CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 73001-23-33-000-2023-00185-01 Demandante: HENRY CIFUENTES OCAMPO Demandada: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Auto que resuelve recurso de apelación La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 27 de mayo de 2024, mediante el cual se negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto acusado.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. El señor Henry Cifuentes Ocampo, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20111, presentó demanda contra la Contraloría General de la República, cuyas pretensiones son las siguientes: “[…] A) PRETENSIONES DECLARATIVAS: 1.
Que se declare la nulidad del Auto No. URF 2 63 del 18 de enero de 2023, expedido por la Contraloría Delegada Intersectorial No. 4 de la Unidad de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Delegada para la Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo de la Contraloría General de la República, en virtud del cual se resolvió el grado de consulta del Auto No. 574 del 16 de diciembre de 2022 dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal con radicación PRF No. 2018 – 01103. 2.
Que, como consecuencia de la anterior declaración, se declare, a título de restablecimiento del derecho, que el demandante no tiene obligación de pago alguna para con la entidad demandada, respecto del acto administrativo de (sic) cual se pretende su declaratoria de nulidad y sobre las imputaciones efectuadas dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal con radicado PRF No. 2018 – 01103.
B) PRETENSIONES DE CONDENA: 1 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2023-00185-01 Demandante: Henry Cifuentes Ocampo 1. Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, o cualquiera de ellas, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada a devolver al demandante cualquier suma de dinero que ésta (sic) hubiese llegado a cancelar, en cumplimiento del acto administrativo referenciado en el numeral 1 del literal A) del presente acápite. 2.
Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones y condenas, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada a reconocer al demandante, el valor correspondiente a la indexación de las sumas a las que hace referencia la anterior pretensión, indexación calculada desde la fecha en que el (los) pago (s) se realizaron por la parte del accionante o partir de la fecha en que le fueron retenidos en virtud de las medidas cautelares derivadas de la potestad de cobro coactivo de la Contraloría General de la República, hasta la fecha en que, efectivamente, la entidad demandada cancele las sumas a la que hace mención la pretensión anterior. […]” (negrilla del texto).
I.2. Solicitud de medida cautelar 2. La parte demandante, en un acápite del libelo introductorio, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, por considerar que se vulneró el artículo 5.° de la Ley 610 de 2000. 3. Transcribió los artículos 229 y 231 de la Ley 1437, y señaló que la solicitud de medida cautelar cumplía con los requisitos para su decreto. 4.
Manifestó que la Corporación Autónoma Regional del Tolima, en adelante Cortolima, mediante la Resolución núm. 2230 del 27 de mayo de 2011 impuso una sanción a particulares, por el daño ambiental causado en el ejercicio ilegal de la minería. Decisión que fue confirmada, en sede de reposición, en la Resolución núm. 3859 del 7 de septiembre de 2011. 5.
Resaltó que solo hasta el 2 de agosto de 2016, la Oficina de Gestión Presupuestal y Financiera de Cortolima remitió a la Oficina Jurídica de la misma entidad, los documentos que conformaban el título ejecutivo para iniciar el procedimiento de cobro coactivo de la sanción monetaria contenida en las anteriores resoluciones. 6. Adujo que el 19 de septiembre de 2016 se libró mandamiento de pago en relación con la obligación mencionada previamente.
No obstante, ante la indebida notificación de dicho mandamiento por parte de la profesional especializada de Gestión Judicial y Jurisdicción Coactiva de Cortolima, se declaró la prescripción de la acción de cobro. 7. Mencionó que ocupó el cargo de jefe de la Oficina Jurídica de Cortolima desde el 3 de enero de 2012 hasta el 26 de agosto de 2012 y desde el 1º de noviembre de 2013 hasta el 15 de septiembre de 2014, por lo tanto, no ostentaba dicho cargo en la fecha en que el Área Financiera de la Corporación solicitó el inicio del proceso de cobro coactivo el 2 de agosto de 2016. 8.
Expresó que para la fecha en que operó la prescripción de la acción de cobro, el 19 de octubre de 2016, tampoco fungía como jefe de la Oficina Jurídica de Cortolima. 3 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2023-00185-01 Demandante: Henry Cifuentes Ocampo 9. Señaló que la Contraloría General de la República inició el proceso de responsabilidad fiscal en su contra por cuenta del daño patrimonial causado a Cortolima por la declaratoria de prescripción de la acción de cobro. 10.
Refirió que la entidad demandada realizó un análisis de causalidad bajo la teoría de la equivalencia de las condiciones o de responsabilidad objetiva proscrita constitucionalmente y no de la causalidad adecuada, en tanto que lo declaró responsable fiscal por virtud del cargo jefe de la Oficina Jurídica que ocupaba en Cortolima. 11.
Agregó la Contraloría General de la República no tuvo en cuenta que “[…] la indebida notificación de un acto administrativo en el trámite administrativo de un cobro coactivo fue la única causa del presunto daño patrimonial ocasionado […]”. 12. Argumentó que la entidad accionada lo condenó al pago de una suma de dinero que se aproxima a 1000 salarios mínimos mensuales legales vigentes, e inició el proceso de cobro coactivo en su contra “[…] para cobrar dicha suma exorbitante en la que no le alcanzaría la vida para pagarla, y de esta manera, vulnerar sus derechos fundamentales, especialmente, el derecho fundamental al mínimo vital y por ende, ocasionar un perjuicio irremediable no solo para mi poderdante, sino para su núcleo familiar […]”.
II. PROVIDENCIA IMPUGNADA 13. El magistrado sustanciador en primera instancia, a través de providencia de 27 de mayo de 2024, dispuso: “[…]
PRIMERO: NIÉGUESE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL solicitada por la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. […]” (negrilla del texto). 14. Consideró que el estudio de legalidad del acto demandado imponía “[…] un análisis de fondo y detallado acompañado del correspondiente debate probatorio a cargo de las partes procesales, de ahí que resulta necesario permitir que el proceso avance siguiendo el curso predeterminado en la ley […]”. 15.Argumentó que “[…] al confrontar el acto demandado con las disposiciones normativas citadas por el apoderado de la parte demandante como infringidas en conjunto con el material probatorio que reposa en el plenario, se considera que no es posible en esta incipiente etapa procesal desatar el debate propuesto con la solicitud de medida cautelar, por cuanto la complejidad del asunto, que se itera, consiste en determinar si existió o no nexo de causalidad entre la conducta desplegada por el demandante durante el lapso en que fungió como jefe de la oficina jurídica de CORTOLIMA y el daño patrimonial causado a las arcas de la entidad […]”. 16.
Sobre el perjuicio irremediable, señaló que la acción de cobro coactivo iniciada en contra del demandante “[…] está consagrada en el ordenamiento jurídico con 4 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2023-00185-01 Demandante: Henry Cifuentes Ocampo ocasión a un fallo de responsabilidad fiscal, razón por la cual, es dable concluir que, hasta tanto no se desvirtúe la legalidad del acto proferido dentro del juicio de responsabilidad fiscal, las decisiones que en derecho se adopten por la Contraloría General de la República, deben acatarse en aras de proteger el patrimonio público […]”.
III. RECURSO DE APELACIÓN 17. El apoderado judicial del demandante interpuso recurso de apelación contra la providencia de 27 de mayo de 2024, para lo cual reiteró los argumentos de la solicitud de medida cautelar relacionado con la imputación objetiva de responsabilidad aplicada por la entidad demandada. 18. Explicó cronológicamente las actuaciones seguidas en el proceso de cobro coactivo por parte de Cortolima y señaló que “[…] el mandamiento de pago se profirió dentro del término consagrado para adelantar la acción de cobro coactivo […]” (negrilla del texto). 19.
Adujo que: “[…] la acción u omisión que es la causa idónea y eficiente para la producción del daño fue la INDEBIDA NOTIFICACIÓN DEL MANDAMIENTO DE PAGO contenido en el Auto No. 4653 del 19 de septiembre de 2016. Esto, por la potísima razón que, si se hubiera NOTIFICADO EN DEBIDA FORMA el mandamiento de pago hubiera operado la INTERRUPCIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN. […] Conforme a lo anteriormente expuesto, es claro que en el caso sub examine no operó interrupción de la prescripción como consecuencia de la impericia y el desconocimiento normativo de la funcionaria que debía realizar notificación del mandamiento de pago, lo que generó que operara el fenómeno jurídico de la prescripción (causa eficiente) generadora del presunto daño patrimonial que aquí se ventila. […]” (negrilla del texto). 20.
Expresó que ocupó el cargo de jefe de la Oficina Jurídica de Cortolima en un periodo muy corto, “[…] que de ninguna manera se traduce en la causa eficiente del daño patrimonial alegado por la demandada, tanto es así, que a la finalización del segundo encargo de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica aún quedaban más de dos (2) años para que se materializara el fenómeno de la prescripción, lo cual se traduce en la ausencia del elemento de causalidad entre una la conducta […] y el presunto daño patrimonial […]”. 21.
En cuanto a la existencia de los perjuicios, aseveró que la entidad demandada expidió la Resolución núm. DCC1-042R-2024, por medio de la cual ordenó seguir adelante con la ejecución por la suma $1.308.267.559.66, más intereses, lo que “[…] destruye por el completo el patrimonio de una persona normal […]”, y afecta sus derechos fundamentales y los de su núcleo familiar. 5 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2023-00185-01 Demandante: Henry Cifuentes Ocampo 22.
Solicitó que se ponderaran sus intereses, por cuanto “[…] es la parte debil (sic) de la presente litis, en comparación con la parte demandada y su patrimonio […]”. IV. TRASLADO DEL RECURSO DE APELACIÓN 23. La parte demandada guardó silencio. V. TRÁMITE DEL RECURSO 24. El magistrado sustanciador en primera instancia, mediante proveído de 11 de julio de 2024, concedió el recurso de apelación y remitió el expediente al Consejo de Estado. 25.
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado a través de auto de 24 de septiembre de 2024, remitió el expediente a la Sección Primera de esta Corporación2, por considerar que el asunto era de su conocimiento, en los términos del artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20193. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1.
Competencia y oportunidad 26. Esta Sala de Decisión, en virtud de lo previsto en el literal h)4 del numeral 2. del artículo 1255 de la Ley 1437 y en el numeral 5.6 del artículo 2437 ibidem, es competente para resolver el recurso de apelación instaurado contra el auto de 27 de mayo de 2024. 27. El auto objeto de impugnación se notificó por estado el 29 de mayo de 20248, por lo que, al haberse presentado el recurso de apelación el 31 del mismo mes y año9, se hizo oportunamente10. 2 Cfr. Índice 06 del expediente digital. 3 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 4 “[…] Artículo 125.
De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente. […]”. 5 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 6 “[…] Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. […]”. 7 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 8 Cfr. Índice 27 del expediente digital de primera instancia. 9 Cfr. Índice 28 del expediente digital de primera instancia. 10 De acuerdo con lo establecido en el numeral 3. del artículo 244 de la Ley 1437, cuando la decisión es notificada mediante estado, el recurso de apelación deberá sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. 6 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2023-00185-01 Demandante: Henry Cifuentes Ocampo VI.2.
Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo 28. Uno de los motivos que inspiraron la expedición de la Ley 1437, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez, siendo muestra de ello el contenido del artículo 229 de la referida codificación, norma que le confiere una amplia facultad a la autoridad judicial para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias en aras de “[…] proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]”. 29.
El artículo citado supra previó que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier estado del proceso; ii) a petición de parte y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 30. Aunado a lo anterior, el artículo 230 de la Ley 1437, clasifica las medidas cautelares en: i) preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas, que buscan evitar la consolidación de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante, y iv) de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de suspensión temporal de los efectos de una decisión administrativa.
VI.3. La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo 31. En el marco de las diversas medidas cautelares contempladas en el proceso contencioso administrativo, se encuentra la de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes de la Ley 1437.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a “[…] evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho11 […]”12. 32. Respecto de los requisitos previstos en el artículo 231 de la Ley 1437 para la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, la Sección Primera de esta Corporación ha precisado que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris13 y (ii) periculum in mora14, se entienden acreditados en el evento en que el demandante demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas15. 33.
En tal sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 27 de mayo de 202116, consideró lo siguiente: 11 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Tratado de derecho administrativo. Contencioso Administrativo, T.III, 3ª reimp., Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007, p.482. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera - Subsección C. Sentencia de 13 de mayo de 2015. Radicación núm.: 11001-03-26-000-2015-00022-00 (53057). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 13 Apariencia de buen derecho. 14 Perjuicio de la mora. 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 19 de junio de 2020. Radicación núm.: 11001-03-24-000-2016-00295-00.
C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 16 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 27 de mayo de 2021. Radicación núm.: 54001-23-33-000- 2018-00285-01. CP. Oswaldo Giraldo López. 7 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2023-00185-01 Demandante: Henry Cifuentes Ocampo “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.
En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, […] [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]” (negrilla fuera del texto).
VI.4. Caso concreto 34. Corresponde determinar si se cumplen o no los requisitos establecidos en el artículo 231 de la Ley 1437, para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado. 35. Como consecuencia de lo anterior, si se confirma, revoca o modifica el auto de 27 de mayo de 2024. 36.
En el auto impugnado se negó la solicitud de medida cautelar, con sustento en que se debía realizar un análisis de fondo del acto administrativo demandado, así como de las pruebas que se alleguen al proceso. Además, porque no se demostró la causación de un perjuicio irremediable, por cuanto el procedimiento administrativo de cobro coactivo iniciado por la entidad demandada en contra del actor tiene sustento legal. 37.
La parte demandante apeló la anterior decisión, al estimar que el acto acusado infringió el artículo 5.° de la Ley 610 de 2000 y el principio de legalidad por cuanto: (i) la Contraloría General de la República aplicó un régimen de responsabilidad objetiva y (ii) no se demostró el nexo de causalidad entre su conducta y el daño imputado. 38.
Adicionalmente, manifestó que el procedimiento de cobro coactivo iniciado en su contra le causa un perjuicio irremediable a su patrimonio y afecta los derechos de su núcleo familiar. 39. Para efectos de resolver, se precisa que el artículo 1.° de la Ley 610 de 15 de agosto de 200017, define el proceso de responsabilidad fiscal como “[…] el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado. […]”. 17 “[ ] Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías […]”. 8 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2023-00185-01 Demandante: Henry Cifuentes Ocampo 40.
El artículo 6 ibidem, prevé que el daño patrimonial al Estado puede ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado que, en forma dolosa o culposa, produzcan directamente el detrimento al patrimonio público. 41. Conforme la jurisprudencia de esta Sección 18, para que se configure la responsabilidad fiscal es necesario que se acredite, i) la gestión fiscal por parte del sujeto activo que despliega la conducta; ii) una conducta dolosa o culposa; iii) el daño patrimonial, y (iv) el nexo causal entre el daño patrimonial y la acción u omisión que se le atribuyó al gestor fiscal. 42.
Sobre el fundamento de la imputación de la responsabilidad fiscal, la Corte Constitucional ha precisado que “[…] “[l]a responsabilidad fiscal es de carácter subjetivo, pues para deducirla es necesario determinar si el imputado obró con dolo o con culpa. Al respecto, ha dicho la Corte que en materia de responsabilidad fiscal está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y, por tanto, la misma debe individualizarse y valorarse a partir de la conducta del agente” […]”.
En tal sentido, el proceso de responsabilidad fiscal “[…] busca determinar y, si es del caso, declarar la responsabilidad fiscal del servidor público o del particular, sobre la base de un detrimento patrimonial (daño) imputable a una conducta culpable (dolo o culpa grave) de éste, habiendo un nexo causal entre ambos” […]”19 (negrilla del texto). 43.
De conformidad con las normas y jurisprudencia citadas, en materia de responsabilidad fiscal el régimen de responsabilidad es de carácter subjetivo, por lo que es necesario determinar, en cada caso concreto, si el sujeto objeto de control fiscal infringió las normas fiscales con dolo o culpa grave. 44. A partir del análisis preliminar de las pruebas obrantes en el plenario, se advierte lo siguiente: 45.
Mediante el auto núm. 015 de 17 de enero de 2019, la Gerencia Departamental Colegiada del Tolima de la Contraloría General de la República dio apertura al proceso responsabilidad fiscal núm. PRF-2018-0113 e identificó como presunto responsable al señor Ramón Sánchez Cruz, en calidad de jefe de la Oficina Jurídica de Cortolima. 46. El anotado proceso de responsabilidad fiscal tuvo como origen en la auditoria financiera adelantada por el Grupo de Vigilancia Fiscal de la Gerencia Tolima de la Contraloría General de la República, en la que evidenció el hallazgo fiscal núm. 63445, así: “[…] La Corporación Autónoma Regional del Tolima Cortolima, permitió la prescripción de la acción de cobro del proceso coactivo 3474, por valor de $1.086.385.316, por sanciones impuestas mediante Resolución No. 2230 del 27 de mayo de 2011 y confirmada mediante Resolución 3859 del 07 de septiembre de 2011, 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 2 de noviembre de 2023. Radicación núm.: 250002341000201401431 02. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 19 Corte Constitucional. Sentencia C-338/14 de 4 de junio de 2014. Expediente D-9929. M.P. Alberto Rojas Ríos. 9 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2023-00185-01 Demandante: Henry Cifuentes Ocampo con ocasión del daño ambiental en el ejercicio ilegal de la minería en el Municipio de Ataco, Tolima Debido a la falta de gestión del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica al enviar al área financiera los documentos para su registro el 27 de junio de 2016, (4 años y 8 meses después) y al enviar dentro de los documentos un poder que había sido revocado en enero de 2012.
Generó que no se notificara oportunamente el mandamiento de pago y por ende detrimento patrimonial de los recursos de CORTOLIMA en la suma de $1.086.385.316 […]”. 47. Por auto núm. 125 de 5 de marzo de 2021, se vinculó al proceso de responsabilidad fiscal a los señores José Francisco Montafur Delgado, Magda Gisella Herrera Jimenes y Henry Cifuentes Ocampo, este último en condición de jefe de la Oficina Jurídica de Cortolima desde el 3 de enero de 2012 al 26 de agosto de 2012 y desde el 1.º de noviembre de 2013 al 15 de septiembre de 2014. 48.
Mediante auto núm. 765 de 14 de diciembre de 2021, la demandada profirió auto de imputación de responsabilidad fiscal en contra de los investigados, de manera solidaria y a título de culpa grave, el cual fue adicionado en el auto núm. 181 de 23 de marzo de 2022. 49. El 8 de septiembre de 2022 se profirió el fallo núm. 011, por medio del cual el Grupo Investigaciones de la Gerencia Departamental Colegiada del Tolima de la entidad demandada, declaró responsable fiscal de manera solidaria y a título de culpa grave al demandante, por la suma de mil trescientos noventa y nueve millones cuatrocientos cuarenta y cinco mil trescientos noventa pesos ($1.399.445.390.oo). 50.
La anterior decisión fue revocada en sede de reposición mediante el auto núm. 574 de 16 de diciembre de 2022, en el sentido de fallar sin responsabilidad fiscal en favor de los recurrentes. En dicho proveído se ordenó que se remitirá el expediente para que se surtiera el trámite de consulta. 51. Por auto núm. URF2 63 de 18 de enero de 2023, la Contraloría Delegada Intersectorial de la Unidad de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría General de la República, revocó el auto núm. 574 de 16 de diciembre de 2022, y en su lugar falló con responsabilidad fiscal y de manera solidaria en contra del demandante, y le impuso el pago de mil cuatrocientos setenta y ocho millones doscientos sesenta y siete mil quinientos cincuenta y nueve pesos con sesenta y seis centavos ($1.478.267.559.66). 52.
En dicho fallo, se realizó un análisis del daño, de la configuración de la culpa grave al responsable fiscal, así como del nexo causal. 53. Frente al daño se indicó que se configuró con “[…] la pérdida de la posibilidad de ejercer la acción de cobro a través del proceso de cobro coactivo, en este caso, dicha acción terminó el 18 de octubre de 2016, momento en el cual operó el fenómeno jurídico de la prescripción […]”. 10 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2023-00185-01 Demandante: Henry Cifuentes Ocampo 54.
Asimismo, se sostuvo que de conformidad con el manual de funciones y el reglamento interno del recaudo de cartera de Cortolima, correspondía al jefe de la Oficina Jurídica de dicha entidad iniciar el proceso de cobro coactivo contra los particulares responsable del pago de la sanción impuesta en la Resolución núm. 2230 de 27 de mayo de 2011, confirmada en la Resolución núm. 3859 de 7 de septiembre de 2011. 55.
El acto acusado analizó la conducta del demandante en el periodo en que estuvo vinculado a Cortolima y el nexo causal entre su conducta y el daño imputado, así: “[…] 3.2. Respecto de la conducta de los presuntos responsables. […] 3.2
2. HENRY CIFUENTES OCAMPO. Vinculado en calidad de jefe de la Oficina Jurídica de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL TOLIMA - CORTOLIMA, quien desempeñó el cargo en dos oportunidades, entre el 03 de enero de 2012 al 26 de agosto de 2012 y el 01 de noviembre de 2013 al 15 de septiembre de 2014, quien en relación con los hechos efectuó las gestiones, […] “En Auto 359 del 24 de enero de 2012, suscrito por Henry Cifuentes Ocampo, Jefe de la Oficina Jurídica, se acepta la renuncia del abogado Carlos Ernesto Santana Bonilla como apoderado de Manuel Jiménez y José Libardo Ortiz, para actuar en el proceso sancionatorio 6830 También aparece en el expediente sancionatorio, Mensajes Internos 238 del 13 de enero y 1460 del 27 de febrero de 2012, de la oficina jurídica, suscrito por Henry Cifuentes Ocampo, para el subdirector de calidad ambiental Rodrigo Hernández Lozano, para que se practique visita de seguimiento a fin de verificar las medidas de restauración ordenadas por Ingeominas en relación con el asunto Luego al final de la carpeta dos (2), a folios 399 y 400 reposa Mensaje Interno 1341 del 30 de marzo de 2012 del Coordinador de Control y Vigilancia Simón Javier Albadan Murillo para el Jefe de la oficina jurídica Henry Cifuentes Ocampo, en que remite radicados de Ingeominas para anexar al expediente 6830 (Ataco)” […] Es destacable que, este presunto responsable fiscal, estuvo dos veces en el cargo de jefe de la oficina Jurídica, la primera vez por el término de 7 meses y la segunda por 10 meses, periodos en los cuales omitió por completo la obligación de cobro y salvaguarda de los recursos públicos, vulnerando con su actuar la constitución y la ley 1066 de 2006, en cuanto al deber de realizar una gestión de manera ágil, eficaz, eficiente y oportuna, en relación con la recuperación de los recursos públicos, por lo que llama altamente la atención que conociendo el procedimiento de cobro coactivo, y la necesidad de iniciar la acción en tiempo y oportunidad, para evitar la prescripción de la misma, no adelantara las medidas necesarias para evitar la ocurrencia de este fenómeno […] Al respecto la Corte Constitucional, en Sentencias T-030 de 2005 y T-297 de 2006, del magistrado ponente Jaime Córdoba Treviño, ha expuesto en relación con la demora en la toma de decisiones judiciales y el exceso de carga laboral, lo siguiente […] Se evidencia que, para el caso concreto, el procedimiento que debe observarse en relación con procesos de cobro coactivo, están claramente determinados y 11 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2023-00185-01 Demandante: Henry Cifuentes Ocampo reglamentados en el Reglamento interno del recaudo de cartera de CORTOLIMA - Resolución No 123 del 14 de febrero de 2007, […] el Estatuto Tributario y/o la Ley 1437 de 2011, determinando que el término para el inicio de los procesos se determina entre la firmeza de los autos que prestan mérito de cobro y el término de prescripción de la acción de cobro, es decir cinco (5) años, término suficiente para que el competente en este caso los jefes de la oficina Jurídica de CORTOLIMA, adoptarán las acciones necesarias para evitar la prescripción de estos asuntos En el caso del presunto responsable fiscal HENRY CIFUENTES OCAMPO, se evidencia que durante el tiempo que ejerció este cargo, no adelantó acciones necesarias para evitar la pérdida de fuerza ejecutaria y configuración de la prescripción de los títulos Resolución No 2230 del 27 de mayo de 2011, confirmada en Resolución 3859 del 07 de septiembre de 2011, que impuso sanciones y/ multas por valor de $1.086 385 316, dineros que terminaron configurando un daño patrimonial al Estado Es claro que, dentro de las funciones atribuidas al cargo de jefe de la oficina jurídica de CORTOLIMA, está la protección de los recursos públicos, sobre la cual debe tener una especial protección y diligencia, para la salvaguarda y recuperación de estos dineros dentro de su ejercicio funcional, gestión fiscal que para el caso que nos ocupa, del actuar del señor HENRY CIFUENTES OCAMPO, fue pasivo y negligente, pues durante sus dos periodos al frente de la oficina jurídica omitió iniciar la acción de cobro y tampoco recomendó el inicio de la misma a su predecesor, razón por la cual, la denominada excesiva carga laboral, no es un justificante para dejar de lado la obligación de cobro coactivo, para la recuperación de recursos públicos, pues como se advirtió anteriormente, estos tienen prelación, se insiste, máximo la importante cuantía que estaba comprometida […] 3.3.
Del nexo causal […] Desde el momento en que quedó ejecutoriada la resolución que impuso la multa la entidad debió iniciar los procedimientos internos para dar impulso al proceso de cobro persuasivo y coactivo según lo establecía el manual de funciones y de cobro coactivo de la entidad Según la documental probatoria, solo hasta el 27 de junio de 2016 mediante mensaje interno de la Oficina Jurídica, es el momento en que el competente advierte la necesidad de registrar la Resolución 3859 de 2011 y es por ello que se envía al área de presupuesto y financiera de CORTOLIMA para ser registrada, es decir, transcurrieron más de cuatro años desde la ejecutoria de tal acto, lo que impidió iniciar la acción de cobro por pérdida de la competencia para ello al devenir la prescripción Mediante Auto No. 4653 del 19 de septiembre de 2016 la Oficina Jurídica de CORTOLIMA, libró mandamiento de pago en contra de los infractores de la Ley Ambiental, el cual fue remitido para notificación personal 12 de octubre de 2016, notificando a los anteriores apoderados de los investigados en el proceso sancionatorio, sin tener en cuenta, la renuncia presentada al poder y que como apoderado de los infractores, se había designado al abogado Iván Andrés Castro Ortiz, a quien en esta oportunidad no se notificó, haciendo de forma personal el 17 de octubre de 2017, fecha para la cual el proceso de cobro coactivo se encontraba prescrito desde el 18 de octubre de 2016, […] Ahora bien, […] todos los vinculados a la acción fiscal con excepción de la señora MAGDA GISELLA HERRERA JIMÉNEZ, tuvieron responsabilidad en la ocurrencia de los hechos, al verificar un actuar pasivo y negligente en relación con el inicio del proceso de cobro coactivo, para lo cual todos y cada uno de los jefes jurídicos que le sucedieron en el cargo contaron con diferentes momentos dentro de su gestión para iniciar el cobro y salvaguardar los recursos públicos, sin embargo, no lo hicieron y se 12 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2023-00185-01 Demandante: Henry Cifuentes Ocampo limitaron a precisar la existencia de una excesiva carga laboral que les impedía atender estos asuntos […] si bien es cierto el señor RAMÓN SÁNCHEZ CRUZ, profirió el mandamiento de pago en Auto 4356 del 19 de septiembre de 2016, antes de la ocurrencia de este fenómeno de prescripción, sin embargo este acto administrativo no alcanzó a surtir los efectos, legales, toda vez que no se notificó en debida forma, para interrupción de la prescripción como lo determina el artículo 818 del Estatuto Tributario […] […] Por lo expuesto, las pruebas obrantes dentro del plenario dan plena certeza a este órgano de control la determinación de la responsabilidad en cabeza de los operadores jurídicos en el cargo de jefes de oficina, descritos en precedencia y por ello, salta de bulto, la total inacción de los funcionarios competentes para adelantar la función de cobro coactivo, de quienes se dice que teniendo la obligación de dar formal apertura el proceso de cobro coactivo, no lo hicieron y quien habiéndolo iniciado, no alcanzó a notificarlo, vulnerando lo reglado en el manual de funciones, específicamente en las funciones determinadas para los Jefe de la Oficina Jurídica, […]”. […] En consecuencia, se REVOCARÁ la decisión tomada por el A quo, en el Auto No 574 del 16 de diciembre de 2022, […] y por el contrario, evidenciar probado el daño y calificada la conducta de los presuntos responsables fiscales, al encontrar que contribuyeron con la ocurrencia del daño, razón por la cual su actuar se califica a título de culpa grave […]” (negrilla del texto y subrayado fuera del texto). 56.
De acuerdo con lo anterior, para la Sala está acreditado en este momento procesal, que en el proceso de responsabilidad fiscal que dio lugar al acto demandado no se aplicó un régimen de responsabilidad objetiva, en tanto que se expusieron las razones fácticas y jurídicas que daban lugar a considerar que el demandante, bajo el criterio de imputación subjetivo de culpa grave y en su condición de jefe de la Oficina Jurídica de Cortolima, causó un daño patrimonial al Estado. 57.
En efecto, la entidad accionada declaró responsable fiscal al demandante al analizar las funciones del cargo de jefe de la Oficina Jurídica de Cortolima, las cuales desempeñaba de acuerdo con el manual de funciones y el reglamento interno del recaudo de cartera de la entidad, las gestiones y omisiones del demandante durante su periodo, así como la incidencia de su conducta en la declaración de prescripción de la acción de cobro. 58.
Por lo anterior, este argumento no tiene vocación de prosperidad. 59. Frente al segundo cargo del recurso, según el cual no se demostró el nexo de causalidad entre su conducta y el daño imputado, se destaca que de conformidad con la jurisprudencia de esta Sección, “[…] comoquiera que la causalidad implica una función de corrección, solo es posible atribuir un resultado dañoso a quien ha desplegado una conducta inequívoca, esto es, a quien ha ejecutado una acción u omisión que se erige como la causa idónea y eficiente para la producción del daño […]”20. 20 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 30 de julio de 2020. Radicación núm.: 25000-23-41-000-2013-02729-01. C.P. Oswaldo Giraldo López, y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 27 de junio de 2024. Radicación núm.: 25000-2324-000-2005-00918-02. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 13 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2023-00185-01 Demandante: Henry Cifuentes Ocampo 60.
Revisado el acto acusado se observa que en este se realizó un análisis del nexo causal entre el daño patrimonial ocasionado a Cortolima y la conducta que se le atribuyó al demandante, y se concluyó que, al quedar demostrado dicho requisito, era procedente proferir fallo con responsabilidad fiscal, tal como se transcribió anteriormente. 61.
Asimismo, se considera que, de la confrontación inicial de la norma invocada en el escrito cautelar -artículo 5.°21 de la Ley 610- con el acto acusado, no es posible determinar si la conducta que se le imputa al demandante tiene relación de causalidad con el daño fiscal que le fue endilgado, pues dicho análisis no es estrictamente normativo, sino que requiere de la comprobación de los supuestos fácticos alegados por las partes. 62.
Esta Corporación ha señalado que cuando se presentan dudas derivadas del análisis del material probatorio, el juez se encuentra impedido para pronunciarse de fondo sobre la procedencia de la solicitud cautelar, y por ello, resulta obligatorio que transcurra el proceso judicial para analizar en conjunto los antecedentes administrativos del acto acusado, las pruebas y las alegaciones de las partes22. 63.
En consecuencia, será al momento de resolver el fondo de la controversia, una vez analizados los cargos de violación de la demanda, la contestación que de los mismos se haga y las pruebas decretadas y practicadas dentro del expediente, la oportunidad en la cual se resolverá este argumento, razón por la cual este cargo no tiene vocación de prosperidad. 64.
Finalmente, respecto del perjuicio invocado por el actor, relacionado con el proceso de cobro coactivo iniciado por la Contraloría General de la República, se tiene que esta Sala ha señalado que cuando se trata de argumentos, como el indicado, que tienen como finalidad “[…] controvertir el proceso administrativo de cobro coactivo en su contra, como consecuencia de que los actos administrativos aquí demandados fungen como título ejecutivo del mismo, situación que escapa del objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pues su finalidad gira, únicamente, en torno a la legalidad de los actos administrativos demandados […]”23 (negrilla y subrayado fuera del texto). 65.
Por lo anterior, se confirmará la providencia apelada que negó la medida cautelar solicitada por el demandante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 21 Artículo 5.° Elementos de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal estará integrada por los siguientes elementos: - Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. - Un daño patrimonial al Estado. - Un nexo causal entre los dos elementos anteriores. 22 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Providencia de 27 de septiembre de 2021. Radicación núm.: 23001-23-33-000-2021-00176-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 23 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Providencia de 10 de noviembre de 2023. Radicación núm.: 23001-23-33-000-2021-00176-01.
C.P. Margoth Peña Garzón. 14 Radicación núm.: 73001-23-33-000-2023-00185-01 Demandante: Henry Cifuentes Ocampo RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 27 de mayo de 2024.
SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.