CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02111-01 Accionante: EDWIN LEONARDO DEVIA TRIANA Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Pretensiones netamente económicas. La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionada contra el fallo proferido el 15 de mayo de 2025, por el Consejo de Estado-Sección Cuarta, que declaró improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 9 de abril de 2025, Edwin Leonardo Devia Triana, a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela1 con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que alega vulnerados por el Tribunal Administrativo del Tolima, al haber proferido la providencia del 13 de marzo de 2025, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que interpuso contra la Nación-Ministerio de Defensa-Fuerza Aérea Colombiana.
En virtud de la acción de tutela, solicita que los derechos alegados sean protegidos. Pide que se deje sin efectos la providencia reprochada y, en consecuencia, se ordene a la autoridad accionada a proferir una nueva decisión en la que: 1 SAMAI Índice 4. 2 Identificado con número de radicación: 73001-33-33-006-2022-00323-01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02111-01 Accionante: Edwin Leonardo Devia Triana Acción de tutela – Segunda instancia «Se ordene a la entidad competente mantener el régimen de liquidación de cesantías acorde con el sistema retroactivo, garantizando los beneficios establecidos por la ley.» 2.
Hechos relevantes El 28 de noviembre de 2022, Edwin Leonardo Devia Triana incoó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación-Ministerio de Defensa- Fuerza Aérea Colombiana. Esto, para que fuera declarada nula la Resolución No. 00841 del 27 de septiembre de 2021 mediante la cual la demandada, a través de la Dirección de Nómina y Prestaciones Sociales, reconoció el pago de las cesantías definitivas en favor del demandante.
Pidió que se realizara la reliquidación y consecuente pago de dichas cesantías, pero conforme al régimen retroactivo del artículo 13 de la Ley 344 de 1996 y el 162 del Decreto 1211 de 1990. El asunto correspondió en primera instancia al Juez Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué que, por sentencia del 25 de octubre de 2023, negó las pretensiones.
El demandante apeló. El proceso fue conocido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Tolima que, por sentencia del 13 de marzo de 2025, confirmó la decisión. 3. Fundamentos de la solicitud El accionante considera que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, al haber proferido la providencia del 13 de marzo de 2025.
Afirma que esta incurrió en el defecto sustantivo. Considera que el Tribunal Administrativo del Tolima realizó una aplicación errónea del marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. Sostiene que le eran aplicables los artículos 217 y 218 de la Constitución Política, el 162 del Decreto Ley 1211 de 1990 y el 13 de la Ley 344 de 1996, y no el Decreto 1252 de 2000. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02111-01 Accionante: Edwin Leonardo Devia Triana Acción de tutela – Segunda instancia Estima que, al aplicar el Decreto mencionado, la autoridad desconoció el régimen especial que rige las condiciones laborales de los miembros de la Fuerza Pública y contraría el principio de favorabilidad en materia laboral.
Afirma que: «El régimen prestacional especial para los miembros de la fuerza pública en Colombia encuentra su fundamento en la Constitución Política, que establece de manera expresa que las Fuerzas Militares y la Policía Nacional deben cumplir funciones de alto riesgo para la protección de la seguridad nacional y el orden público, este régimen especial responde a las características particulares de la labor que desempeñan, que implica una exposición constante a situaciones de peligro, el sometimiento a estrictas normas de disciplina y jerarquía, y el sacrificio inherente de su servicio a la Nación. La Constitución otorga un fundamento explícito para este régimen especial en los artículos 150 (numeral 19, literal e), 217 y 218.
El artículo 150, numeral 19, literal e), establece que corresponde al Congreso determinar el régimen salarial y prestacional de los miembros de la fuerza pública, reconociendo la necesidad de que su tratamiento sea diferente al de otros servidores públicos, dadas sus funciones especiales, por su parte, los artículos 217 y 218 consagran el carácter permanente de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional como instituciones fundamentales para la defensa de la soberanía, la independencia y la integridad territorial, así como para la preservación del orden público interno.» Esgrime que la autoridad accionada no debió aplicar el Decreto 1252 de 2000, pues este fue expedido por el Gobierno Nacional en cabeza de la Nación-Ministerio de Defensa, quien no tiene la facultad de modificar o desmejorar las prestaciones sociales de los miembros de la Fuerza Pública.
Sostiene que esto no es viable de ser realizado por Decreto, pues es el Congreso de la República quien, a través de una ley marco regula el régimen especial, aplicable a su caso en concreto. Afirma que la liquidación de las cesantías anualizadas, se encuentra regulado en las leyes mencionadas. Frente a este punto, estima que: «Es el Congreso de la República el encargado de regular este régimen especial mediante una ley marco, dado que se trata de un asunto de reserva legal que involucra derechos fundamentales de los servidores públicos de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional ( ).
( ) cualquier cambio o regulación sobre el régimen salarial y prestacional de los miembros de la fuerza pública debe realizarse a través de una ley marco y no puede ser modificado mediante un decreto ejecutivo, mucho menos mediante una decisión sin fundamentación constitucional por parte del Ministerio de Defensa-Fuerza Aérea 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02111-01 Accionante: Edwin Leonardo Devia Triana Acción de tutela – Segunda instancia Colombiana, en respeto al principio de jerarquía normativa y a la reserva de ley en esta materia.» Trajo a colación unas sentencias proferidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Con base en estas plantea que no es dable que sean aplicables normas que desfavorezcan las condiciones laborales de los trabajadores. También afirma, en cuanto al decreto cuestionado, que este es reglamentario y no puede modificar, restringir o ampliar una ley, pues en ese caso estaría legislando la materia y no reglamentándola. Lo anterior, en atención, además, a lo dispuesto por la Ley 4 de 1992.
En virtud de lo anterior, pide que se realice nuevamente el análisis del marco normativo y jurisprudencial aplicable a su caso en concreto, con el fin de que se efectúe el reconocimiento y pago de las cesantías en su favor, por cuanto: «se advierte que estas están siendo reconocidas y pagadas de manera contraria a los mandatos constitucionales y legales que regulan esta prestación social.» 4.
Trámite de primera instancia El 21 de abril de 2024 se admitió3 la acción de tutela, se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Nación-Ministerio de Defensa-Fuerza Aérea Colombiana, en calidad de tercera con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
El Juez Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué remitió copia digital del expediente ordinario4 y, al igual que el Tribunal Administrativo del Tolima y la Nación- Ministerio de Defensa-Fuerza Aérea Colombiana, guardó silencio frente a la acción. Mediante sentencia5 del 15 de mayo de 2025, el Consejo de Estado-Sección Cuarta declaró improcedente la acción de tutela.
Consideró que no cumple con el requisito general de relevancia constitucional y sostuvo que lo que en realidad pretende el actor es insistir en la aplicación del régimen retroactivo a la liquidación de las 3 SAMAI Índice 4. 4 SAMAI Índice 11. 5 SAMAI Índice 14. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02111-01 Accionante: Edwin Leonardo Devia Triana Acción de tutela – Segunda instancia cesantías definitivas, análisis ya efectuado por la autoridad accionada en la providencia reprochada.
Adujo que los argumentos expuestos ahora en sede de tutela, fueron los mismo esbozados en el recurso de apelación que conoció la accionada. Determinó que el accionante utilizó la acción de tutela con el fin de lograr una instancia adicional en el proceso ordinario. El accionante impugnó6. Adujo que la acción cumple con el requisito de relevancia constitucional.
Planteó que la sentencia reprochada incurrió en un defecto sustantivo grave al no dar aplicación a normas superiores que dan cuenta de que el régimen prestacional que considera es el aplicable, tiene origen constitucional y no reglamentario. Hizo mención, nuevamente, al principio de favorabilidad en materia laboral. Pidió que: «( ) se practique una nueva liquidación de las cesantías del actor conforme al régimen retroactivo constitucional, consagrado en el parágrafo del artículo 13 de la Ley 344 de 1996 y el artículo 162 del Decreto 1211 de 1990.» El 4 de junio de 2025 se concedió7 la impugnación. CONSIDERACIONES 5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 15 de mayo de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Cuarta-, que declaró improcedente la acción de tutela. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 6 SAMAI Índice 19. 7 SAMAI Índice 26. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02111-01 Accionante: Edwin Leonardo Devia Triana Acción de tutela – Segunda instancia 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental8.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela9.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional10: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue 8 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 9 Ibidem. 10 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02111-01 Accionante: Edwin Leonardo Devia Triana Acción de tutela – Segunda instancia proferida la providencia acusada y;
(iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto El accionante considera que la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, al proferir la providencia del 13 de marzo de 2025. Aduce que en esta se incurrió en el defecto sustantivo. Sostiene que la autoridad no debió dar aplicación al Decreto 1252 de 2000, sino a lo dispuesto por los artículos 217 y 218 de la Constitución Política, el 162 del Decreto Ley 1211 de 1990 y el 13 de la Ley 344 de 1996.
Esto por cuanto es destinatario del régimen especial de cesantías anualizadas y porque el Decreto aplicado fue expedido por la Nación-Ministerio de Defensa, sin tener la facultad de hacerlo, pues desmejora las prestaciones sociales de los miembros de la Fuerza Pública. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02111-01 Accionante: Edwin Leonardo Devia Triana Acción de tutela – Segunda instancia El Tribunal Administrativo del Tolima, conforme al marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso resolvió, contrario a lo considerado por el accionante, que el Decreto 1252 de 2000 es aplicable para su caso en concreto, pues: «( ) el demandante se vinculó a la Fuerza Aérea Colombiana el 18 de diciembre de 2003.
( ) ( ) no es de recibo para la Sala los argumentos expuestos por el recurrente sobre la aplicación del régimen retroactivo a la liquidación de las cesantías definitivas del demandante, pues su situación fáctica se ajusta sin duda alguna, por su fecha vinculación a la entidad demandada, al régimen anualizado, por lo tanto, tal y como lo consideró el A quo, el acto administrativo enjuiciado fue proferido aplicando la normatividad correspondiente.» El accionante considera que la autoridad judicial accionada debió dar aplicación a lo dispuesto por los artículos 217 y 218 de la Constitución Política, el 162 del Decreto Ley 1211 de 1990 y el 13 de la Ley 344 de 1996.
En relación con dicho marco normativo, el Tribunal Administrativo del Tolima, en la providencia reprochada, dispuso que: «Definido lo anterior, advierte esta Colegiatura que la parte actora en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa – Fuerza Aérea Colombiana, con la intención que se reliquide las cesantías definitivas reconocidas de conformidad con el régimen retroactivo consagrada en el parágrafo del artículo 13 de la Ley 344 de 1996 y artículo 162 del Decreto 1211 de 1990.
( ) ( ) la parte demandante interpuso recurso de apelación reiterando que según la interpretación acertada de las disposiciones normativas aplicables al reconocimiento y pago de las cesantías definitivas del señor Edwin Leonardo Devia Triana debe aplicarse lo contenido en el parágrafo del artículo 13 de la Ley 344 de 1996 y liquidar dicha prestación atendiendo al régimen retroactivo.
( ) En efecto, el Decreto 1252 de 2000 dispuso que los servidores públicos que a 25 de mayo de 2000, disfrutaban del régimen de cesantías retroactivas continuarán en dicho régimen hasta la terminación de la vinculación laboral en el organismo o entidad en la que se aplica dicha modalidad prestacional, es decir, a partir de su expedición los servidores públicos que se vincularon a la administración se regirían por las disposiciones de las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 o 432 de 1998, según sea el caso, de lo cual es dable colegir que se refiere al régimen anualizado de cesantías.» La Sala advierte que los argumentos presentados por el accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02111-01 Accionante: Edwin Leonardo Devia Triana Acción de tutela – Segunda instancia sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal.
Esto pues el Tribunal accionado, en la providencia reprochada, determinó que, de conformidad con la fecha de vinculación del accionante a la entidad demandada, le es aplicable el régimen de cesantías dispuesto por el Decreto 1252 del 2000, y no el régimen retroactivo de cesantías, como lo considera el accionante. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Además de lo expuesto, se pide que se ordene a la autoridad judicial a que aplique, en favor del accionante, el régimen de liquidación de cesantías del sistema retroactivo. Esta pretensión, netamente económica y de naturaleza legal, escapa la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales.
Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones: «deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes»11.
Dicha circunstancia reitera que la acción de tutela objeto de estudio carece de relevancia constitucional, toda vez que se trata de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas12 11 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021. 12 Corte Constitucional. Sentencia SU-134 de 2022. MP José Fernando Reyes Cuartas 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-02111-01 Accionante: Edwin Leonardo Devia Triana Acción de tutela – Segunda instancia Así las cosas, la Sala habrá de confirmar la sentencia del 15 de mayo de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Cuarta, que declaró improcedente el amparo, por los motivos antes expuestos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 15 de mayo de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Cuarta-, que declaró improcedente la acción de tutela, por los motivos antes expuestos.
SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES vf