 95, C.1. 66 Fl. 77 a 95, C.1. Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 27 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, según da cuenta copia simple de la providencia67.

El fundamento de la decisión fue el siguiente: “En efecto, de acuerdo con el material fotográfico allegado a la actuación, tanto por el actor como por la Sociedad Autopista de Santander S.A., se pudo evidenciar que el puente destruido no contaba con rampas para que fuera accedido por la población con movilidad reducida o en estado de discapacidad, dado que solo tenía escaleras, mientras que al puente recientemente construido sí se le implementaron tales rampas de acceso.

Además de lo anterior, es entendible que las entidades competentes se hayan visto en la obligación de trasladar el referido puente a unos metros de distancia con respecto a su antigua ubicación, dado que, por un lado, el sitio donde se localizaba no cumplía con las especificaciones de terreno pertinentes para la edificación de las rampas de acceso y, por el otro, el traslado beneficiaría no solo a los habitantes del pluricitado Barrio Altos del Llanito, sino a los demás habitantes de sectores aledaños.

Igualmente, quedó demostrado que el proceso de traslado del referido puente peatonal se llevó a cabo con el cumplimiento de los requisitos de Ley, ya que la comunidad fue informada del asunto; se efectuaron los estudios de rigor, tanto a nivel de campo como de ingeniería; y se examinó la gestión predial así como financiera y de rehabilitación. Así las cosas, es evidente que el demandante no logró demostrar la vulneración de los derechos colectivos invocados como vulnerados, por el contrario, resultó evidente que la nueva estructura benefició a toda la comunidad en general y sobre todo a las personas que merecen una protección especial del Estado, como lo son aquellas que se encuentran en condiciones de movilidad reducida o en estado de discapacidad” 7.2.

Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver el problema jurídico que se debate en el proceso, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria condicional de los componentes que lo conforman.

Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y; ii) posteriormente su imputación frente al Estado. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento 67 Fl. 358 a 368, C.2.

Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 28 esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración68-69. 7.2.1. El daño antijurídico El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento.

En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho70, que contraría el orden legal71 o que está desprovista de una causa que la justifique72, resultando que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida73, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.

Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que aunque ilustra en términos generales el fenómeno lesivo indemnizable, resulta insuficiente para explicarlo integralmente. 68 Sobre este aspecto Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.

Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. 69 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: “cabe afirmar que dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.

De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuy falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria”. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968.

Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: “La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable.

En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista.” Hinestrosa, Fernando., “Devenir del derecho de daños”, Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26.

Pág. 6. 70 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 71 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 72 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499;

Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 73 Cosso. Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 29 En el caso sub examine se tiene que la parte actora solicitó una indemnización de perjuicios por: i) “la omisión administrativa de señalización y prevención … sobre el kilómetro 69 de la autopista que de Girón comunica con Lebrija”; ii) “la demolición del puente peatonal [que se encontraba ubicado en el precitado sector]”; iii) “la falta de medidas preventivas, judiciales en las acciones de tutela y en la negación de las medidas cautelares solicitadas dentro de la acción popular con radicado No. 2010- 00825-00 […]” y iv) la “falta de medidas administrativas presentadas ante la administración municipal por abandono del sector Altos del Llanito a la comunidad y representante Bernardo de Jesús Barbosa Rey”.

Del escaso material probatorio se desprende que entre el Instituto Nacional de Concesiones y la sociedad Autopistas de Santander S.A. se suscribió el contrato de concesión No. 002 con el propósito de operar la concesión vial “Zona Metropolitana de Bucaramanga”, en virtud de cuyo objeto el concesionario se obligó, entre otros, a “[…] trasladar y/o reponer por su cuenta y riesgo las redes e infraestructura de servicios públicos y privados que sean afectados por el desarrollo del proyecto, en adecuadas condiciones técnicas que aseguren su funcionalidad y que no implique riesgo para la seguridad de los usuarios” (hecho probado 7.1.1.).

Asimismo, se acreditó que el señor Bernardo de Jesús Barbosa Rey presentó demanda de tutela en contra del Instituto Nacional de Concesiones y la sociedad Autopistas de Santander S.A., con el propósito de que “construyan el puente peatonal en un lugar que no represente peligro para los transeúntes y habitantes del sector” (hecho probado 7.1.2.).

Consta que, mediante sentencia del 19 de octubre de 2010, el Juzgado 8 Civil Municipal de Bucaramanga declaró improcedente la demanda de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad (hecho probado 7.1.3.), decisión que fue confirmada por el Juzgado 4 Civil del Circuito de Bucaramanga, en sentencia del 22 de noviembre de 2010 (hecho probado 7.1.4.).

Está probado que, en fecha indeterminada del 2010, el señor Barbosa Rey, en ejercicio de la acción popular, presentó demanda en contra de la sociedad Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 30 Autopistas de Santander S.A. y el Instituto Nacional de Concesiones, con el propósito de que “no se traslade el puente peatonal al lugar que dicen manifiesta dichos demandados por cuando afecta el tránsito de los residentes de este barrio Altos del Llanito” (hecho probado 7.1.5.).

Se probó que, en fecha indeterminada, el puente ubicado a la altura del barrio Altos del Llanito fue derribado (hecho probado 7.1.6.). Y, finalmente, se demostró que el Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del 26 de septiembre de 2013, negó las pretensiones de la acción popular (hecho probado 7.1.7.), decisión que fue confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado en proveído del 10 de abril de 2014 (hecho probado 7.1.8.).

Pues bien, de conformidad con las pruebas allegadas al expediente, así como de las pretensiones de la demanda, se estima que la parte actora incumplió su carga de determinar y acreditar la configuración de algún daño antijurídico. Al respecto, debe insistirse que la parte actora realizó cuatro imputaciones en contra de las demandadas, a saber, i) “la omisión administrativa de señalización y prevención … sobre el kilómetro 69 de la autopista que de Girón comunica con Lebrija”; ii) “la demolición del puente peatonal [que se encontraba ubicado en el precitado sector]”; iii) “la falta de medidas preventivas, judiciales en las acciones de tutela y en la negación de las medidas cautelares solicitadas dentro de la acción popular con radicado No. 2010-00825-00 […]”; y iv) la “falta de medidas administrativas presentadas ante la administración municipal por abandono del sector Altos del Llanito a la comunidad y representante Bernardo de Jesús Barbosa Rey” y frente a cada uno de ellas solicitó una condena correspondiente a $500.000.000.

Sin embargo, en modo alguno, el demandante precisó cuál fue el menoscabo que sufrió en sus derechos subjetivos y particulares por las referidas actuaciones y omisiones y, mucho menos, señaló a título de qué debía reconocerse las sumas solicitadas como indemnización. En línea con lo anterior, se estima que de la demanda, así como del material probatorio allegado al expediente, tampoco se desprende cuál fue la afectación real y cierta que sufrió el libelista.

Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 31 Así pues, se observa que no existen pruebas que den cuenta de la causación de un daño antijurídico al demandante, de modo que, ante su ausencia como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente elemento de la responsabilidad carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no sería posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración74.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra que en el presente caso la parte actora no cumplió con la carga probatoria que le correspondía, teniendo en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, de donde el daño que alega requiere de prueba, cuya omisión por la parte demandante, a quien corresponde tal onus, impide establecer la existencia de uno de los elementos estructurales de la responsabilidad, sin la cual, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, no es posible su declaración. Así las cosas, de conformidad con lo expuesto en la parte resolutiva la Sala modificará la sentencia del 15 de diciembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de negar todas las súplicas de la demanda, por las razones expuestas en precedencia. 8.

Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda y las mismas no se hallan probadas. 74 Sobre este aspecto Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. Radicado: 68001233100020120038901 (54295) Demandante: Bernardo de Jesús Barbosa Rey 32 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 15 de diciembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, la cual quedará así: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Sin condena en costas”.

SEGUNDO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ JAIME ENRÍQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Magistrado VF