CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISÉIS (26) ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ (E) Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2022-03745-00 Actor: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Demandado: Corporación Autónoma Regional del Atlántico Referencia: Recurso extraordinario de revisión Procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de la cual se confirmó la sentencia de primera instancia y se negaron las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Corporación Autónoma Regional del Atlántico.
El recurrente planteó la configuración de la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA.
ANTECEDENTES Demanda inicial y su fundamento 1. La Corporación Autónoma Regional del Atlántico (en adelante CRA), expidió la Resolución n° 0210 del 17 de abril de 2018, mediante la cual liquidó los intereses moratorios por el giro extemporáneo de la Sobretasa Ambiental del impuesto predial durante los cuatro trimestres de 2017 por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla (en adelante, Distrito de Barranquilla).
Contra ese acto administrativo se interpuso recurso de reposición, que fue confirmado con la Resolución n°0456 del 5 de julio de 2018. 2. El Distrito de Barranquilla, presentó demanda para que se declararan nulas las resoluciones indicadas, se reconociera estar a paz y salvo por ese concepto y se ordenara el archivo del proceso de cobro coactivo que se hubiera iniciado y el levantamiento de las medidas cautelares que en virtud de este se hubieran efectuado.
Expediente: 11001-03-15-000-2022-03745-00 Actor: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Demandada: Corporación Autónoma Regional del Atlántico Referencia: Recurso extraordinario de revisión 2 3. Como sustento fáctico de sus pretensiones, indicó que las corporaciones autónomas regionales no tienen competencia para hacer cobro coactivo1.
Aclaró que la acción de reparación directa era el mecanismo idóneo para reclamar el pago de la Sobretasa Ambiental y, siguiendo la suerte de lo principal, también los intereses causados por el retardo. Argumentó la inexistencia de la obligación, porque el Distrito de Barranquilla hizo el pago completo de la obligación y si lo hizo de forma extemporánea, los intereses debieron cobrarse judicialmente2. 4.
El 22 de noviembre de 20193, la Sección A del Tribunal Administrativo de Atlántico negó las pretensiones. Aseguró que la Ley 99 de 1993 y su Decreto reglamentario 1339 de 1994 fijaron un porcentaje ambiental en el impuesto predial y previeron que la transferencia extemporánea de tal suma generaría los intereses fijados en el Código Civil a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales.
Concluyó el Tribunal que no estaban viciadas de nulidad las resoluciones demandadas, porque la CRA tenía la competencia para iniciar el proceso de cobro coactivo, como acreedora de la obligación. Sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 5. Corresponde a la decisión adoptada el 24 de junio de 20214, mediante la cual, la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al considerar que la obligación de transferir la Sobretasa Ambiental y la obligación de pagar los intereses por el retardo en el cumplimiento de la anterior eran diferentes, según el Decreto Reglamentario 1076 de 2015. 6.
Como fundamento de su decisión, consideró el ad quem que la jurisprudencia ya había aclarado que el recaudo de la Sobretasa Ambiental no incluye intereses de mora ni sanciones, porque estos no son ingresos tributarios. Explicó que la primera es una obligación de hacer (recaudar y transferir el porcentaje ambiental) y la otra es de dar (pagar los intereses moratorios y sanciones causados por la consignación extemporánea de la Sobretasa).
Señaló que los municipios estaban obligados a hacer la transferencia a favor de las corporaciones autónomas regionales dentro de los diez días hábiles siguientes a la terminación de cada trimestre, según el artículo 2.2.9.1.1.3. del Decreto Reglamentario 1076 de 2015, y en caso de retardo o incumplimiento, la norma dispone la causación de los intereses de mora previstos en el Código Civil a favor de las CAR.
Puntualizó que estas entidades, como acreedoras, tienen competencia para hacer exigible el pago de los intereses y sanciones mediante actos administrativos que presten mérito ejecutivo, según el artículo 5 de la Ley 1066 y los artículos 98 y 99 del CPACA. 7. Contra esta decisión, el recurrente interpuso incidente de nulidad, por considerar que la competencia para resolver el asunto era de la Sección Primera del Consejo 1 Sustentó lo anterior en: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto del 12 de mayo de 2005. Rad. 1637. C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. 2 SAMAI, índice 10, archivo comprimido, carpeta T2, Cuaderno Principal, folios 1-20. 3 SAMAI, índice 10, archivo comprimido, carpeta T2, Cuaderno Principal, folios 185-. 4 Folios 216-224, íbidem. Expediente: 11001-03-15-000-2022-03745-00 Actor: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Demandada: Corporación Autónoma Regional del Atlántico Referencia: Recurso extraordinario de revisión 3 de Estado.
El incidente fue negado en auto del 24 de septiembre de 20215. La parte recurrente interpuso recurso de reposición y en subsidio súplica contra esa decisión, que fue confirmada en auto del 13 de diciembre de 2021. El 27 de enero de 2022 se dio trámite al recurso de súplica, en atención a una solicitud de adición que radicó la parte recurrente.
El 24 de marzo de 2022 la Sección Cuarta del Consejo de Estado –sin el ponente de la sentencia– confirmó el auto que negó el incidente de nulidad. El recurso extraordinario de revisión 8. La parte demandante solicitó declarar la nulidad de la sentencia antes referida por haber incurrido en la causal prevista en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, esto es, por “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”6. 9.
Indicó que el ad quem no tenía competencia para resolver el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Sostuvo que no se trataba de un asunto tributario sino de un cobro coactivo entre entidades públicas del orden territorial, pues no se discutía asunto alguno sobre los elementos constitutivos de un tributo. En cambio, a su juicio, la discusión giraba entre un agente recaudador y el beneficiario de la tasa.
Apoyó su posición en el Concepto 1637 del 12 de mayo de 2005 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que exceptuó del carácter tributario las transferencias de la sobretasa ambiental por los municipios a las Corporaciones Autónomas Regionales. 10. Citó el artículo 13 del Reglamento Interno del Consejo de Estado, que le otorgó “competencia” a la Sección Cuarta para conocer de los “procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral precedente”, esto es: “actos administrativos relacionados con impuestos y contribuciones fiscales y parafiscales, excepto las tasas”.
Argumentó que, como el asunto que resolvió el ad quem era sobre la liquidación de intereses por el giro extemporáneo de una tasa ambiental, la Sección Cuarta del Consejo de Estado no era competente, sino la Sección Primera, según los numerales 2, 4 y 8 del artículo 13 del Reglamento Interno del Consejo de Estado, porque se trata de un asunto no asignado a otras secciones y sobre controversias ambientales.
Concluyó que, por esa razón, el juez de segunda instancia violó el derecho al debido proceso. 11. La demanda fue admitida a través de auto del 3 de marzo de 20237, que ordenó notificar y correr traslado a la demandada y al Ministerio Público. Oposición e intervenciones 12. En el escrito de contestación, la CRA se opuso a la solicitud de la parte recurrente por “carecer de sustento fáctico y jurídico” y solicitó declarar infundado el recurso extraordinario de revisión. Consideró que los hechos en que sustenta el 5 Conforme se evidencia en el aplicativo SAMAI, índice 35 del proceso ordinario. 6 SAMAI, índice 2, archivo 5: “5_DemandaWeb_Demada-(.PDF)”, folios 2-18 7 SAMAI, Índice 12.
Expediente: 11001-03-15-000-2022-03745-00 Actor: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Demandada: Corporación Autónoma Regional del Atlántico Referencia: Recurso extraordinario de revisión 4 recurso son los mismos planteados en el incidente de nulidad que ya fue resuelto por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Declaró que el ad quem sí era competente para resolver el asunto, por tratarse de intereses sobre el porcentaje ambiental del impuesto predial. Aludió al auto que resolvió el incidente de nulidad en el proceso ordinario y el auto que resolvió la súplica, para señalar que el asunto ya fue resuelto por el juez natural y el recurso extraordinario de revisión no era una oportunidad para reabrir el debate.
Puntualizó que las reglas de distribución de asuntos son reglas de reparto interno que obedecen a criterios de especialidad, pero no son factores de competencia8. 13. El Ministerio Público cuestionó que solo hasta después de proferida la sentencia de segunda instancia se elevó la solicitud de nulidad por falta de competencia y no apenas se hizo el reparto del recurso de apelación, ni cuando se admitió el mismo por el ad quem.
Sostuvo que el artículo 150 del CPACA otorga competencia a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado para resolver el recurso de apelación contra sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos, sin hacer distinción sobre la materia del asunto. Señaló que, en todo caso, el numeral 6 del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 permitió a la Sección Cuarta conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra resoluciones que fallen excepciones y ordenen seguir adelante con la ejecución en procesos de cobro administrativo.
Aclaró que el recurso extraordinario de revisión procede si hay vicios de procedimiento que causen nulidad en la sentencia y no se puede utilizar el medio de control como una instancia adicional para el estudio del asunto9. Período probatorio 14. En proveído del 5 de mayo de 202310, se incorporaron como pruebas las aportadas por la parte demandante en copia simple del proceso ordinario Rad. nº. 08001-23-33-000-2018-01048-0111 y el expediente completo del mismo proceso, remitido por el Tribunal Administrativo de Atlántico.
CONSIDERACIONES 15. El problema jurídico que debe ser resuelto en esta oportunidad se contrae a determinar si la sentencia del 24 de junio de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, debe ser revisada por haberse proferido sin competencia de la Sección Cuarta en tanto, asegura el recurrente, debió ser proferida por la Sección Primera. 16.
La Sala parte de indicar que declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, porque la sentencia impugnada fue proferida por el juez competente en 8 SAMAI, Índice 19. 9 SAMAI, Índice 20. 10 SAMAI, Índice 23. 11 La parte recurrida aportó copias simples de los autos del 24 de septiembre de 2021 y 24 de marzo de 2022, índice 19, SAMAI.
Expediente: 11001-03-15-000-2022-03745-00 Actor: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Demandada: Corporación Autónoma Regional del Atlántico Referencia: Recurso extraordinario de revisión 5 segunda instancia. Por tanto, no se está en presencia de un vicio por competencia como tampoco que tuviere origen en la sentencia, aún si así se aceptare su efectiva ocurrencia. 17.
El artículo 134 del CGP prevé que las nulidades podrán alegarse en cualquier instancia antes de que se dicte sentencia o con posterioridad a ella, si ocurrieren en el fallo. En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el recurso de apelación se repartió a la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 12 de marzo de 202012 y fue admitido el 16 de julio siguiente13.
El 17 de septiembre del mismo año se profirió auto que corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia14. Contra ninguna de estas decisiones se interpuso recurso, ni se radicó incidente de nulidad por la supuesta falta de competencia. En los alegatos de conclusión, el Distrito de Barranquilla tampoco manifestó que se estaba tramitando el asunto por una Sección “sin competencia”, solo expuso las razones por las que se debería acceder a las pretensiones de su demanda15.
Solo después de que se notificara la sentencia, el recurrente invocó la nulidad procesal16, a pesar de que la circunstancia que considera configuradora del vicio se habría generado desde el momento mismo de admisión del recurso. 18. Lo anterior da cuenta de que la nulidad que alega el recurrente no se generó por un presunto vicio en la sentencia, pues la Sección Cuarta ya había admitido el recurso y tramitado la segunda instancia, desde mucho antes de que se profiriera la sentencia. 19.
Aunado a lo anterior, el 24 de septiembre de 2021, el Consejero Ponente negó el incidente de nulidad propuesto por el recurrente en revisión. Reafirmó la competencia de la Sección Cuarta para conocer del asunto por tratarse de actos administrativos expedidos “en el marco de proceso de cobro coactivo seguido contra la parte demandante”17, argumento que reiteró al resolver el recurso de reposición que interpuso la parte recurrente contra la decisión indicada.
Agregó que no se generaba nulidad por el reparto interno del Consejo de Estado, porque son reglas de reparto previstas para asegurar que los procesos se decidan según el criterio de especialidad18. 20. El resto de la Sección Cuarta, al resolver el recurso de súplica contra las anteriores decisiones, también desestimó el vicio de falta de competencia alegada por el recurrente.
Sostuvo que el numeral 6 del artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 asignó a la Sección Cuarta los recursos de apelación del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos proferidos en el proceso administrativo de cobro coactivo. Concluyeron que, como se estipuló taxativamente que esos 12 Conforme se evidencia en el aplicativo SAMAI, índice 1 del proceso ordinario. 13 Conforme se evidencia en el aplicativo SAMAI, índice 3 del proceso ordinario. 14 Conforme se evidencia en el aplicativo SAMAI, índice 13 del proceso ordinario. 15 Conforme se evidencia en el aplicativo SAMAI, índice 17 del proceso ordinario. 16 Conforme se evidencia en el aplicativo SAMAI, índice 32 del proceso ordinario. 17 Conforme se evidencia en el aplicativo SAMAI, índice 35 del proceso ordinario. 18 Conforme se evidencia en el aplicativo SAMAI, índice 44 del proceso ordinario.
Expediente: 11001-03-15-000-2022-03745-00 Actor: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Demandada: Corporación Autónoma Regional del Atlántico Referencia: Recurso extraordinario de revisión 6 temas los conocería la Sección Cuarta, no se podía acudir al reparto residual para que lo resolviera la Sección Primera del Consejo de Estado19. 21.
Según lo expuesto, pero en particular por no admitir reparos por parte de esta Sala Especial de Decisión, resulta evidente que el presunto vicio alegado no tuvo origen en la sentencia, al punto que corresponde a un asunto que fue debatido al interior de la instancia ordinaria, de manera que el recurrente intenta usar el recurso extraordinario de revisión como una tercera instancia. 22.
Con todo, la Sala reitera que las reglas de reparto de asuntos al interior del Consejo de Estado no son reglas de competencia, cuyo desconocimiento configure nulidad. El artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, vigente al momento de la interposición del recurso de apelación, otorgó competencia al Consejo de Estado, “en Sala de lo Contencioso Administrativo”, para conocer en segunda instancia de las apelaciones de sentencias dictadas por los tribunales administrativos.
El Distrito de Barranquilla apeló la sentencia del Tribunal Administrativo de Atlántico, por eso la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado era competente para asumir el estudio del litigio. 23. Ahora bien, la ley le otorgó a la Sala Plena del Consejo de Estado la facultad para definir su propio reglamento y distribuir las funciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, con base en un criterio de especialización y volumen de trabajo20.
La Ley no asignó las materias o asuntos que cada Sección debía conocer, sino que delegó esa decisión al reglamento de la Corporación. En cumplimiento de ese deber, la Sala Plena del Consejo de Estado profirió el Acuerdo 80 de 2019, cuyo artículo 13 definió las asignaciones por temas que conocería cada sección. La distribución de los asuntos entre las secciones, de acuerdo con el criterio de especialidad, no altera la competencia funcional establecida a cargo del Consejo de Estado para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos21. 24.
De conformidad con lo expuesto y retomando la manifestación de partida de análisis del caso concreto, la Sala no encuentra configurada una nulidad en la sentencia objeto de revisión, razón por la cual, declarará infundado el recurso interpuesto. Costas 25. El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que “[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”.
Por su parte, el artículo 365 del Código General del 19 Conforme se evidencia en el aplicativo SAMAI, índice 58 del proceso ordinario. 20 Ver: numeral 1° del artículo 109 CPACA, numeral 5 del artículo 35 de la Ley 270 de 1996 21 En sentencia del 24 de septiembre de 2020, Rad. 54.487, la Subsección A de la Sección Tercera resolvió un asunto que podía ser de conocimiento de la Sección primera, porque no hubo oposición ni se propuso un conflicto negativo de competencia. Se definió que procedía decidir de fondo el litigio, para evitar dilaciones al proceso.
Se resaltó que la distribución entre secciones, de conformidad con la especialidad del tema a tratar, no altera la competencia funcional establecida a cargo del Consejo de Estado como Corporación, para conocer las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, cuya cuantía exceda los 300 smlmv. Expediente: 11001-03-15-000-2022-03745-00 Actor: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Demandada: Corporación Autónoma Regional del Atlántico Referencia: Recurso extraordinario de revisión 7 Proceso (aplicable por remisión expresa del art. 188 del CPACA22) prevé que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, siempre y cuando se demuestren causadas, y en la medida de su comprobación. 26.
Para establecer las agencias en derecho, la Sala se remite a lo establecido en el artículo 5, numeral 9, del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que dispone que la tarifa de agencias en derecho, tratándose de recursos extraordinarios, debe oscilar entre uno (1) y veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 27.
En este asunto la CRA actuó a través de apoderado, para contestar el recurso. Atendiendo a la naturaleza, calidad y gestión desarrollada por el profesional del derecho, se tasará la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a favor de la entidad demandada, por concepto de agencias en derecho. PARTE RESOLUTIVA 28.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis (26) Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Nación-Rama Judicial contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 24 de junio de 2021, dentro del expediente nº. 08001-23-33-000-2018-01048-01.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante; FIJAR como agencias en derecho a cargo de la parte recurrente la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Por Secretaría, LIQUIDAR lo correspondiente.
TERCERO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE la presente actuación.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA MILTON CHAVES GARCÍA 22 “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” (se resalta) Expediente: 11001-03-15-000-2022-03745-00 Actor: Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla Demandada: Corporación Autónoma Regional del Atlántico Referencia: Recurso extraordinario de revisión 8 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Salvó Voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.