1 Radicado: 11001-03-15-000-2020-05222-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA ESPECIAL DE DECISIÓN Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2020-05222-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP Opositora: Mercedes Margarita Valdés Lozano Tema: Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003.
Se declara infundado el recurso de revisión porque el reconocimiento pensional no fue obtenido con violación del debido proceso: la docente acreditó su calidad de docente nacionalizado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. SENTENCIA Se resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, la “UGPP”) contra la sentencia del 27 de abril de 2016, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Esta sentencia decidió en segunda instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por Mercedes Margarita Valdés Lozano (en adelante, la “opositora”). La Sala Especial de Decisión es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión de conformidad con el numeral 7 del artículo 111 del CPACA y el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019.
De acuerdo con esta norma, las Salas Especiales de Decisión conocen de los <<recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado>>. El recurso se admitió el 9 de junio de 20211. La opositora y el Ministerio Público guardaron silencio. El 7 de diciembre de 2021 se decretaron pruebas2.
En esa providencia se ordenó oficiar al Tribunal Administrativo del Chocó para que remitiera el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento de manera digital, requerimiento que se cumplió3. 1Índice 5 del Samai. 2Índice 31 del Samai. 3Índices 34, 25 y 36 del Samai. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2020-05222-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP I.
ANTECEDENTES A.- El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.- El 30 de agosto de 2013 la opositora presentó demanda de nulidad y restablecimiento contra la UGPP para que principalmente: (i) se declarara la nulidad de las Resoluciones 12945 del 29 de abril de 2005, 5841 del 31 de agosto de 2005, 15467 del 6 de abril de 2009, PAP 003635 del 30 de marzo de 2010, PAP 14786 del 23 de septiembre de 2010 y PAP 46838 del 4 de abril de 2011 que negaron el reconocimiento y el pago de la pensión gracia de la señora Valdés Lozano;
(ii) que, a título de restablecimiento del derecho, se ordenara el reconocimiento de la pensión gracia con base en los salarios con todos los factores devengados en el último año; (iii) indexar esa suma; (iv) pagar el retroactivo pensional; y (iv) condenar el pago de intereses moratorios. 2.- El 8 de marzo de 2014 el Tribunal Administrativo de Chocó profirió sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda: declaró la nulidad de los actos demandados y condenó a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia desde el 23 de septiembre de 2003. 3.- Ambas partes presentaron recurso de apelación. La opositora, porque no se ordenó la indexación ni el pago de los intereses de mora.
La UGPP, entre otros motivos, porque la vinculación de la docente era nacional. 4.- Los recursos fueron resueltos por la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. En sentencia del 27 de abril de 2016 revocó parcialmente la decisión del tribunal, así: <<PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 18 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Chocó, salvo el numeral segundo de ella que se MODIFICA para dejarlo de la siguiente forma: “SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNESE a la UGPP, a reconocer y pagar a la señora MERCEDES MARGARITA VALDÉS LOZANO la pensión gracia a la que tiene derecho, con efectos fiscales desde e! 11 de febrero de 2010”
SEGUNDO: Abstenerse de condenar en costas de segunda instancia, conforme a las razones expuestas en esta providencia>>. B.- Recurso extraordinario de revisión 5.- A través de apoderado judicial, la UGPP interpone recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 27 de abril de 2016, con fundamento en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Indica que se configuraron las dos causales previstas en ese artículo porque 3 Radicado: 11001-03-15-000-2020-05222-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP la opositora no cumplió los requisitos para acceder a la pensión gracia. La demanda señala lo siguiente4: <<De acuerdo con las anteriores certificaciones los tiempos laborados por la señora MERCEDES MARGARITA VALDÉS LOZANO, desde el 22 de septiembre de 1982, al 15 de enero de 2010, son del orden nacional, en consecuencia, no hay lugar al reconocimiento y pago de una pensión gracia solicitada por cuanto su vinculación fue de CARÁCTER NACIONAL.
Ahora bien, con relación al mismo periodo, se predica también la calidad de nacional por parte de la docente, habida cuenta que para la vinculación a partir del año 1982, la educación ya había sufrido el proceso de transformación y se encontraba totalmente a cargo de la Nación, de lo cual se concluye que estos tiempos se prestaron con vinculación de tipo NACIONAL, razón por la cual es válido afirmar que los mismos no pueden ser tenidos en cuenta para el otorgamiento de la prestación. No obstante, la Sala en sentencia de 26 de abril de 2016, olvidó verificar que conforme lo consagrado en el artículo 10° de la Ley 43 de 1975, a partir del 1° de enero de 1976, la creación de nuevas plazas o cargos docentes, debían tener una aprobación previa del Gobierno Nacional – Ministerio de Educación Nacional y su financiación estaba a cargo de la Nación, por lo que dichos cargos se entendían con carácter NACIONAL, con cargo al situado fiscal que continuaba atendiendo obligaciones o servicios a cargo de la Nación, por lo que no podía entenderse que estos eran recursos propios del municipio>>.
II. CONSIDERACIONES C.- Presupuestos procesales 6.- El recurso fue interpuesto el 16 de diciembre de 20205, es decir, dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria de la sentencia recurrida6, cumpliendo lo previsto en el artículo 251 del CPACA7. Esta norma es aplicable al presente caso por estar vigente al momento de la ejecutoria de la providencia objeto del recurso.
D.- Caso concreto 7.- La Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP. Aunque se hizo referencia a las dos causales de revisión previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en realidad solo se sustentó una. La UGPP no planteó argumentos para discutir <<la cuantía del derecho reconocido>> (letra b).
El recurso se limita a discutir que la opositora no tenía el derecho a que se le reconociera la pensión gracia, razón por la cual es claro que se está alegando que el reconocimiento pensional fue <<obtenido con violación al debido proceso>> (letra a). 4Se destaca que no se discute la vinculación como docente territorial ocurrida entre el 25 de mayo de 1972 y el 10 de julio de 1983. 5Índice 3 del Samai. 6La sentencia de segunda instancia se notificó a través de mensaje enviado al buzón electrónico suministrado por las partes, quedando ejecutoriada el 28 de junio de 2016. 7<<En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio>>. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2020-05222-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP 8.- La violación del debido proceso permite estudiar todas las causales específicas que podrían configurar la procedencia de la tutela contra la providencia que haya accedido a la pensión. Así, se puede discutir si existe un defecto sustantivo (debate de orden jurídico). 8.1.- Esto es concordante con lo indicado por la Corte Constitucional que, como órgano de cierre en lo constitucional, ha reiterado que la UGPP debe presentar previamente el recurso de revisión para agotar el requisito de subsidiariedad.
En providencia de 2022 la posición se recoge así: <<En suma, con base en el precedente establecido por la Sala Plena de la Corte Constitucional es posible concluir que, en principio, las acciones de tutela presentadas en contra de las providencias judiciales en las que se reconocen pensiones con aparente abuso del derecho son improcedentes ante la existencia del recurso extraordinario de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Sin embargo, excepcionalmente es posible que las entidades legitimadas para recurrir a ese mecanismo ordinario de defensa acudan a la acción de tutela cuando se acredite la existencia de un abuso palmario del derecho>>8. 8.2.- Como puede observarse, la Corte considera que el recurso extraordinario permite discutir todo lo relativo a las pensiones reconocidas con abuso del derecho: esto es <<reconocida de forma ilegal, con fraude a la ley o con abuso del derecho>>.
Lo anterior, naturalmente puede implicar la procedencia del recurso cuando, entre otros casos, la pensión se otorgó en desconocimiento de una norma sustancial (defecto sustantivo). 9.- A pesar de lo anterior, el recurso se declarará infundado porque no se configuró la irregularidad alegada. En efecto, la sentencia analizó el carácter del cargo desempeñado por la opositora.
Encontró que se trataba de un cargo nacionalizado, pero no de carácter nacional, así: << Respecto al argumento expuesto por la entidad demandada, según el cual debían ser desestimados los tiempos laborados por la demandante para el reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto estos fueron ejecutados bajo un vínculo de orden nacional dependiente del Ministerio de Educación, esta Sala de Decisión considera necesario recordar que de conformidad al artículo 167 del Código General del Proceso “[i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (…)” y que dado que en el presente caso no procede una distribución de las cargas probatorias (teoría de la carga dinámica de la prueba), correspondía a la UGPP aportar o solicitar como medio de prueba el acto administrativo que sustentara la existencia de una vinculación de orden nacional, y al no haberse hecho, su afirmación queda sin sustento probatorio que la corrobore.
Por lo tanto, de conformidad con lo dicho, esta Sala de Subsección está de acuerdo con la postura adoptada por el a quo en su sentencia, según la cual la señora VALDÉS LOZANO ha tenido una única vinculación de orden territorial; a lo que debe agregarse (i) que dado que dicha vinculación se presentó con anterioridad al 01 de enero de 1976, la demandante pasó a ser docente nacionalizada, y (ii) que acorde con la jurisprudencia de esta Corporación, el personal nacionalizado también tiene derecho a la pensión gracia, tal como quedó reseñado en los párrafos anteriores>>. 8Corte Constitucional, SU-136 de 2022, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2020-05222-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP 10.- En todo caso, contrario a lo planteado por la recurrente, la Sala resalta que la decisión es concordante con la sentencia de unificación del 21 de julio de 2018 proferida por la Sección Segunda.
En dicha providencia se resolvió lo siguiente: <<1. Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial>>9. 11.- Como se puede observar, la sentencia de unificación expresamente aclaró que la fuente de los recursos no determina la calidad de docente territorial o nacionalizado.
Y ello es justamente lo que ocurrió en este caso. La UGPP alegó que la docente tenía una vinculación nacional porque el pago de sus acreencias no fue financiado con <<recursos propios del municipio>>. Esto, sin embargo, es irrelevante en los términos de la sentencia de unificación citada. E.- Costas 12.- En atención a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del CGP, el presente recurso extraordinario de revisión, incluida la determinación de las costas, deberá regirse por la ley vigente al momento de su presentación, es decir el CPACA, el cual a su vez remite al CGP. 13.- La recurrente debe ser condenada en costas, en la medida de su comprobación, de conformidad con lo ordenado en los artículos 188 del CPACA, 365 y 366 del CGP.
Como consecuencia de lo anterior, la Sala se abstendrá a condenar en costas, teniendo en cuenta que la opositora no se pronunció sobre el recurso ni designó apoderado. 9Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena, sentencia del 21 de junio de 2018, exp. 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2020-05222-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Séptima Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLÁRASE INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP contra la sentencia dictada el 27 de abril de 2016, por la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas a la parte recurrente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER Magistrado Magistrado WILSON RAMOS GIRÓN PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Magistrado