CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02133-00 Accionante: ROSALBA MONTALVO MORALES Y OTROS Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO BOLÍVAR Y OTRO Proceso: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Rosalba y Ana Cecilia Montalvo Morales, Yakelin Montalvo González contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Primero Administrativo de Cartagena. I.
ANTECEDENTES Solicitud de tutela El 10 de abril de 2025, Rosalba Montalvo Morales, Ana Cecilia Montalvo Morales y Yakelin Montalvo González, mediante apoderado judicial, interpusieron acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso; que consideran vulnerado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, al haber proferido las sentencias del 26 de octubre de 2023 y 31 de mayo de 2024, que negaron las pretensiones de la demanda en el proceso de reparación directa identificado con el Radicado No. 13001-33-33-001-2018- 00042-00/01.
La demanda de tutela presenta las siguientes pretensiones (se transcribe, incluso con errores): «PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y TUTELA JUDICIALES EFECTIVA y derecho a la igualdad. de las señoras ROSALBA MONTALVO MORALES, identificada con la Cedula de Ciudadanía N° 45.487.895. ANA CECILIA MONTALVO MORELES, identificada con la CC.
N 22.792.920 y YAKELIN MONTALVO GNZALEZ, identificada con la Cedula de Ciudadanía 1.002.188.526. 2 Radicación:11001-03-15-000-2025-02133-00 Accionante: Rosalba Montalvo Morales y otros Acción de tutela – Sentencia de primera instancia SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS LAS DECISIONES JUDICIALES EMANDAS DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 014/2024.
TECERO. ORDENAR AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR que emita una nueva sentencia dentro del proceso radicado13001-33-33-001-2018-00042- 00, realizado una debida valoración probatoria, bajo el principio de la sana critica de la prueba, atendiendo la realidad material que muestra cada testigo». Hechos relevantes La parte accionante manifiesta que el 24 enero de 2016, en la noche, las señoras Montalvo y el señor Robinson Jiménez fueron agredidos física y verbalmente, sin justificación alguna, por unos agentes de la Policía Nacional que llegaron al puesto de fritos callejeros en el cual trabajaban.
Narran que, en medio de las agresiones, los miembros de la policía lanzaron un caldero con aceite caliente sobre ellos, lo cual les causó quemaduras en todo el cuerpo. Además, aducen que lo agentes destruyeron los elementos de la mesa de fritos en la que laboraban, la cual generaba las ganancias que eran el sustento diario de las familias de las accionantes.
Con base en ello, el 26 de febrero de 2018, las accionantes interpusieron demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, para que se les indemnizara por los perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales causados con la agresión. El 26 de octubre de 2023, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se acreditó que el daño fuera imputable a la Policía Nacional.
El a quo consideró que la única prueba de que fueron los agentes de policía quienes emplearon el caldero contra los demandantes era el testimonio de Marlys Escudero de las Salas, cuya credibilidad fue puesta en duda dado que, según lo considerado en la sentencia, fue inconsistente con las otras declaraciones y contradictorio en cuanto a las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que ocurrieron los hechos.
Inconforme con dicha decisión, el apoderado del demandante interpuso recurso de apelación, alegando que hubo un «análisis incorrecto» de la prueba testimonial. El 31 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Bolívar-Sala de Decisión No. 001 confirmó la decisión de primera instancia. El Tribunal compartió las conclusiones del juez de primera instancia, al considerar que las inconsistencias entre las declaraciones en 3 Radicación:11001-03-15-000-2025-02133-00 Accionante: Rosalba Montalvo Morales y otros Acción de tutela – Sentencia de primera instancia aspectos fundamentales para esclarecer los hechos les restan credibilidad y, por ende, no era suficiente prueba que vinculara a los agentes de policía al daño causado.
En ese sentido, al no poder construir un relato de los hechos que resulte coherente a partir de los testimonios, el Tribunal no accedió a las pretensiones porque no se había probado la imputación del daño. Fundamentos de la solicitud La parte accionante argumenta que los testimonios eran claros en cuanto a que los testigos presenciaron que los policías actuaron de forma violenta «rompiendo todo a su paso» y golpearon un caldero de aceite caliente contra las demandantes, que atendían la mesa de fritos donde estaba ese caldero.
Por esa razón, aduce que la indebida valoración de los testimonios genera una vulneración del debido proceso. Trámite procesal El 5 de mayo de 2025 se admitió la acción de tutela1 y se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, como tercera interesada.
Se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se publicó la providencia en la página web de esta Corporación. Igualmente, se solicitó al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena y al Tribunal Administrativo de Bolívar enviar copia digital del expediente del medio de control. Finalmente, se le reconoció personería para actuar al apoderado.
La Juez Primera Administrativa del Circuito de Cartagena, rindió su informe sobre los hechos2. En dicha oportunidad, la juez consideró que «el despacho en su sentencia efectuó una valoración debidamente sustentada conforme a la sana critica, luego de lo cual se concluyó que no eran suficientes para imputación la responsabilidad a la demandada».
En su escrito de contestación3, el Tribunal Administrativo de Bolívar manifestó que la acción de tutela incoada debe negarse, al no superar los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad. En conclusión, determinó que la accionante no argumenta la vulneración de un derecho fundamental, sino su inconformidad con las 1 SAMAI, índice 5. 2 SAMAI, índice 12. 3 SAMAI, índice 14. 4 Radicación:11001-03-15-000-2025-02133-00 Accionante: Rosalba Montalvo Morales y otros Acción de tutela – Sentencia de primera instancia decisiones de los jueces de instancia. Además, envió copia digital del expediente del proceso ordinario4.
La Policía Nacional, por su parte, también contestó la acción5 y consideró que la acción no debía prosperar, porque no existía una vulneración a los derechos fundamentales de la demandante y, además, no existía un perjuicio irremediable que justifique la interposición de la acción. II. CONSIDERACIONES Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia del 31 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar y, de ser el caso, si se vulneró el derecho al debido proceso del accionante mediante la sentencia enjuiciada.
Competencia El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la acción con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental6.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta 4 SAMAI, índice 11. 5 SAMAI, índice 10. 6 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 5 Radicación:11001-03-15-000-2025-02133-00 Accionante: Rosalba Montalvo Morales y otros Acción de tutela – Sentencia de primera instancia vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela7. Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del «precedente» constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha indicado, desde 2014, los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional8: i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico.
Adicionalmente, en sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que «la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial».
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «[…] la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la 7 Ibidem. 8 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 6 Radicación:11001-03-15-000-2025-02133-00 Accionante: Rosalba Montalvo Morales y otros Acción de tutela – Sentencia de primera instancia protección de la autonomía e independencia de los jueces;
(iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La acción de tutela promovida por Ana Yakelin Montalvo González, Rosalba y Ana Cecilia Montalvo Morales será declarada improcedente, toda vez que la misma no cumple con el requisito de relevancia constitucional. Esto, pues la Sala observa que lo que pretende la parte accionante es reabrir el debate que quedó zanjado en sede de instancia. La providencia de primera instancia, al analizar la prueba testimonial, expone que no resulta suficiente para probar que la agresión es imputable a los agentes de la Policía Nacional: «Por su parte, la testigo Merlys Escudero de las Salas en su relato espontáneo manifestó haber presenciado que los miembros de la policía que llegaron al lugar de los hechos patearon el caldero con manteca caliente (minuto 11:58-12:32, archivo 17 del soporte digital) 9; también afirma que los uniformados llegaron disparando con una pistolita de balín a todos los que estaban cerca de la mesa y comenzaron a partir todo lo que estaba en la mesa (minuto 13:46-14:21 archivo 17 del soporte digital).
Respecto del referido testimonio, advierte el despacho contradicciones en su relato que le restan credibilidad. Así, la señora Escudero de las Salas primero manifestó que en el lugar de los hechos había una multitud de gente10 y luego señaló que en la fiesta solo se encontraban las personas que estaban compartiendo en familia11. Se aprecia además que su relato no coincide con los de los demás testigos.
Así, la señora Escudero señaló que no hubo ningún altercado12, que era la primera vez que llegaban los agentes de policía13, y que había cuatro agentes14. 9 [20] «“En el instante, yo estaba en la mesa de fritos consumiendo cuando llegaron motos de policía, (…), cuando llegaron y patearon la manteca que estaba caliente y le cayó a la señora Rosa Montalvo, Ana Cecilia y a Jakelin en el momento y fueron quemadas totalmente en el cuerpo.
(…) Eso ocurrió fuera de mi casa, donde la señora Ana Cecilia vendía sus fritos y la señora Rosalba Montalvo la estaba ayudando”». 10 [21] «(minuto 18:19-18:28 archivo 17 del soporte digital): “bueno como ahí había una fiesta, una reunión, … con la mesa de frito no se porque tomaron esa actitud, pero será porque fueron apagar el baile y había una multitud de gente, sería por eso.”» 11 [22] «(minuto 18:34-19:07 archivo 17 del soporte digital) “a una fiesta que había en frente de la mesa, (…), una fiesta familiar, de reunión ahí. (…) PREGUNTADO: había mucha gente.
CONTESTÓ: No, ósea las personas que estaban afuera compartiendo allí en familia.” Ver también minuto 22:31 archivo 17 del soporte digital». 12 [23] «minuto 22:56-23:08 archivo 17 del soporte digital». 13 [24] «minuto 20:38-21:05 archivo 17 del soporte digital». 14 [25] «minuto 20:38-21:05 archivo 17 del soporte digital». 7 Radicación:11001-03-15-000-2025-02133-00 Accionante: Rosalba Montalvo Morales y otros Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Lo anterior no coincide con lo manifestado por el señor Miguel Carrasco, esposo de la dueña del negocio, la señora Ana Cecilia Montalvo […] La misma inconsistencia se advierte con el relato de la señora Carolay Oviedo quien se encontraba vendiendo los jugos en la mesa de fritos […] Se aprecian además inconsistencias en cuanto a la descripción del lugar en el que ocurrieron los hechos15.
Llama también la atención que la testigo al relacionar las personas que se encontraban en el lugar no hizo alusión a quien vendía los jugos, cuya presencia fue afirmada por el testigo Miguel Carrasco y quien también rindió declaración dentro del proceso manifestando ser testigo presencial de los hechos. A partir de lo expuesto y considerando que no existen otras pruebas que permitan corroborar lo afirmado por la señora Escudero el despacho considera que su declaración no es suficiente para acreditar que fueron los miembros de la policía quienes causaron las lesiones a la parte actora, al patear el caldero que contenía el aceite caliente que les produjo las quemaduras en su cuerpo».
El Tribunal, en su providencia de segunda instancia, coincide en el análisis de las pruebas testimoniales al afirmar lo siguiente: «En cuanto a la señora Merlys Escudero De Las Salas, se advierten las siguientes ambigüedades: (i) la testigo manifestó que no existía ningún motivo por el que los agentes estatales actuaron de manera arbitraria, sin embargo, los señores Miguel Carrasco y Carolay Oviedo explicaron que, previo a esta actuación, hubo problemas entre algunos vecinos y los policiales frente al ruido que había en una vivienda;
(ii) la declarante señaló que habían pocas personas en la reunión, no obstante, los demás testigos precisaron que había una gran cantidad de personas en la calle donde se presentó el altercado. Estas inexactitudes frente a la narración de los hechos resultan relevantes al analizar la credibilidad de la testigo, ya que se omitieron aspectos que permitían entender el contexto en que se produjo la disputa entre la comunidad y los uniformados.
Al no precisar estos datos elementales, es posible inferir que la declaración no fue clara y precisa frente a lo que percibió por sus sentidos y, por lo tanto, no puede ser un elemento de convicción que se pueda tener en cuenta para entender los pormenores de lo acontecido Contrario a lo argumentado por la parte actora, la testigo no precisó desde qué momento estuvo presenciando el altercado que se aduce en la demanda.
La inferencia que se hace en el recurso de apelación sobre el corto tiempo en que estaba la testigo no fue precisado en la declaración practicada ante el juzgado de primera instancia. En virtud de lo anterior, el Tribunal Administrativa estima que hubo una adecuada valoración probatoria por parte del juzgado de primera instancia, frente a esta declarante Además, existen otros aspectos relevantes que no terminan por probar la causa adecuada del daño. Por ejemplo, la hora del día (aproximadamente las 09:30 p.m.), la injerencia de alcohol por parte de las personas que se encontraban departiendo en la fiesta organizada frente al lugar que vendía comida y, a su vez, la confrontación previa que tuvieron los policiales con la comunidad frente al uso razonado del volumen del equipo de sonido. 15 [32] «Al describir el lugar la testigo Escudero manifestó que no habían sillas (minuto 15:09-15:49, archivo 17 del soporte digital): “ lo cual no coincide con lo afirmado por los otros dos declarantes». 8 Radicación:11001-03-15-000-2025-02133-00 Accionante: Rosalba Montalvo Morales y otros Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Todos estos elementos, ofrecen serias dudas sobre la participación activa que tuvieron los uniformados respecto a las quemaduras que hoy aquejan a las víctimas, por consiguiente, no se logra concluir con un grado de certeza suficiente que los agentes estatales fueron los causantes de este daño. De hecho, ni siquiera obra alguna investigación penal o disciplinaria por esta situación, de acuerdo con el registro documental de la Policía Nacional16».
Por su parte, el accionante, en sus dos escritos, presenta solo afirmaciones sobre su discrepancia con el resultado de dicha valoración. Aduce que la interpretación de los testimonios de las accionantes debía tener en cuenta el contexto de los barrios populares de Cartagena y deducir, como lo presenta, que efectivamente hablan sobre el mismo evento y describen las mismas circunstancias y que las discrepancias corresponden a los diferentes puntos de vista de cada declarante.
Considera que lo que resultaba relevante era que los tres testigos coinciden en que el caldero fue maniobrado por agentes de la Policía Nacional, contra la integridad de las accionantes. Presenta, además, un argumento de discriminación negativa que no se relaciona con el contenido de las providencias. La valoración de los testimonios fue el tema central de ambas providencias, así como del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.
Teniendo en cuenta esto, la Sala advierte que los argumentos presentados en la acción de tutela no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por los jueces de conocimiento. Al contrastar los fundamentos de la providencia y los argumentos de la demanda de tutela, queda claro que el accionante únicamente plantea discrepancias con la valoración de los testimonios.
Sin embargo, el planteamiento de dichos desacuerdos no está encaminado a demostrar la existencia de un defecto fáctico en la providencia que suscite la intervención del juez constitucional, sino a volver sobre la materia resuelta en la instancia. Con independencia del contexto, basta con aproximarse a las declaraciones para que salten a la vista las contradicciones.
Es indiscutible que existe una contradicción que resta claridad a los hechos cuando, por ejemplo, un testigo dice que hubo una «trifulca» y un desorden terrible, mientras otro dice que no hubo ningún altercado con la policía. Estas discrepancias son evidentes y, en criterio de la Sala, no guardan ninguna relación con las circunstancias de crianza y de vida de las accionantes.
Así, la Sala no encuentra asidero 16 [27] «Folios 11-13 del archivo 09 de la carpeta “01PrimeraInstancia”». 9 Radicación:11001-03-15-000-2025-02133-00 Accionante: Rosalba Montalvo Morales y otros Acción de tutela – Sentencia de primera instancia en los argumentos de la parte accionante ni signos de arbitrariedad en el actuar de los jueces.
Así mismo, la Sala no encuentra una argumentación suficiente sobre la vulneración a los derechos fundamentales alegados por la parte accionante, que ameriten la intervención del juez constitucional. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de Ana Yakelin Montalvo González, Rosalba y Ana Cecilia Montalvo Morales contra el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO vf FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES 10 Radicación:11001-03-15-000-2025-02133-00 Accionante: Rosalba Montalvo Morales y otros Acción de tutela – Sentencia de primera instancia