Radicado: 05001-23-33-000-2024-01271-01 Demandante: José Javier Cárdenas Matamoros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 05001-23-33-000-2024-01271-01 Demandante: JOSÉ JAVIER CÁRDENAS MATAMOROS Demandado: JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DE MEDELLÍN Tema: Acción de tutela contra auto que niega petición de inaplicación de sanción por desacato SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el demandante contra la sentencia del 5 de noviembre de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, dispuso:

PRIMERO. NEGAR LA ACCIÓN DE TUTELA promovida por el señor José Javier Cárdenas Matamoros, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 21 de octubre de 20241, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, el señor José Javier Cárdenas Matamoros pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al buen nombre y de acceso a la administración de justicia. A juicio del demandante, la vulneración de sus garantías superiores se presenta con ocasión del auto del 26 de junio de 2024, con el que el Juzgado Sexto Administrativo de Medellín denegó la inaplicación de la sanción por desacato que le fue impuesta en el expediente 05001-33-31-006-2016-00560-00. 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones:

PRIMERO: Se tutele el derecho fundamental derecho al debido proceso y legítima defensa, al buen nombre y al acceso a la administración de justicia amparados en la constitución política artículos 15, 29, 229.

SEGUNDO: En consecuencia, de lo anterior, se sirva ordenar al JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLIN revocar decisión proferida el 24 de junio de 2024 dentro del proceso de incidente de desacato a tutela radicado 2016-00560, en donde negó la solicitud de inaplicación de sanción. 1 Índice 1 de Samai, bajo el radicado 05001-23-33-000-2024-01271-00.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-01271-01 Demandante: José Javier Cárdenas Matamoros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 TERCERO: Ordenar al JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLIN, requerir a la accionante JUANA MARIA PALACIOS y a Sanitas EPS para que informen el cumplimiento de la acción de tutela radicado 2016-00560.

CUARTO: Ordenar al JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLIN Inaplique la sanción emitida en mi contra en razón a la imposibilidad jurídica y material de cumplimiento. 3. Hechos Del expediente la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. Acción de tutela 05001-33-31-006-2016-00560-00 Entre el 23 de octubre de 2009 y el 1º de noviembre de 2019 el demandante se desempeñó como gerente general de Comparta EPS y en su contra se adelantaron varias acciones de tutelas promovidas por los usuarios de la empresa, dentro de las que se encuentra la 05001-33-31-006-2016-00560-00, que instauró la señora Juana María Palacios Romaña con el fin de que se le suministrara transporte dentro de Medellín para acudir a los procedimientos que requería. El trámite constitucional fue conocido por el Juzgado Sexto Administrativo de Medellín que el 6 de julio de 2016 accedió a lo pretendido al estimar que a Comparta EPS le asistía el deber de garantizarle a la paciente los insumos necesarios para que recibiera un tratamiento integral, como el transporte, ya que ella y su grupo familiar carecían de los recursos necesarios para asumir ese gasto. 3.2 Incidente de desacato El 30 de agosto de 2018 la señora Juana María Palacios Romaña promovió incidente de desacato contra José Javier Cárdenas Matamoros, con el argumento de que hacía 2 meses no recibía el auxilio económico que le brindaba Comparta EPS para que se transportara al centro de atención donde le prestaban atención médica.

Ese mismo día el Juzgado Sexto Administrativo de Medellín abrió el trámite incidental y requirió a la autoridad allí demandada para que informara sobre el cumplimiento del fallo del 6 de julio de 2016, pero guardó silencio. Mediante auto del 6 de septiembre de 2018 el juzgado declaró en desacato a José Javier Cárdenas Matamoros (como gerente general de Comparta EPS) y lo sancionó con multa de un salario mínimo legal mensual vigente (smlmv), al considerar que no acreditó el cumplimiento de la sentencia de tutela del 6 de julio de 2016, esto es, concederle transporte a la actora para que asistiera a los procedimientos médicos que debía practicarse.

La anterior decisión fue confirmada en grado jurisdiccional de consulta por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, a través de providencia del 21 de septiembre de 2018, al estimar que no se allegaron pruebas que demostraran actuaciones orientadas a reestablecer el pago mensual que recibía la señora Juana María Palacios Romaña por concepto de transporte, el cual se había suspendido desde el julio del 2018, lo que involucraba renuencia pasible de sanción. Contra el accionante se inició el trámite de cobro coactivo 05001-12-90-000-2019-01462- 00, con el fin de que pagara la multa impuesta en el incidente de desacato surtido en su contra, motivo por el cual el 15 de junio de 2024 pidió la inaplicación de la sanción por Radicado: 05001-23-33-000-2024-01271-01 Demandante: José Javier Cárdenas Matamoros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 imposibilidad de cumplir la sentencia del 6 de julio de 2016, pues (i) ya no se desempeñaba como gerente de Comparta EPS y (ii) la señora Juana María Palacios Romaña fue trasladada el 10 de agosto de 2021 a la EPS Sanitas, en razón a la liquidación de Comparta ordenada por la Superintendencia Nacional de Salud a través de Resolución 202151000124996 del 26 de julio de 2021.

Por auto del 26 de junio de 2024, el Juzgado Sexto Administrativo de Medellín denegó la precitada solicitud, al considerar que el demandante no acreditó que haya acatado el fallo de 6 de julio de 2016 o pagado la multa impuesta, circunstancia que impedía inaplicar la sanción, máxime cuando la providencia del 6 de septiembre de 2018 «se encuentra debidamente ejecutoriada, por cuanto en su debida oportunidad se surtió el grado jurisdiccional de consulta y el proveído fue confirmado por el Superior». 4.

Fundamentos de la acción de tutela La parte demandante adujo que la tutela cumple las exigencias generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales y el auto censurado incurrió en el siguiente vicio: Defecto sustantivo2, comoquiera que inobservó la postura de la Corte Constitucional3 según la cual la imposibilidad de cumplir las órdenes de tutela hacen improcedente la sanción por desacato, pues en ese evento no se configuran los elementos objetivo y subjetivo de la responsabilidad (presupuestos indispensables para que proceda la multa o arresto de que trata el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991), como aconteció en su caso, pues carece de la potestad de otorgarle a Juana María Palacios Romaña el auxilio de transporte ordenado en la sentencia del 6 de julio de 2016, porque ya no es gerente general de Comparta EPS y ella ahora está afiliada a la EPS Sanitas, por tanto, es esta la llamada a prestarle los servicios de salud que requiera. 5.

Intervención El Juzgado Sexto Administrativo de Medellín pidió denegar las pretensiones del tutelante, puesto que si bien ya no funge como gerente general de Comparta EPS, no demostró que mientras tuvo tal condición adelantó actuaciones orientadas a garantizar que la señora Juana María Palacios Romaña tuviera transporte de manera permanente para acudir a los procedimientos médicos que requería, lo que denotaba renuencia pasible de sanción e impedía inaplicar la multa que se le impuso el 6 de septiembre de 2018. 6.

Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, mediante sentencia del 5 de noviembre de 2024, denegó las pretensiones del accionante, al estimar que no se constataba que la providencia cuestionada incurriera «en una vía de hecho», toda vez que el tutelante no acreditó el cumplimiento del fallo del 6 de julio de 2016, «lo que no dejaba otra opción diferente a imponer y mantener la sanción respectiva».

Que aunque la Corte Constitucional4 ha indicado no es dable mantener una multa por desacato cuando varían los supuestos fácticos en los que se fundó, «tales circunstancias 2 Cabe advertir que si bien el actor le atribuyó desconocimiento del precedente a la providencia censurada, ese argumento se analizará a la luz del defecto sustantivo, comoquiera que el pronunciamiento que invoca es de constitucionalidad y fija reglas de interpretación normativa. 3 Sentencia C-367 de 2014, M. P. Mauricio González Cuervo. 4 No enuncia pronunciamiento alguno. Radicado: 05001-23-33-000-2024-01271-01 Demandante: José Javier Cárdenas Matamoros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 no varían el hecho de que hubo una conducta negligente que dio origen a la sanción impuesta», por ende, la autoridad accionada no estaba en la obligación de inaplicar el correctivo ya que el actor incurrió en renuencia. 7.

Impugnación El demandante impugnó el fallo de primera instancia, con el argumento de que está en imposibilidad jurídica de atender la sentencia de tutela del 6 de julio del 2016, emitida por el Juzgado Sexto Administrativo de Medellín en el marco de la tutela 05001-33-31-006- 2016-00560-00, comoquiera que ya no labora en Comparta EPS y la señora Juana María Palacios Romaña está afiliada en la EPS Sanitas, de ahí que sea procedente la inaplicación de la sanción que le impuso el 6 de septiembre de 2018 el Juzgado Sexto Administrativo de Medellín, conforme a la sentencia C-367 de 2014 de la Corte Constitucional.

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de primera instancia, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, que denegó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. La Sala anticipa que revocará el fallo impugnado, para amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del accionante, toda vez que el auto del 26 de junio de 2024, dictado por el Juzgado Sexto Administrativo de Medellín incurrió en defecto sustantivo por inobservar la sentencia C- 367 de 2014 de la Corte Constitucional, que indica que la imposibilidad de acatar las órdenes de tutela impide sancionar a la autoridad encargada de cumplirlas en el marco de un incidente de desacato, dado que el objeto de ese trámite incidental es obtener el cumplimiento de los mandatos judiciales y no castigar.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá (i) de la acción de tutela contra providencias que resuelven incidentes de desacato, (ii) al acatamiento del fallo de tutela y el incidente de desacato, (iii) a la verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, finalmente, (iv) al análisis del caso concreto. 2.

De la acción de tutela contra providencias que resuelven incidentes de desacato La Corte Constitucional en sentencia SU-627 de 2015 unificó el criterio en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias o actuaciones adelantadas en una acción de tutela, de acuerdo con tres hipótesis: (i) cuando la tutela se dirige en contra de la sentencia de tutela en sentido estricto;

(ii) cuando se dirige contra una actuación anterior al fallo, y (iii) cuando se efectúa en contra de decisión posterior. Específicamente, en la sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional fijó las siguientes reglas cuando se trata de cuestionar providencias que resuelven incidentes de desacato, que es lo que se discute en este caso: En suma, se tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación sostiene que para enervar mediante acción de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos: Radicado: 05001-23-33-000-2024-01271-01 Demandante: José Javier Cárdenas Matamoros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio.

A partir de lo anterior, la Sala advierte que, para estudiar el fondo del asunto, en primer lugar, se debe verificar los anteriores requisitos. 3. Del cumplimiento del fallo de tutela y el incidente de desacato El trámite de la acción de tutela puede terminar con una sentencia que adopte medidas tendientes a proteger el derecho vulnerado o amenazado.

Esas medidas pueden ser de acciones o de abstenciones. En ambos casos, las órdenes deben estar claramente definidas en la sentencia de tutela, de manera que la autoridad o particular demandado sepa con certeza la orden que debe cumplir. Las órdenes que profiere el juez de tutela son de estricto e inmediato cumplimiento por parte de los funcionarios públicos o por los particulares, según el caso.

Para que los mandatos sean cumplidos cabal y oportunamente, la ley contempla mecanismos que tienen por objeto asegurar el cumplimiento de la sentencia y, subsidiariamente, la sanción de los responsables del desacato. Esos mecanismos son la orden de cumplimiento del fallo5 y el desacato6. El juez que conoce del incidente de desacato o de las solicitudes de cumplimiento deberá determinar si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa.

Y, si existe incumplimiento, deberá determinar si el funcionario actuó de manera culposa o dolosa7. El desacato, por tener un fin sancionatorio, busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios que, en principio, han debido cumplir con las órdenes dadas en el fallo de tutela. Ahí sí juegan un papel importante todos los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia: los grados y modalidad de culpa o negligencia con 5 Artículo 27 de Decreto 2591 de 1991: Cumplimiento del fallo.

Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.

El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. 6 Artículo 52 del Decreto 2592 de 1991: Desacato.

La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. 7 Sentencia C - 367 de 2014 « (…) para imponer la sanción se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe cumplir la sentencia».

Radicado: 05001-23-33-000-2024-01271-01 Demandante: José Javier Cárdenas Matamoros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etcétera. 4. Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala comenzará por verificar si la acción de tutela promovida por José Javier Cárdenas Matamoros cumple los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial.

Sea lo primero advertir que el auto cuestionado se encuentra ejecutoriado, pues se notificó el 27 de junio de 2024 y como se señalará al analizar el requisito de subsidiariedad, en su contra no procedía recurso alguno. Además, el trámite incidental se encuentra archivado. La relevancia constitucional del asunto se encuentra acreditada, toda vez que de encontrarse demostrado el defecto alegado por el demandante se estarían afectando las garantías superiores invocadas, dado que la inobservancia de las sentencias de constitucionalidad de la Corte Constitucional en un trámite incidental involucra transgresión de derechos fundamentales de quienes acuden a este8.

La demanda de tutela también cumple el requisito de inmediatez, porque de acuerdo con la verificación del expediente 05001-33-31-006-2016-00560-00, se constata que la providencia cuestionada se notificó el 2 de julio de 20249 y la tutela se presentó el 21 de octubre el año en curso (3 meses y 19 días después), es decir, cuando no habían transcurrido los 6 meses jurisprudencialmente reconocidos como el lapso adecuado para formular la acción de tutela contra determinaciones judiciales.

Asimismo, contra el proveído censurado no procedía recurso alguno, dado que los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000 no contemplan recursos para controvertir decisiones relacionadas con la inaplicación de la sanción por desacato y no es dable exigir el agotamiento de los que están contemplados en las mencionadas normas10.

También advierte la Sala que la parte actora identificó de manera razonable los hechos que generan la amenaza o vulneración de las garantías superiores, esto es, expuso de manera clara que la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados proviene de la providencia censurada, la cual, a su juicio, adolece de defecto sustantivo.

Tampoco se cuestiona un fallo de tutela pues, como se dijo, el actor ataca un auto que le negó la inaplicación de la sanción por desacato. Por último, se constata que el demandante en la tutela no formula alegaciones nuevas y tampoco solicita pruebas adicionales, pues en la petición de inaplicación de la sanción expuso los mismos argumentos que invoca en la solicitud de amparo y allega los mismos anexos que presentó ante la autoridad accionada. 8 Sentencia T-309 de 2015. 9 Es de anotar que el correo electrónico de notificación de la determinación judicial cuestionada fue enviado el 27 de junio de 2024, por lo que se entiende notificada el 2 de julio siguiente. 10 Corte Constitucional, auto 228 de 2003, M. P. Jaime Araújo Rentería. Radicado: 05001-23-33-000-2024-01271-01 Demandante: José Javier Cárdenas Matamoros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 5.

Análisis del caso concreto El actor aduce que la providencia cuestionada inobservó la sentencia C-367 de 2014 de la Corte Constitucional, en la que se indicó que no es dable sancionar por desacato al encargado de cumplir las órdenes de tutela cuando está en imposibilidad de obedecerlas, como en su caso, pues no tiene la potestad de garantizarle a la señora Juana María Palacios Romaña el transporte ordenado en la sentencia del 6 de julio de 2016, porque ya no es gerente general de Comparta EPS y ella está afiliada a la EPS Sanitas (por lo que es esta la encargada de brindarle los servicios que requiera), motivos que imponían inaplicar la sanción que le fue impuesta mediante el auto del 6 de septiembre de 2018.

Para resolver, la Sala empezará por precisar que en el auto cuestionado la autoridad demandada indicó que no era dable inaplicar la sanción por desacato impuesta al actor por incumplimiento del fallo de tutela del 6 de julio de 2016, en razón a que no acreditó haberle suministrado transporte a la señora Palacios Romaña ni pagado la multa impuesta y la providencia que la fijó «se encuentra debidamente ejecutoriada, por cuanto en su debida oportunidad se surtió el grado jurisdiccional de consulta y el proveído fue confirmado por el Superior».

Con el fin de dilucidar si las anteriores consideraciones de la autoridad accionada atienden el ordenamiento jurídico, debe advertirse que la jurisprudencia constitucional ha indicado que el incidente de desacato es una herramienta instituida en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, con el objeto de obtener el cumplimiento de las órdenes de tutela y así materializar el deber del Estado de asegurar que las decisiones judiciales se cumplan, lo que también salvaguarda la prerrogativa superior de acceso a la administración de justicia, la cual comprende no solo la posibilidad de que una controversia sea conocida por la jurisdicción, sino que se materialice lo allí decidido11.

Es de anotar que el incumplimiento de las órdenes de tutela, además de afectar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, trasgrede las garantías superiores amparadas en las sentencias inobservadas, pues su falta de materialización deriva en la permanencia de las acciones u omisiones que el juez de tutela consideró vulneradoras de las prerrogativas de los tutelantes.

Ahora bien, el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 prevé que el juez que conoce de un incidente de desacato cuenta con la posibilidad de sancionar con multa o arresto a quien incumpla las órdenes de tutela, sin embargo, la finalidad de esas medidas no es castigar sino propender por el acatamiento de los mandatos judiciales, por ende, no es dable emplearlo como un instrumento netamente represivo12.

En ese orden de ideas, la jurisprudencia constitucional13 ha señalado que la procedencia de las sanciones por desacato está supeditada a la concurrencia de los elementos objetivo y subjetivo de responsabilidad. El primero hace referencia al incumplimiento de las órdenes de tutela y el segundo a las actuaciones desplegadas por el encargado de cumplirlas14.

En virtud de lo anterior, para sancionar por desacato no basta con que se haya inobservado los mandatos judiciales, sino que también debe evidenciarse que el llamado a acatarlos adopta una conducta negligente. 11 Corte Constitucional, sentencia C-367 de 2014, M. P. Mauricio González Cuervo. 12 Ibídem. 13 Sentencias C-367 de 2014, SU-034 de 2018 y SU-050 de 2022, entre otras. 14 Corte Constitucional, sentencia T-939 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-01271-01 Demandante: José Javier Cárdenas Matamoros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 El estudio de los elementos de la responsabilidad permite dilucidar aspectos fácticos relevantes, como la imposibilidad de cumplir las órdenes de tutela «ya porque son ajenos a la voluntad del destinatario, ora porque le sobrepasan materialmente, puesto que, como es sabido, nadie está obligado a lo imposible»15, escenarios en los que resulta inocua la sanción, ya que su finalidad, como se advirtió, es obtener el acatamiento de aquellos mandatos y no el mero castigo por su inobservancia. Cabe señalar que la imposibilidad de cumplir las órdenes de tutela no genera per se la ineficacia del amparo decretado en las respectivas sentencias, dado que en ese evento resulta procedente su modulación. Sobre el particular, la Corte Constitucional16 indicó: […] el juez de primera instancia debe tener en cuenta que, mientras la decisión de amparo del derecho fundamental es inmutable, las órdenes adoptadas para asegurar su protección pueden ser moduladas por él, en tanto juez competente respecto del cumplimiento, aun cuando dichas órdenes hayan sido proferidas por la Corte Constitucional.

No obstante, es importante subrayar que la modulación solo procede en forma excepcional y ante la necesidad de “modificar o alterar aspectos accidentales del remedio dispuesto para evitar que se siga violando o amenazando el derecho fundamental de una persona que ha reclamado su protección, siempre y cuando lo haga en aquellos casos en que sea necesario para asegurar el goce efectivo del derecho y dentro de los límites de sus facultades”17.

Ahora bien, para que haya lugar a la modulación de las órdenes de tutela, la Corte Constitucional18 y el Consejo de Estado19 han establecido los siguientes presupuestos: (i) que no garanticen el goce de las garantías superiores protegidas, (ii) que sean de imposible cumplimiento o afecten de manera grave el interés público; y (iii) que su naturaleza sea compleja, es decir, que «conlleven un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden»20.

Se anota que la modulación de las órdenes de tutela debe estar orientada a garantizar la protección de los derechos fundamentales amparados mediante la correspondiente sentencia, circunstancia que impide cambiar el sentido de esa decisión, pues la facultad de variar los mandatos judiciales no involucra la posibilidad de reabrir la controversia previamente decidida, ya que su finalidad es, se reitera, obtener una defensa efectiva de las garantías superiores.

Efectuado el anterior estudio jurídico, en el sub lite se observa que en la sentencia de tutela del 6 de julio de 2016 el Juzgado Sexto Administrativo de Medellín ordenó al señor José Javier Cárdenas Matamoros, en su condición de gerente general de Comparta EPS, que le suministrara transporte a la señora Juana María Palacios Romaña para que se desplazará hasta el lugar en el que se le realizaban los procedimientos médicos.

También está acreditado que el actor desempeñó el aludido cargo entre el 23 de octubre de 2009 y el 1º de noviembre de 2019 y que la Superintendencia Nacional de Salud intervino Comparta EPS y dispuso su liquidación, a través de la Resolución 202151000124996 del 26 de julio de 2021, por lo que la señora Palacios Romaña fue 15 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2022, M. P. Alberto Rojas Ríos. 16 Auto 269 de 2021, M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 17 Sentencia T-086 de 2003. 18 Sentencia SU-034 de 2018, M. P. Alberto Rojas Ríos. 19 Sección cuarta, sentencia de 16 de noviembre de 2023, M. P. Milton Chaves García, expediente 11001-03-15-000- 2023-03750-01. 20 Sentencia SU-034 de 2018, M. P. Alberto Rojas Ríos.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-01271-01 Demandante: José Javier Cárdenas Matamoros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 trasladada a la EPS Sanitas, tal como está consignado en la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres)21.

De igual manera, se evidencia que el actor pidió la inaplicación de la sanción que le fue impuesta en auto del 6 de septiembre de 2018 por el Juzgado Sexto Administrativo de Medellín, confirmada el 21 de septiembre de ese año por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, al desatar el grado jurisdiccional de consulta, con el argumento no tenía la capacidad de cumplir el fallo del 6 de julio de 2016, solicitud que desestimó la autoridad accionada, mediante auto del 26 de junio de 2024, al estimar que no se acreditó el acatamiento del mandato judicial ni el pago de la multa y la providencia que lo sancionó se encontraba ejecutoriada.

En esta acción de tutela el actor aduce que la providencia del 26 de junio de 2024 contraría la sentencia C-367 de 2014 de la Corte Constitucional ya que no advirtió que se encuentra en imposibilidad de cumplir con lo dispuesto en la sentencia del 6 de julio de 2016, lo que dice, hace improcedente la sanción y, por ende, debía inaplicarse.

Al analizar el mencionado pronunciamiento de la Corte Constitucional, se evidencia que estudió la constitucionalidad del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 y consignó una serie de conclusiones, dentro de las que se destacan para efectos de decidir la tutela de la referencia las siguientes: (i) «el objeto del desacato no es la sanción en sí misma, sino propiciar que se cumpla el fallo de tutela», (ii) todo incumplimiento de las órdenes de tutela no genera desacato, «ya que puede ocurrir que el juez de tutela constate, de forma objetiva, la falta de acatamiento de la sentencia de tutela pero ello no se deba a la negligencia del obligado -responsabilidad subjetiva-.

En este caso, no habría lugar a la imposición de las sanciones previstas para el desacato […]», y (iii) «para que se configure el desacato se requiere, entre otras condiciones, demostrar la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) de la persona incumplida y el vínculo de causalidad entre ésta y el incumplimiento[». Las anteriores premisas ya habían sido fijadas por la Corte Constitucional, pues en la sentencia T-171 de 200922 señaló que «el desacato es una cuestión accesoria de origen legal y para que exista se requiere una responsabilidad de tipo subjetivo consistente en que el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela», de manera que la imposibilidad de acatar los mandatos de tutela impide sancionar por desacato.

El alto tribunal, luego de la expedición de la sentencia C-367 de 2014, reiteró su postura en la sentencia SU-050 de 202223, así: […] el incidente de desacato es un mecanismo cuya finalidad es propiciar el goce efectivo de los derechos tutelados, mas no castigar a quien incumple una orden de tutela por el solo hecho de su desobediencia. Bajo esta lógica, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el juez de desacato debe verificar elementos subjetivos y objetivos que rodean el cumplimiento del fallo de tutela, en orden a establecer qué circunstancias han impedido, retardado o incidido en la ejecución de lo ordenado, y de esa forma juzgar ponderadamente si las medidas de arresto y/o multa del obligado son conducentes para lograr el objetivo perseguido24. 21 https://www.adres.gov.co/consulte-su-eps. 22 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 23 M. P. Alberto Rojas Ríos. 24 M. P. Alberto Rojas Ríos.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-01271-01 Demandante: José Javier Cárdenas Matamoros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 La imposibilidad jurídica de atender los mandatos judiciales de tutela también hace procedente la inaplicación de la sanción ya impuesta, porque no es dable materializar su objeto, que es el cumplimiento de aquellos25.

Así las cosas, se concluye que la jurisprudencia constitucional indica que la sanciones por desacato son procedentes cuando concurren los elementos objetivos y subjetivos de responsabilidad, presupuestos que no acontecen en relación con el actor, por cuanto se encuentra en imposibilidad de cumplir el fallo del 6 de julio de 2006 (que ordenó suministrarle transporte a la señora Juana María Palacios Romaña), porque ya no se desempeña como gerente general de Comparta EPS y la paciente está afiliada a la EPS Sanitas, por ende, es esta empresa la encargada de suministrarle los servicios que requiera para tratar sus afecciones.

En ese orden de ideas, al existir la imposibilidad del tutelante de atender la sentencia del 6 de julio de 2006, se constata que no concurren los elementos objetivo y subjetivo de responsabilidad, lo que en virtud de la jurisprudencia de la Corte Constitucional hace improcedente la sanción por desacato, de ahí que la autoridad accionada debiera de inaplicar la multa (lo cual no hizo), máxime cuando la finalidad del trámite incidental es velar por el cumplimiento de las órdenes de tutela y no emplearse como un instrumento de mero castigo.

En virtud de lo anterior, la Sala concluye que la autoridad accionada desconoció la sentencia C-367 de 2014 de la Corte Constitucional y los pronunciamientos del alto tribunal que han indicado que la imposibilidad de cumplir las órdenes de tutela hacen improcedente las sanciones por desacato, motivo por el cual la providencia cuestionada se dejará sin efectos y se ordenará al juez sexto administrativo de Medellín que decida nuevamente la solicitud de inaplicación de la sanción formulada por el demandante el 26 de junio de 2024, en atención a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Es de advertir que la autoridad accionada, ante la presentación de un nuevo incidente de desacato por parte de la señora Juana María Palacios Romaña, cuenta con la posibilidad de modular la orden prevista en el fallo de 6 de julio de 2006, en aras de efectivizarla, para lo cual debe adoptar las medidas que estime pertinentes.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Revocar la sentencia impugnada, que denegó las pretensiones del demandante, para en su lugar; 2. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración del señor José Javier Cárdenas Matamoros.

En consecuencia, se dispone: 3. Dejar sin efectos el auto del 26 de junio de 2024, con el que el Juzgado Sexto Administrativo de Medellín negó la solicitud de inaplicación de la sanción por 25 Corte Constitucional, sentencia T-315 de 2020, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicado: 05001-23-33-000-2024-01271-01 Demandante: José Javier Cárdenas Matamoros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 desacato impuesta al tutelante el 6 de septiembre de 2008 en el expediente 05001- 33-31-006-2016-00560-00. 4.

Ordenar al señor juez sexto administrativo de Medellín que, dentro de los 15 días siguientes a la notificación de esta providencia, dicte una providencia de reemplazo en la que resuelva nuevamente la precitada petición del accionante, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia. 5. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 6.

Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 7. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO