Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Vinculados: Graciela Serrato Chaparro Tema: Acción de tutela contra providencia judicial.
Proceso ejecutivo. Entidades excluidas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Defecto sustantivo y desconocimiento del precedente. CONCEDE AMPARO. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide sobre la acción de tutela interpuesta por el Instituto Financiero de Casanare (en adelante IFC) en contra del auto del 2 de octubre de 2025, proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal mediante el cual se ordenó no librar mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo adelantado bajo el radicado n.º 85001-33-33-004 2025-00336-00/01 y, contra el auto del 29 de enero de 2026, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, que confirmó dicha decisión al resolver el recurso de apelación interpuesto.
ANTECEDENTES El IFC interpuso acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que considera lesionados por las autoridades accionadas, quienes profirieron las providencias mediante las cuales se resolvió negar el mandamiento de pago en el proceso ejecutivo.
HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que presentó demanda ejecutiva singular de mínima cuantía el 25 de julio de 2017 ante la jurisdicción ordinaria, contra la señora Graciela Serrato Chaparro, para «( ) persegu[ir] el pago de la obligación crediticia otorgada [ ] contenida en el pagaré No. 4112867».
Que el Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal, mediante auto de 31 de agosto de 2017, libró mandamiento de pago, y mediante auto del 29 de mayo de 2023 aprobó la liquidación de crédito por la suma de $18.865.021. No obstante, el 18 de noviembre de 2024 declaró la falta de jurisdicción y ordenó la remisión del proceso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Que el proceso fue repartido al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, el cual, mediante auto del 2 de octubre de 2025, avocó conocimiento, estudió el mandamiento de pago y lo negó al considerar que el pagaré no constituía título ejecutivo suficiente, por cuanto no se aportó el contrato de mutuo escrito que permitiera integrar un título ejecutivo complejo, además que se aportó copia del pagaré y de la carta de instrucciones mas no los originales.
Contra dicha decisión interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. El primero fue negado mediante auto del 4 de diciembre de 2025. El Tribunal Administrativo de Casanare mediante auto del 29 de enero de 2026, confirmó la decisión, al concluir que del pagaré y de su carta de instrucciones no era posible establecer con certeza la existencia del contrato de mutuo que respaldaba la obligación. En consecuencia, consideró necesario aportar el contrato estatal suscrito entre el IFC y la obligada, pues, tratándose de un proceso ejecutivo contractual, su existencia debía acreditarse en los términos de la Ley 80 de 1993.
PRETENSIONES Solicitó que se amparen los derechos invocados y se dejen sin efectos el auto del 2 de octubre de 2025, proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, así como el auto del 29 de enero de 2026, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Casanare resolvió el recurso de apelación dentro del proceso con radicado n.º 85001-33-33 004-2025-00336-00/01.
En consecuencia, pidió ordenar al Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal que libre mandamiento de pago y/o ordene seguir adelante la ejecución y decrete las medidas cautelares a favor del IFC y se abstenga de exigir requisitos innecesarios en este tipo de procesos. Finalmente, solicitó que el fallo tenga efecto inter comunis o, en su defecto, se extienda a los procesos ejecutivos que cursen en los juzgados administrativos de Yopal en los que sea demandante el IFC y se desconozca el pagare como título ejecutivo autónomo, siempre que concurran supuestos fácticos y jurídicos similares.
FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE AMPARO Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 El accionante considera que al contrato de mutuo que celebra el IFC en desarrollo de su actividad comercial de crédito, que es propia de su objeto social, no le es aplicable la normativa de la Ley 80 de 1993 y, en ese sentido, no se encuentra sometido a la formalidad de constar por escrito en los términos del artículo 39 de la referida ley.
Que, en ese orden, el mutuo corresponde a un contrato regido por el derecho privado y, a la luz del artículo 2222 del Código Civil, se perfecciona con la entrega de la cosa, que en el giro ordinario de la actividad del IFC corresponde al desembolso del crédito. Agregó que la Corte Constitucional en distintos pronunciamientos (por ejemplo, los Autos 2014 de 2024 y 1455 de 2025) determinó que la competencia en este tipo de asuntos está en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues el proceso ejecutivo se origina en un título valor (pagaré), suscrito en el marco de un contrato estatal regido por el derecho privado (de mutuo); asuntos en los que no es necesario que medie un contrato escrito, porque el título contiene una obligación clara, expresa y exigible.
Relató que, desde el 30 de enero de 2025, fecha en que se profirió la primera decisión de negar el mandamiento de pago por el Tribunal Administrativo de Casanare, al 15 de julio de 2025 (fecha de corte en la solicitud de tutela), dicha Corporación se ha pronunciado en el mismo sentido en 257 providencias, lo que ha implicado que se reste la exigibilidad a los pagarés y, en consecuencia, se ha transformado un título ejecutivo simple en uno complejo.
Que a la anterior situación se debe sumar que aproximadamente 2190 procesos se encuentran en situación similar y que, por el cambio de jurisdicción, se están remitiendo por parte de los juzgados civiles a los administrativos; trámites que representan para el IFC un patrimonio de aproximadamente $29.885.438.000. Afirmó que hubo exceso ritual manifiesto, pues exigieron, de un lado, allegar el contrato de mutuo elevado a escrito, con apego a interpretaciones contrarias al régimen civil, y, de otro, aportar el pagaré en original y no en copia digitalizada, contrariando la Ley 2213 de 2022, en cumplimiento a las reglas de implementación de las tecnologías de la información. TRÁMITE DE LA SOLICITUD El 23 de junio de 20261 se admitió la acción; se vinculó como tercero interesado a la señora Graciela Serrato Chaparro; así mismo, se vinculó al Juzgado Civil Municipal de Yopal y se le requisito para que remitiera el proceso ejecutivo correspondiente; finalmente se ordenaron las notificaciones. 1 Véase índice 00005 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Tribunal Administrativo de Casanare2 manifestó que en el auto recurrido examinó de manera integral los argumentos propuestos por la parte demandante, los hechos y las pruebas obrantes en el expediente, lo cual condujo a confirmar el auto que dispuso no seguir adelante con la ejecución, al advertir la indebida conformación del título ejecutivo presentado.
Que la decisión cuestionada se adoptó con fundamento en el marco normativo, en atención a la naturaleza jurídica del IFC, empresa de gestión económica de carácter departamental sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado (en adelante EICO) previsto en la Ley 489 de 1998. En ese sentido, consideró que los contratos celebrados para el desarrollo de su objeto se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (en adelante EGCAP), de conformidad con el artículo 93 de dicha ley.
Estimó que el contrato de mutuo que sirve de negocio jurídico subyacente al pagaré debía constar por escrito, en virtud de lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 80 de 1993. En consecuencia, concluyó que, al tratarse de un proceso ejecutivo de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, era indispensable acreditar la existencia del contrato estatal en los términos del artículo 75 ibidem.
Citó las sentencias de tutela del 27 de noviembre de 2025 y del 28 de enero de 2026, proferidas por esta Corporación dentro de los expedientes n.º 11001-03-15- 000-2025-06405-00, n.º 11001-03-15-000-2025-05581-00 y n.º 11001-03-15-000- 2025-05581-01, mediante las cuales se declararon improcedentes acciones de tutela; puesto que considero que se pretende utilizar la acción de tutela como una tercera instancia, ya que se está sometiendo a debate de nuevo lo que fue objeto de controversia en el proceso primigenio, por lo que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional.
El Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal3 dijo que la parte actora pretende utilizar el amparo constitucional como una tercera instancia, y que las providencias recurridas están debidamente ejecutoriadas, además, que en ellas no se desconocieron o vulneraron derechos fundamentales. Que no se supera el requisito de relevancia constitucional, puesto que se está argumentando una simple inconformidad con la decisión adoptada, al considerar que no se puede exigir la integración de un título ejecutivo complejo, sin explicar la afectación a derechos fundamentales, sino que solamente se refiere a aspectos de índole económico.
Como sustento se refirió a sentencias del Consejo de Estado, en casos similares del IFC, en los cuales se declaró la improcedencia de las tutelas. Que la Corte Constitucional, en el Auto 2014 de 2024 se limitó a definir la competencia para el conocimiento de los procesos ejecutivos derivados del 2 Véase índice 00010 de SAMAI. 3 Véase índice 00012 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 incumplimiento de un contrato estatal, la cual atribuyó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero sin efectuar ningún análisis respecto del título base de la ejecución. Solicitó que se declare improcedente la presente acción dado el carácter excepcionalísimo que reviste la tutela.
El Juzgado Segundo Civil Municipal de Yopal4 remitió el enlace del expediente judicial solicitado. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS La señora Graciela Serrato Chaparro guardó silencio. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa: de la solicitud de asumir el conocimiento de la acción por parte de la Sala Plena de la Corporación El IFC solicitó estudiar la posibilidad de que la acción constitucional sea debatida en Sala Plena del Consejo de Estado, atendiendo a la relevancia constitucional del asunto.
Al respecto, es necesario precisar que de conformidad con el artículo 37 de la Ley 270 de 1996, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo “5. Resolver los asuntos que le remitan las secciones por su importancia jurídica o trascendencia social si, por estimar fundado el motivo, resuelve asumir competencia”. De esta forma, es necesario que confluyan dos supuestos: el primero, que el asunto sea remitido por una sección de la Corporación, en quien recae el deber de valorar su importancia jurídica y trascendencia social; el segundo, que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo estime fundado el motivo y decida asumir el conocimiento.
De otra parte, el artículo 25 del Acuerdo 080 de 2019, mediante el cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado, dispone, en relación con el trámite de las acciones constitucionales -tutela, cumplimiento, populares y de grupo- que se deben resolver por la Sección o Subsección de la cual haga parte el Consejero a quien le corresponda el reparto, en tanto el artículo 26 del mismo Acuerdo señala que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conocerá de los recursos en contra de las providencias que profieran las Secciones de la Corporación, con “(…) exclusión de los Consejeros de la Sección o Subsección que profirió la decisión, sin perjuicio de que estos puedan ser llamados a explicarlas”. 4 Véase índice 00014 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 La distribución del trámite así realizado tiene como propósito la garantía de la doble instancia, pues, en el caso especial de las acciones constitucionales de tutela, si se asumiera que la Subsección debe someter a consideración de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo un asunto, la partes quedarían desprovistas de la posibilidad de impugnar la decisión. En consecuencia, la solicitud del IFC no resulta procedente en esta instancia y, por ello, será esta Sala de Subsección la que tomará la decisión que en derecho corresponda.
Resuelto lo anterior, se deberá decidir sobre la solicitud de amparo constitucional, para lo cual esta providencia comprenderá los siguientes aspectos: 1. generalidades de la acción de tutela; 2. las exigencias generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y 3. se abordará el estudio del caso concreto a partir del análisis de los hechos, las pretensiones y los derechos invocados.
Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela para que toda persona pueda reclamar ante las autoridades judiciales, en todo momento y lugar, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad.
Se trata, pues, de un mecanismo expedito que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se caracteriza por ser subsidiario, inmediato, sencillo, específico, eficaz e informal5. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Según la doctrina constitucional vigente, para aceptar la procedencia de la acción de tutela contra providencias, el juez debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales que se enuncian en la Sentencia C-590 de 20056, cuya transcripción parcial se realiza a continuación: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable.
(…) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (…) 5 Al respecto, Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-483 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 6 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
(…)». Sobre los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela • Relevancia constitucional Para determinar el cumplimiento de este requisito la Corte Constitucional ha señalado que se debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales7. El asunto sometido a consideración reviste relevancia constitucional, en la medida en que la parte accionante alega la posible vulneración de derechos fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
En ese sentido, el debate no se circunscribe a una simple discrepancia frente a la interpretación del derecho aplicable, sino que se plantea la posible afectación de garantías fundamentales derivadas de la actuación de las autoridades judiciales accionadas. Además, la controversia trasciende el interés particular de la entidad accionante, pues esta afirma que el criterio adoptado podría incidir en un número considerable de procesos ejecutivos de similares características promovidos por el IFC, circunstancia que refuerza la necesidad de verificar, desde una perspectiva constitucional, si las decisiones cuestionadas respetaron las garantías fundamentales invocadas. • Inmediatez y subsidiariedad en la acción de tutela La inmediatez se refiere al estudio de la razonabilidad y oportunidad del término transcurrido entre la ocurrencia de la lesión o amenaza del derecho fundamental y la solicitud de amparo, teniendo en cuenta que la finalidad del mecanismo constitucional reside en la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad.
Para el cumplimiento de ese cometido, es indispensable que quien sufra la lesión o 7 Véase, entre otras: Corte Constitucional, Sentencias T-859 de 2003; T-222 de 2004 y T-401 de 2004. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 amenaza o los terceros previamente definidos hagan uso de la acción con la misma prontitud con la que el juez debe atenderla8.
En términos de la Corte Constitucional: «La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la inmediatez es una exigencia jurisprudencial que reclama la verificación de una correlación temporal entre la solicitud de tutela y el hecho judicial vulnerador de los derechos fundamentales, que puede explicarse de la siguiente forma: es improcedente la acción de tutela contra actuaciones judiciales cuando el paso del tiempo es tan significativo, que es irrazonable y desproporcionado un control constitucional de la actividad judicial por vía de la acción de tutela»9.
En el caso concreto, el accionante manifestó que se cumple con este presupuesto porque «( ) se agotó el recurso de reposición y el de apelación contra la decisión que determinó negar el mandamiento de pago del pagare 4112867; sin que existan más recursos ni medios de defensa judicial, [y] ( ) no han transcurrido 6 meses desde la última decisión».
Con fundamento en lo anterior, la Sala observa que el auto mediante el cual el Tribunal Administrativo de Casanare resolvió la apelación en contra del auto que resolvió no librar mandamiento ejecutivo se profirió el 29 de enero de 2026 y fue notificado el 30 del mismo mes y año. Por su parte, la solicitud de amparo constitucional se radicó el 17 de junio de 2026.
De manera que la pauta jurisprudencial conforme a la cual se ha considerado el lapso de 6 meses como término razonable para acudir a la acción de tutela se satisface en el presente caso. Por otro lado, cabe destacar que la acción de tutela es fundamentalmente subsidiaria, lo que quiere decir que su procedencia se encuentra condicionada a que no existan otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados, o en su defecto, a que se invoque como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, lo que impone al juez el deber de analizar si quien acciona cuenta o no con mecanismos ordinarios para discutir la situación que motiva la solicitud de tutela y, de acreditar su existencia, evaluar si aquellos resultan o no idóneos para la protección de los derechos invocados10. 8 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencias T-578 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-189 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-879 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa. Reiteradas en la Sentencia SU- 148 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos (en las providencias se aborda en términos generales el requisito de inmediatez y, luego, se alude a que su exigencia es más estricta cuando la solicitud de amparo se dirige en contra de una providencia judicial). 9 Corte Constitucional.
Sentencia SU-148 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos. 10 Cfr. Sentencia SU-1070 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta providencia se indicó que el juez de tutela debe analizar i) si este es idóneo y eficaz; y, de ser así, ii) si se presente una amenaza de perjuicio irremediable, que amerite la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio, sin que la determinación sea respecto de cuál mecanismo puede resolver con mayor prontitud del asunto, porque de ese modo, la acción de tutela desplazaría los demás mecanismos de defensa, teniendo en cuenta que los principios que la rigen hacen que sea siempre la más rápida.
Por ello se concluyó que el estudio de la subsidiariedad impone tomar en cuenta si el juez o la autoridad a quien correspondería el conocimiento del caso, estaría en la capacidad de brindar al conflicto una solución clara, definitiva y precisa, “(…) pudiendo ordenar también remedios adecuados según el tipo y la magnitud de la vulneración” (esta sentencia se reitera en la SU-772 de 2014.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En el caso concreto, la Sala encuentra satisfecho este requisito, pues no existen otros mecanismos judiciales ordinarios que garanticen los derechos invocados tratándose de una decisión judicial con carácter definitivo y la irregularidad fue alegada por el accionante en el trámite del recurso de apelación en contra del auto proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal, ocasión en la cual destacó las decisiones en las que la Corte Constitucional resolvió conflictos de competencia entre jurisdicciones, en asuntos similares, y asignó la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Además, se encuentra que no procede el recurso extraordinario de revisión pues, este «procede contra las sentencias11 ejecutoriadas» en los términos del artículo 250 del CPACA. Así, aun cuando la decisión del Tribunal Administrativo de Casanare dio por terminado el proceso no se trata de una providencia que encaje en la norma citada en el párrafo anterior, por lo que no puede ventilar el yerro que trae en tutela por esta vía. • Alcance de la irregularidad alegada De conformidad con la jurisprudencia constitucional, cuando el accionante se refiere a la configuración de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta resulta decisiva o determinante en la decisión cuestionada y que afecta los derechos fundamentales del extremo activo.
Ello es así, porque no todo yerro de tipo procesal tiene el alcance de viciar una providencia judicial, ni genera por su sola configuración una afectación de las garantías de quien obtiene de la jurisdicción la resolución desfavorable en un litigio12. En el asunto que se estudia, la decisión de negar el mandamiento de pago en el proceso objeto de las decisiones judiciales partió de considerar que el IFC no contaba con un título completo, pues el pagaré aportado debía acompañarse de un contrato escrito, por tratarse de una entidad estatal, y que el titulo valor debía allegarse en original.; asunto que constituye (i) el motivo determinante de la decisión adoptada; y (ii) una restricción de su derecho de acceso a la administración de justicia, pues la jurisdicción de lo contencioso adopta tal 11 Según el artículo 278 del CGP, son sentencias: «( ) las que deciden sobre las pretensiones de la demanda, las excepciones de mérito, cualquiera que fuere la instancia en que se pronuncien, las que deciden el incidente de liquidación de perjuicios, y las que resuelven los recursos de casación y revisión. Son autos todas las demás providencias». 12 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia SU-022 de 2023. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera: «32. No cualquier error u omisión en el curso del proceso ordinario constituye un defecto que vulnere el debido proceso [Corte Constitucional. Sentencia T-586 de 2012]. Las acciones de tutela contra providencia judicial, en las que se alega que las vulneraciones a los derechos fundamentales del accionante son producto de irregularidades procesales en el curso del proceso ordinario, deben demostrar que la irregularidad alegada ”tiene un efecto decisivo o determinante en el fallo que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora” [Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005]. Para que el amparo proceda, las irregularidades deben tener una magnitud significativa [Corte Constitucional, sentencias C-590 de 2005, SU-061 de 2018 y T-470 de 2018, entre otras], afectar los derechos fundamentales del accionante y haber incidido efectivamente en la providencia que se cuestiona». Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 determinación luego de que la jurisdicción ordinaria le remitiera la actuación porque también se consideró incompetente para su conocimiento. • Identificación del derecho vulnerado y de las causas de la vulneración Para la Corte Constitucional, a diferencia de otras hipótesis de procedibilidad de la acción de tutela, cuando esta se interpone contra una sentencia judicial es carga del actor identificar con claridad tanto la acción como la omisión judicial que pudo dar lugar a la vulneración, así como el derecho vulnerado, sin que sea exigible una argumentación especializada y exhaustiva de lo ocurrido13.
También se ha dicho que siempre que ello hubiere sido posible, los argumentos que fundamentan la solicitud de tutela deben haber sido planteados previamente dentro del proceso judicial ordinario. En la solicitud de amparo se indica que los hechos generadores tienen que ver con el trámite impartido a la demanda ejecutiva que el IFC interpuso, con fundamento en el pagaré n°. 4112867, pues las autoridades de la jurisdicción de lo contencioso administrativo resolvieron negar el mandamiento de pago tras considerar que el ejecutante no contaba con un título completo, en la medida en que el pagaré debía acompañarse del contrato estatal de mutuo escrito, y que el pagaré debía allegarse en original.
Tales planteamientos permiten tener por satisfecho este requisito de procedencia. • Constatación de que la solicitud de amparo no versa sobre una providencia de tutela El máximo órgano constitucional ha señalado que la providencia cuestionada no puede dirigirse en contra de (i) una sentencia de tutela; (ii) una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad que adelanta esta Corporación;
(iii) una sentencia que resuelve el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad por parte del Consejo de Estado; ni (iv) las decisiones judiciales adoptadas por órganos de la JEP, que tengan exclusivamente un carácter abstracto, general e impersonal14. La acción de tutela de la referencia se presenta contra providencias judiciales proferidas en primera y segunda instancia en el trámite de un proceso ejecutivo en la jurisdicción de lo contencioso administrativa.
Por tanto, se satisface esta exigencia. En los anteriores términos, la Sala concluye que la solicitud de amparo satisface todos los requisitos generales de procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales y, en consecuencia, procederá a delimitar el asunto objeto de decisión a las causales específicas de procedibilidad que serán estudiados en el caso concreto. 13 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-262 de 2024. M.P. Juan Carlos Cortés González. 14 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-012 de 2026. MP. Miguel Polo Rosero. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Sobre las causales específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales En la Sentencia C-590 de 2005, previamente citada, se establecieron los requisitos específicos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo cual implica que la sentencia censurada debe presentar al menos uno de los siguientes vicios o defectos: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
(…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución»15.
El IFC plantea la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, porque considera que las autoridades judiciales incurrieron en: (i) un defecto sustantivo por desconocimiento de los artículos 297 y 299 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y de los artículos 299 y 422 del Código General del Proceso (CGP);
(ii) violación directa de la Constitución por desconocimiento de los artículos 29 y 228 y porque ignoraron el criterio fijado por la Corte Constitucional en los autos mediante los cuales se resolvieron conflictos de competencia entre jurisdicciones por este asunto; (iii) un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al exigir el contrato de mutuo escrito cuando se trataba de uno de carácter consensual, y que el pagaré debía allegarse en original, y no digitalizado como lo establecen las reglas de las tecnologías de la información; y (iv) un defecto fáctico por una indebida valoración probatoria respecto del pagare n°. 4112867 y la carta de instrucciones. 15 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 A continuación, la Sala abordará el análisis del caso concreto a partir de los requisitos específicos de procedibilidad invocados por el accionante en el orden antes señalado, para determinar si alguno de ellos se configuró y, por tanto, resulta procedente amparar los derechos fundamentales invocados.
Caso concreto Esta Sala precisa que se abordará el estudio de la alegada vulneración a partir del análisis del contenido de las disposiciones que definen: (i) qué conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, (ii) qué asuntos están excluidos; (iii) cuál es la naturaleza jurídica del IFC; y (iv) cuál es el régimen jurídico aplicable a los contratos que celebra el IFC.
De conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce, entre otros, de los siguientes asuntos: «Artículo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: ( ) 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado» (subrayados fuera del texto original). Por su parte, el artículo 105 de la mencionada codificación expresa qué está excluido de su conocimiento: «Artículo 105.
Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: 1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos» (subrayados fuera del texto original).
Lo anterior significa que existe una regla general de competencia, que asigna a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de aquellos procesos que se refieran a contratos, independientemente de su régimen, con la condición de que en ellos sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones del Estado.
En paralelo, se establece como excepción la controversia de tipo contractual en la cual la entidad pública sea de aquellas instituciones de naturaleza financiera, que se encuentren vigiladas por la Superintendencia Financiera, cuando el litigio verse sobre los asuntos propios de su giro ordinario, inclusive si este es de tipo ejecutivo.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En esa línea, resulta necesario determinar si el IFC se encuentra comprendido dentro de la referida excepción, para lo cual deberá determinarse su naturaleza jurídica y verificar si está sometido a la inspección o vigilancia de la Superintendencia Financiera.
El IFC es una entidad descentralizada del nivel departamental, creada mediante el Decreto 107 del 27 de julio de 1992 y reorganizada a través del Decreto 0073 de 30 de mayo de 2002, como empresa de gestión económica de carácter departamental y sometida al régimen jurídico de las EICO, en los términos de la Ley 489 de 1998. Luego de verificarse la página web de la Superintendencia Financiera con el fin de establecer si la tutelante es sujeto de inspección y vigilancia se constata en la tabla de entidades vigiladas con corte a 1 de junio de 2026, el IFC no hace parte de las entidades vigilades por esa unidad administrativa.
De manera que el IFC no es de aquellas instituciones financieras cuyas controversias contractuales, originadas en el giro ordinario de sus negocios, se excluyen de los asuntos que son de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Llegados a este punto, es pertinente analizar la naturaleza y régimen jurídico aplicable a los contratos que celebra el IFC, pues la exigencia o no de determinadas formalidades dependerá, necesariamente, de su sometimiento o no a las reglas contenidas en el EGCAP.
Previamente se precisó que el IFC está sometido al régimen jurídico de las EICO. Al respecto, el EGCAP (Ley 80 de 1993) establece en su artículo 32 un criterio orgánico para definir cuándo se está ante un contrato estatal: «ARTÍCULO 32. De los Contratos Estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, ( )» (negrillas y subrayas fuera del texto original). «ARTÍCULO 2.- De la Definición de Entidades, Servidores y Servicios Públicos.
Para los solos efectos de esta Ley: 1o. Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el Distrito Capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, ( )» (subrayado y negrilla fuera del texto original).
En ese sentido, se observa que los contratos celebrados por las EICO, dada la naturaleza de entidad estatal deben considerarse de naturaleza estatal. Sin embargo, debe ponerse de presente que una es la naturaleza del contrato y otro el régimen aplicable a este. Así, la Ley 489 de 1998, que establece el régimen propio de las EICO, respecto de cuyos contratos prescribe: Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 «ARTÍCULO 93.- Régimen de los actos y contratos.
Los actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetaran a las disposiciones del Derecho Privado. Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetaran a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales» (subrayado fuera del texto original).
De manera que, en principio, podría afirmarse que a estas entidades les resulta aplicable la Ley 80 de 1993. Sin embargo, en virtud del artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, las EICO se someten al régimen de derecho público, salvo cuando desarrollan actividades en competencia con el sector privado o actúan en mercados regulados; supuesto que constituye, precisamente, la finalidad principal de este tipo de entidades, en especial de aquellas como la que es objeto de análisis en esta ocasión, que corresponde a una institución financiera.
En consecuencia, puede afirmarse que el régimen de sus contratos es mixto, pues, aunque pueden aplicar las normas de derecho privado en su actividad contractual, deben observar los principios de la función administrativa (artículo 209 de la Constitución Política (CP)), de la gestión fiscal (artículo 267 CP) y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades (Ley 80 de 1993). «ARTÍCULO
14. DEL RÉGIMEN CONTRACTUAL DE LAS EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO, LAS SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA, SUS FILIALES Y EMPRESAS CON PARTICIPACIÓN MAYORITARIA DEL ESTADO. Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%), estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, con excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley» (subrayado fuera del texto original).
Precisado lo anterior, corresponde analizar el régimen jurídico aplicable al contrato de mutuo que sirvió de fundamento a la obligación cuya ejecución se pretendió por parte de la IFC en el proceso ejecutivo, pues el principal cuestionamiento de las autoridades judiciales accionadas consistió en exigir el contrato escrito para integrar el título.
A partir de ello, será posible establecer si, tratándose de una operación celebrada por el IFC en desarrollo del giro ordinario de sus negocios, el mentado contrato se regía por las normas del derecho privado y si, conforme a estas, realmente se requería o no que constara por escrito para ejecutarse la obligación derivada de él, contenida en el pagaré n°. 4112867 del 28 de noviembre de 2011.
Al tenor del artículo 1500 del Código Civil el contrato es «real cuando, para su perfeccionamiento, es necesaria la tradición de la cosa a la que se refiere; es solemne cuando está sujeto a la observancia de ciertas formalidades especiales, de manera que sin ella no produce ningún efecto civil: y es consensual cuando se Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 perfecciona con el solo consentimiento».
A su vez el artículo 2222 señala que «[n]o se perfecciona el contrato de mutuo sino por la tradición, y la tradición transfiere el dominio». Con ello, es posible establecer que el negocio jurídico se perfecciona mediante la entrega de la cosa sin que se requiera ningún acto adicional. En ese sentido, si los contratos que el IFC celebra para desarrollar su objeto social se encuentran excluidos de la aplicación de la normativa del EGCAP y, por esa vía, ha de remitirse a la normativa civil y comercial, para la Sala es posible afirmar que el negocio de mutuo, subyacente al pagaré objeto del trámite ejecutivo, es de aquellos que, conforme a lo dicho en el párrafo previo, se perfeccionan con la tradición de la cosa y, por tanto, es de tipo real.
Esta afirmación, desde la óptica del proceso ejecutivo, tiene una consecuencia adicional: contrario a las conclusiones vertidas en las providencias del Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal y del Tribunal Administrativo de Casanare, para la exigibilidad del título no era necesario que este se acompañase de un contrato escrito. Este punto se ha tratado por parte de la Corte Constitucional en providencias, en las que ha resuelto conflictos negativos de competencia entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto de la autoridad competente para conocer procesos ejecutivos que, como el que es objeto de análisis, involucran a distintas entidades financieras de Casanare: • Auto 2014 de 2024 (M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar).
Se dirimió el conflicto de competencia entre el Juzgado 1 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 4 Administrativo de Yopal para conocer el proceso ejecutivo singular promovido por el Instituto Financiero Empresarial de Yopal, con base en el título valor representado en el pagaré nro. 473 y su respectiva carta de instrucciones. La Corte analizó la naturaleza y régimen jurídico del Instituto Financiero y Empresarial de Yopal y el régimen de sus contratos.
Definió que la entidad está organizada bajo el régimen de las EICO y desarrolla actividades de tipo financiero, pero sin ser vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. En ese sentido, conforme a los artículos 85 de la Ley 489 de 1998, 32, parágrafo 1 de la Ley 80 de 1993 y 14 de la Ley 1150 de 2007, aplica el derecho privado en el desarrollo de las actividades propias de su objeto y, por ende, los contratos que celebra se rigen por las disposiciones del derecho privado aplicables a sus actividades económicas y comerciales.
En esta decisión se citó como antecedente el Auto 403 de 2021 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), de acuerdo con el cual, independientemente del régimen jurídico aplicable, aquellos contratos en los que sea parte una entidad pública son, por definición, contratos estatales, lo que se acompasa con la jurisprudencia del Consejo de Estado en la materia16. 16 Cfr. Sección Tercera.
Sentencia 26.765 del 13 de agosto de 2014 (cita en el auto de la Corte). Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 También se refirió a las decisiones adoptadas en los Autos 1622 de 2024 (M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera) y 1705 de 2024 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), en los cuales se definió que la competencia para conocer procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas ante la falta de certeza respecto de la existencia o no de un contrato estatal es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según la regla fijada en el Auto 1209 de 2024 (M.P. Diana Fajardo Rivera), la cual se cita a continuación: «§25.
De conformidad con los hechos descritos en la presente providencia, los cuales exponen la causa que dio origen a la controversia de la referencia, y teniendo en cuenta las consideraciones desarrolladas previamente, la Sala Plena dirime el presente conflicto de jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Yopal, Casanare, es la autoridad competente para tramitar el proceso ejecutivo promovido por el IFC. §26.
Lo anterior, en la medida en la que no se cuentan con elementos suficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes. De esta forma, la controversia presentada puede involucrar actos o contratos suscritos por una entidad pública, los cuales se encontrarían sujetos al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo».
Hecho este recorrido, en el Auto 2014 de 2024 se determinó que el negocio subyacente al título ejecutivo que se pretendía ejecutar era un contrato estatal, por lo que los procesos ejecutivos y controversias que surgieran con ocasión de este eran competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo: «En efecto, la obligación insoluta cuyo cumplimiento se persigue en el marco del proceso ejecutivo está contenida en el pagaré No. 473 el cual al parecer se emitió como consecuencia de un contrato de mutuo celebrado entre el IFEY y las personas naturales demandadas, el cual, como indicó la parte actora, no consta por escrito.
Esto último guarda lógica si en cuenta se tiene que las empresas industriales y comerciales del Estado conforme a los artículos 85 y 93 de la Ley 498 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus funciones actividades y/o comerciales y, por ende, en su contratación. De manera que, al momento de autorizar un crédito, como ocurrió en el caso concreto, no debía mediar un contrato escrito pues conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil (aplicables al mutuo comercial conforme a la remisión del artículo 473 del Código de Comercio) basta con la entrega de la cosa dada en préstamos para el perfeccionamiento del negocio jurídico.
En atención a las consideraciones de esta providencia, aunque el contrato de mutuo celebrado entre el IFEY y los demandados se rigen por el derecho privado, no deja de ser un contrato estatal y, en consecuencia, las controversias derivadas del mismo son competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, conforme al artículo 104.2 del CPACA.
De esta manera, la competencia para conocer de los procesos ejecutivos resultado de dicho contrato de mutuo también son competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa conforme al artículo 104.6 del CPACA. El pagaré No. 473 presta mérito ejecutivo conforme al artículo 297 del CPACA. El título ejecutivo base de la ejecución fue firmado por los demandados como consecuencia de un contrato de mutuo celebrado con el IFEY, de manera que el pagaré No. 473 es un documento suscrito por una de las partes del negocio Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 subyacente (mutuo) en el que consta una obligación clara, expresa y exigible en contra de esta, lo que corresponde a un título ejecutivo por ser uno de los documentos a los que se refiere el numeral 3 del artículo 297 del CPACA». • Auto 821 de 2025 (M.P. Jorger Enrique Ibáñez Najar).
Resolvió el conflicto de competencia entre el Juzgado 4 Administrativo de Yopal y el Juzgado 1 Civil Municipal de Yopal para conocer sobre el proceso ejecutivo singular promovido por el Instituto Financiero de Casanare, con base en el pagaré n°. 4119835. La Corte determinó que la competencia recaía en el juez administrativo, con fundamento en las decisiones en las que se ha definido la naturaleza jurídica y el régimen de los contratos del IFC.
Indicó que el contrato subyacente al título ejecutivo era un contrato estatal y agregó: «22. La Corte advierte que el juez contencioso administrativo concluyó que no podía tenerse por acreditada la existencia de un contrato estatal entre las partes, debido a la ausencia de un documento escrito que lo formalizara. Según su criterio, al tratarse de un contrato estatal, este estaba sujeto a solemnidades propias del derecho público, cuya observancia es de carácter imperativo, por lo que la falta de constancia escrita conllevaba la inexistencia jurídica del negocio. 23.
Sobre este punto, la Corte Constitucional recuerda que, en su calidad de juez de conflictos de jurisdicción, no le corresponde pronunciarse de fondo sobre los aspectos sustanciales del litigio, ya que ello implicaría prejuzgar sobre materias que deben ser resueltas dentro del proceso correspondiente. No obstante, esta Sala advierte que, en el presente caso, existe un grado de certeza suficiente respecto a que el título ejecutivo tiene origen en un contrato estatal sometido al régimen de derecho privado, tal como lo afirmó la parte demandante y como se desprende de los documentos obrantes en el expediente. 24.
En ese sentido, las consideraciones del juez administrativo en torno a las formalidades que debía cumplir el contrato de mutuo y las posibles consecuencias de su incumplimiento, pertenecen al estudio de fondo del asunto, el cual deberá abordarse dentro del trámite del proceso ejecutivo respectivo y no en sede de definición de competencia». • Auto 1455 de 2025 (M.P. Vladimir Fernández Andrade).
Resolvió el conflicto de competencia entre el Juzgado 1 Administrativo de Yopal y el Juzgado 2 Civil Municipal de Yopal para conocer sobre el proceso ejecutivo singular promovido por el IFC, con base en el pagaré n°. 4106782. La Corte determinó que la competencia recaía en el juez administrativo. En este caso, la demanda se presentó en vigencia del Decreto 01 de 1984, respecto de lo cual se advirtió que el artículo 82 de dicho estatuto atribuía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades estatales.
A juicio de la Corte, ello bastaba para determinar la competencia, sin que resultara relevante el régimen jurídico aplicable. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Como antecedentes de esta decisión, la providencia se refirió a los Autos 1079 de 2025 (M.P. Lina Marcela Escobar Martínez) y 1235 de 2025 (M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera).
En ambas decisiones se indicó que en vigencia del CCA la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se determinaba por el criterio orgánico, esto es, por la participación de una entidad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas. Con esas referencias, en el Auto 1455 de 2025 se concluyó que el pagaré objeto de la controversia fue emitido como consecuencia del contrato de mutuo celebrado entre el IFC y el demandado.
Pese a que el contrato no constaba por escrito, resultaba razonable afirmar su existencia, porque de acuerdo con los artículos 85 y 93 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, las EICO (como es el caso del IFC) se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus actividades comerciales y de su contratación: «Así, al momento de autorizar el crédito, como habría ocurrido en el presente caso, no era necesaria la existencia de un contrato escrito, ya que conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, aplicables al mutuo comercial por remisión del artículo 822 del Código de Comercio, el contrato se perfecciona con la sola entrega del dinero prestado, lo cual efectivamente ocurrió en este caso».
Bajo ese entendido, corresponde determinar si la interpretación acogida por las autoridades judiciales, consistente en exigir el contrato escrito con fundamento en los artículos 39 y 75 de la Ley 80 de 1993, constituyen un defecto sustantivo en los términos de la jurisprudencia constitucional. La Corte Constitucional ha admitido que este defecto se presenta cuando, por ejemplo: «(a) la interpretación o aplicación, prima facie, no se encuentra dentro del margen de razonabilidad o proporcionalidad;
(b) es adaptada una disposición de forma contraevidente o contra legem; (c) es evidentemente perjudicial para los intereses de una de las partes, a pesar de la legitimidad de que estos gocen; (d) es manifiestamente errada y desatiende los parámetros de juridicidad y aceptabilidad; (e) resulta injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución; o (f) cuando dejan de aplicarse normas constitucionales o legales pertinentes.
“(i) Fundamenta su decisión en una norma que (a) no es pertinente; (b) no está vigente en razón de su derogación; (c) es inexistente; (d) se considera contraria a la Carta Política; y (e) a pesar de estar vigente y [ser] constitucional, resulta inadecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de revisión”; “(ii) Basa su decisión en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto porque resulta inconstitucional o no se adecúa a la circunstancia fáctica;
(iii) el fallo carece de motivación material o es manifiestamente irrazonable; (iv) presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; (v) la interpretación desconoce Sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance y que constituyen cosa juzgada; (vi) interpreta la norma sin tener en cuenta otras disposiciones normativas aplicables;
(vii) desconoce la normatividad aplicable al caso concreto; o (viii) a pesar de la autonomía judicial, interpreta o aplica la norma de manera errónea ( ) El error judicial debe ser ostentoso, arbitrario y caprichoso, en desconocimiento de lineamientos constitucionales y legales pertinentes. Lo anterior debido a que Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 el juez constitucional no debe ni puede definir la forma en que el juez ordinario tiene que decidir, “pues pueden existir vías jurídicas distintas para resolver un caso concreto que [también] son admisibles [y] compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales”»17 (Subrayado fuera del texto original).
Así, a juicio de esta Sala, las providencias cuestionadas incurrieron en un defecto sustantivo, pues efectuaron una lectura aislada de las normas aplicables. En lugar de integrar el régimen jurídico que gobierna la contratación del IFC, las autoridades judiciales limitaron su análisis a las previsiones de la Ley 80 de 1993 y omitieron considerar las normas especiales que regulan la naturaleza de la entidad, su régimen contractual y la posibilidad de acudir a las formas negociales propias del derecho privado.
Esta interpretación incompleta condujo a exigir un requisito — un contrato escrito— que no era legalmente necesario para integrar el título ejecutivo. Aunado a lo anterior, la Sala advierte que la decisión cuestionada también desconoció la jurisprudencia constitucional, específicamente las pautas de orientación a los tribunales y jueces para el tratamiento de casos similares, contenidos en los autos que resolvieron los conflictos negativos de competencia entre jurisdicciones.
Como se expuso, la Corte Constitucional en providencias, sí constituyen jurisprudencia vinculante para la resolución del asunto, precisó que los procesos ejecutivos promovidos por el IFC (y otras entidades financieras del mismo departamento) con fundamento en pagarés derivados de contratos de mutuo corresponden al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no resulta exigible la aportación de un contrato escrito de mutuo para integrar el título ejecutivo cuando la obligación se encuentra incorporada en un pagaré. Esa interpretación constituía un referente jurisprudencial relevante para resolver el caso, el cual no fue considerado por el Juzgado Cuarto Administrativo de Yopal ni por el Tribunal Administrativo de Casanare, ni se ofrecieron razones para apartarse de él18.
Esta situación configura el desconocimiento del precedente, en la medida en que, si el órgano competente para dirimir el conflicto de competencias dio a las autoridades jurisdiccionales los parámetros a partir de los cuales se definía su conocimiento del asunto, estas no podían sustraerse, de manera injustificada, de su 17 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia SU 573 de 2017. MP. Antonio José Lizarazo Ocampo. 18 Sobre este asunto, la Corte Constitucional ha señalado que «(…) Con todo, los jueces de la República pueden apartarse de los precedentes y jurisprudencia vinculante, siempre que cumplan una carga argumentativa estricta tendiente a demostrar, adecuada y suficientemente, las razones por las cuales toman tal determinación. Particularmente, tienen que demostrar que la interpretación alternativa que ofrecen desarrolla y amplía, de mejor manera, el contenido de los derechos, principios y valores constitucionales objeto de protección. De no hacerlo, sus decisiones podrían estar incursas en el defecto por desconocimiento del precedente judicial.
Así, resultan contrarias al debido proceso, entre otras prácticas: (i) el incumplimiento de la carga mínima de argumentación que, a partir del principio de razón suficiente, justifique por qué el juez se aparta del precedente constitucional; y (ii) la simple omisión o negativa del juez en la aplicación del precedente, a partir de un erróneo entendimiento de la autonomía judicial o en un ejercicio abusivo de ella».
Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-044 de 2022. MP. Paola Andrea Meneses Mosquera; decisión en la cual se cita: Corte Constitucional. Sentencia SU-023 de 2018. MP. Carlos Bernal Pulido. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 aplicación, en detrimento de los derechos fundamentales del extremo activo de la litis o de hacerlo, debían cumplir con una carga mínima de argumentación que justificara por qué se apartaban, lo que se echa de menos en las providencias que dieron lugar a la solicitud de amparo.
El defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente jurisprudencial implicaron, en consecuencia, la lesión de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En efecto, la decisión de negar el mandamiento de pago, con fundamento en la sola lectura de la Ley 80 de 1993, sin considerar las aristas de la discusión que ya habían sido objeto de pronunciamiento por la autoridad a quien le correspondió dirimir los conflictos de competencia entre las jurisdicciones, representó una limitación injustificada de las garantías del IFC, representadas en la posibilidad de obtener del juez una decisión de fondo e, inclusive, una restricción del ejercicio del derecho de acción, en la medida en que, como se planteó al estudiar el requisito de subsidiariedad, de descartarse el amparo constitucional, la entidad accionante no contaría con mecanismos ordinarios ni extraordinarios para discutir sus intereses.
Ahora bien, respecto a la exigencia de las entidades judiciales sobre allegar el pagaré original y no una copia digitalizada, se debe tener en cuenta lo siguiente: Sobre el valor probatorio de las copias, el Artículo 246 del Código General del Proceso establece que: «Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia.
Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente.» Por su parte, la ley 2213 de 202219 en el artículo 6º prescribe que, las demandas «se presentarán en forma de mensaje de datos, lo mismo que todos sus anexos» y que «contendrá los anexos en medio electrónico, los cuales corresponderán a los enunciados y enumerados», por lo que «…no será necesario acompañar copias físicas, ni electrónicas para el archivo del juzgado, ni para el traslado».
De manera que, si la demanda debe radicarse en forma de mensaje de datos, acompañada de los anexos que exija la ley, sin exigir copia física de los documentos; el título ejecutivo o los documentos que lo conforman también puede aportarse de la misma manera, bajo el entendido de que es el original el que soporta la pretensión ejecutiva y que, de ser necesario, el ejecutante lo deberá exhibir. 19 “POR MEDIO DE LA CUAL SE ESTABLECE LA VIGENCIA PERMANENTE DEL DECRETO LEGISLATIVO 806 DE 2020 Y SE ADOPTAN MEDIDAS PARA IMPLEMENTAR LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES EN LAS ACTUACIONES JUDICIALES, AGILIZAR LOS PROCESOS JUDICIALES Y FLEXIBILIZAR LA ATENCIÓN A LOS USUARIOS DEL SERVICIO DE JUSTICIA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES” Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Lo anterior, teniendo en cuenta el contenido del artículo 78 del CGP establece como deberes de las partes y sus apoderados «adoptar las medidas para conservar en su poder las pruebas y la información contenida en mensajes de datos que tenga relación con el proceso y exhibirla cuando sea exigida por el juez».
De lo relacionado, se concluye que, la negativa de librar mandamiento de pago debido a la aportación del título valor en copia digital o digitalizada, constituye un exceso de ritual manifiesto y trasgrede el artículo 229 de la Constitución Política, según el cual, es deber de las autoridades judiciales facilitar el acceso de los usuarios a la administración de justicia y en tal sentido, debe hacer uso de las herramientas procesales que permitan la efectividad del derecho.
Debe aclararse que tal consideración no trasgrede los derechos de la parte ejecutada, la cual, en todo caso, cuenta también con las herramientas que ofrece el proceso para la contradicción de la prueba; tales como la posibilidad de exigir que se exhiban los documentos, en caso de constatar alteración, o falsedad en el contenido del título.
Llegados a este punto, la Sala debe precisar que, si bien en pronunciamientos anteriores ha decidido declarar improcedente la solicitud de amparo constitucional en acciones de tutela promovidas por el IFC, tras considerar que el estudio sobre la naturaleza del título, la valoración de las pruebas y la interpretación de las normas se había realizado por parte del juez natural acorde a los principios de autonomía e independencia de la actividad judicial20, lo cierto es que, como se ha dicho en esta providencia, la discusión trasciende la mera divergencia interpretativa y se ubica en el escenario del acceso efectivo a la administración de justicia; cuestión que justifica que, satisfechos los requisitos generales de procedencia de la acción y configurados, como se vio, el defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente como requisitos específicos de procedibilidad, la Sala se decante por conceder el amparo invocado, sin que resulte necesario abordar el estudio de los demás defectos alegados.
Por lo anterior, la Sala dejará sin efectos los autos del 2 de octubre de 2025, proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, y del 29 de enero de 2026 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare dentro del proceso ejecutivo con radicado 85001-33-33-004 2025-00336-00/01. Como consecuencia de lo anterior, se ordenará al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, profiera una nueva decisión, con estricta observancia de las consideraciones expuestas en esta sentencia, de la naturaleza del contrato de 20 Cfr. Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 12 de febrero de 2026. Exp. 11001- 03-15-000-2025-07910-00. C.P. Juan Camilo Morales Trujillo; Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 26 de febrero de 2026. Exp. 11001-03-15-000-2025-05830-01. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 14 de mayo de 2026.
Exp. 11001-03-15-000-2025-08206-01. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 mutuo que sirve de negocio jurídico subyacente al pagaré y la jurisprudencia constitucional aplicable a la materia. En cuanto a la solicitud encaminada a que el fallo produzca efectos inter communis o, subsidiariamente, que sus efectos se extiendan a los procesos ejecutivos que cursan en los juzgados administrativos de Yopal en los que el IFC sea demandante, la Sala la negará. Los efectos inter communis de las sentencias de tutela constituyen una excepción al principio general de relatividad de las decisiones judiciales y solo proceden cuando resulte indispensable extender la protección a personas que, sin haber intervenido en el proceso, se encuentren en la misma situación fáctica y jurídica del accionante y ello sea necesario para garantizar de manera efectiva sus derechos fundamentales o evitar decisiones contradictorias que los afecten21.
En el presente caso no se acreditan los presupuestos que justifican una decisión de esa naturaleza. Cada uno de los procesos ejecutivos promovidos por el IFC presenta particularidades propias en cuanto al título ejecutivo, los documentos aportados y las decisiones adoptadas por el juez natural, aspectos que deben ser examinados de manera individual.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia del IFC, por las razones antes expuestas.
Segundo. DEJAR SIN EFECTOS los autos del 2 de octubre de 2025, proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal, y del 29 de enero de 2026 proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare dentro del proceso ejecutivo con radicado 85001-33-33-004 2025-00336-00/01. Tercero. ORDENAR al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Yopal que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, profiera una nueva decisión, atendiendo las consideraciones expuestas en esta sentencia, de la naturaleza del contrato de mutuo que sirve de negocio jurídico subyacente al pagaré y la jurisprudencia constitucional aplicable a la materia.
Cuarto. NEGAR la solicitud de otorgar a la decisión de amparo efectos inter comunis. 21 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-349 de 2019. MP. Diana Fajardo Rivera. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04693-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Quinto. NOTIFICAR a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Sexto. Si esta providencia no fuere impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente