Radicado: 25000-23-37-000-2022-00147-01 (29494) Demandante: Viajes Empresariales y Turismo por Colombia SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2022-00147-01 (29494) Demandante: Viajes Empresariales y Turismo por Colombia SA Demandada: UGPP Temas: Aportes 2016.

Motivación. Pacto de desalarización SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación1 interpuestos por las partes demandante y demandada contra la sentencia del 18 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que decidió2: Primero: Declarar la nulidad parcial de la Resolución RDO-2020-00228 del 04 de febrero de 2020 y de la Resolución RDC-2021-01696 del 23 de agosto de 2021, que resolvió el recurso de reconsideración, mediante las cuales se profirió liquidación oficial a la sociedad Viajes Empresariales y Turismo por Colombia, por omisión, mora e inexactitud en los pagos al Sistema de Protección Social, respecto de los periodos de enero a diciembre de 2016, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento se ordena a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP: (i) reliquidar la base de cotización de las contribuciones al Sistema de Protección Social, aceptando la naturaleza no salarial de los pagos denominados “auxilios salariales”, únicamente de los trabajadores que se allegó contrato u otro sí, (ii) una vez efectuados los ajustes, reliquidar las sanciones por inexactitud y omisión. Dichas modificaciones deben guardar correspondencia con el análisis realizado en esta providencia. Adicionalmente, se aclara que solo procede la reliquidación cuando el ajuste resulte más beneficioso a la aportante, pues no se puede desconocer la situación consolidada por la misma Unidad, de conformidad con lo expuesto en el fallo.

Tercero: Negar las demás pretensiones de la demanda. (…) Quinto: Por no haberse causado no se condena en costas.

ANTECEDENTES Actuación administrativa Previo requerimiento para declarar y/o corregir, la UGPP profirió Liquidación Oficial RDO- 2020-00228 del 04 de febrero de 20203 por medio de la cual determinó y modificó a Viajes Empresariales y Turismo por Colombia SA las autoliquidaciones de aportes al SPS (Sistema de Protección Social) correspondientes a los períodos enero a diciembre del 1 SAMAI CE índice 3 2 SAMAI Tribunal índice 21 3 SAMAI Tribunal índice 2 certificado 4_ED_INDICE_00FORMATOINDICEE(.xlsm) NroActua 2 ff. 59 a 78 Radicado: 25000-23-37-000-2022-00147-01 (29494) Demandante: Viajes Empresariales y Turismo por Colombia SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 año 2016 e impuso sanciones por no declarar e inexactitud4.

Decisión contra la cual la actora interpuso recurso de reconsideración resuelto con la Resolución RDC-2021-01696 del 23 de agosto de 20215, en el sentido de disminuir los ajustes liquidados y la sanción por inexactitud6. Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones7: Primero: Declarar la nulidad de la Resolución No. RDO-2020-00228 del 04 de febrero de 2020, expedida por el Subdirector de Determinación de Obligaciones de la UGPP, por medio de la cual se profirió a cargo de mi representada un acto que determinó diferencias en aportes al Sistema de la Protección Social por mora e inexactitud, por los periodos enero a diciembre de 2016 y, además impuso sanción por concepto de inexactitud y omisión. Segundo: Declarar la nulidad de la Resolución No. RDC-2021-01696 del 23 de agosto de 2021 expedida por el Director de Parafiscales de la UGPP, mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra la Liquidación Oficial No. RDO-2020-00228 del 04 de febrero de 2020.

La nulidad solicitada en esta demanda debe ser declarada en relación con los cuestionamientos que subsistieron. Tercero: Como consecuencia de la anterior declaración, ordenar dejar sin efectos jurídicos la Resolución No. RDO-2020-00228 del 04 de febrero de 2020 y la Resolución No. RDC-2021-01696 del 23 de agosto de 2021. Invocó como normas vulneradas los artículos 2, 6 y 29 de la CP (Constitución Política); 137 y 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) y 179 de la Ley 1607 de 2012, bajo el siguiente concepto de violación8: En el marco de vulneración del debido proceso y del derecho de defensa, adujo que los actos demandados adolecen de motivación clara y suficiente en torno a los cuestionamientos efectuados a los aportes, las explicaciones de las presuntas inexactitudes, la forma en que se determinaron los ajustes y la indicación de los pagos tomados como salariales o no salariales.

Además, la UGPP desconoció el principio de correspondencia que debía existir entre las autoliquidaciones, el requerimiento para declarar y/o corregir y la liquidación oficial de revisión. La UGPP tomó indebidamente como salariales los auxilios -incluye auxilio de sostenimiento- o bonificaciones proporcionados a los trabajadores sin tener en cuenta los acuerdos o pactos de exclusión salarial que existen en las cláusulas de los contratos laborales respecto de esos conceptos.

Además, incorporó en el IBC gastos de operación constituidos por «gastos de alojamiento y auxilios de manutención9» registrados en nómina y contabilidad como pagos directos, los cuales no tuvieron carácter retributivo en tanto fueron entregados a los trabajadores para que prestaran sus servicios fuera de la ciudad. Igualmente, bajo una interpretación 4 Determinó ajustes por omisión, mora e inexactitud de $83.713.974 e impuso sanción por no declarar de $3.413.000 y sanción por inexactitud de $44.312.587 5 SAMAI Tribunal índice 2 certificado 4_ED_INDICE_00FORMATOINDICEE(.xlsm) NroActua 2 ff. 77 a 112 6 Disminuyó ajustes de aportes a $75.475.436 y sanción por inexactitud a $39.393.044.

Confirmó la sanción por no declarar. 7 SAMAI Tribunal índice 2 certificado 4_ED_INDICE_00FORMATOINDICEE(.xlsm) NroActua 2 ff. 1 y 2 8 SAMAI Tribunal índice 2 certificado 4_ED_INDICE_00FORMATOINDICEE(.xlsm) NroActua 2 ff. 16 a 33 9 Relativo a viáticos. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00147-01 (29494) Demandante: Viajes Empresariales y Turismo por Colombia SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 errada incluyó en el cálculo del límite del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 pagos por conceptos varios como representación y gastos operativos sin tener en cuenta que se entregaron para el desarrollo de funciones de los trabajadores.

Algunos ajustes por mora no corresponden a la realidad porque la sociedad efectuó los pagos oportunamente. Y es ilegal el aporte adicional a pensión exigido con destino al FSP toda vez que la UGPP aumentó injustificadamente el total remunerado. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora10. Adujo que los actos demandados respetaron el debido proceso y el derecho de defensa.

Se encuentran debidamente motivados tanto en su contenido como en el archivo Excel que hace parte integral de los mismos. No se vulneró el principio de correspondencia pues los periodos y conductas por los cuales se profirió liquidación oficial de revisión, se contraen a los señalados en el requerimiento para declarar y/o corregir. Que determinó correctamente el IBC con base en los conceptos informados en nómina incluyendo los auxilios salariales -incluido auxilio de sostenimiento-, por lo que surgieron ajustes debido a que la actora no tomó todos los pagos con incidencia salarial.

En cuanto a viáticos -gastos de alojamiento y auxilios de manutención- se tomaron como salariales según lo reportado en la nómina y la actora no aportó pruebas para desvirtuar esa naturaleza. Los viáticos restantes se tomaron como no salariales y se les aplicó el límite del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010. Los ajustes por mora que alude la demandante se determinaron porque no se evidenciaron aportes y tampoco se remitieron planillas para verificar los pagos.

Y los ajustes al FSP que persistieron -dos trabajadores- fueron establecidos con base en la información proporcionada por la actora. Sentencia apelada El tribunal accedió parcialmente a las pretensiones sin condenar en costas11. Señaló que los actos demandados no adolecen de motivación porque los ajustes se explican en ellos y en el archivo Excel, tanto que la actora se pronunció en el recurso de reconsideración, en garantía del derecho de defensa.

No se vulneró el principio de correspondencia porque la UGPP siempre se refirió al pago correcto de aportes a seguridad social durante los periodos discutidos. Ordenó excluir de la base de cotización el «auxilio de sostenimiento» tomado como auxilio salarial en tanto se omitió que fue desalarizado por las partes del contrato laboral. En cuanto a viáticos -gastos de alojamiento y auxilios de manutención-, la actora no desvirtuó su carácter salarial y tampoco fueron desalarizados.

Y como en el archivo Excel no aparecen ajustes por mora al FSP, no tiene fundamento ese cargo. Recurso de apelación Ambas partes apelaron la decisión del a quo. 10 SAMAI Tribunal índice 9 11 SAMAI Tribunal índice 21 Radicado: 25000-23-37-000-2022-00147-01 (29494) Demandante: Viajes Empresariales y Turismo por Colombia SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 La demandante12 reiteró que los actos adolecen de motivación clara y suficiente en torno a las explicaciones de las presuntas inexactitudes, la forma en que se determinaron los ajustes y la indicación de los pagos tomados como salariales o no salariales.

Adicionó que con el recurso solicitaba eliminar los ajustes de «medios de transporte, fletes y acarreos» que no deben incluirse en el IBC al ser herramientas de trabajo para desarrollar las funciones sin connotación salarial y que la UGPP se extralimitó en sus funciones al establecer la metodología para determinar la habitualidad de los viáticos.

La demandada13 señaló que el tribunal erró al calificar el concepto de «auxilio de sostenimiento» como desalarizado cuando, en su entender, la sociedad lo informó con connotación salarial en el proceso de fiscalización, pues a su juicio en las cláusulas de exclusión se precisaron los pagos desalarizados sin especificar el referido auxilio14.

Pronunciamientos finales Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos administrativos acusados atendiendo los cargos de apelación planteados por las partes demandante y demandada contra la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas.

En concreto corresponde establecer si adolecen de falta de motivación los actos demandados -cargo de la demandante- y la desalarización del «auxilio de sostenimiento» -cargo de la demandada-. Como cuestión previa, la Sala no se pronunciará frente al planteamiento traído en la apelación de la demandante en torno a que los «medios transporte, fletes y acarreos» no deben incluirse en el IBC al ser herramientas de trabajo para desarrollar las funciones sin connotación salarial, toda vez que no fue incluido en la demanda y es criterio de decisión de esta Sección que no es de recibo la introducción en sede de apelación de planteamientos novedosos, desconocidos y ausentes a lo largo del debate judicial, pues supone la formulación de aspectos que no han sido objeto de controversia15.

Aunado a que, al tratarse de un asunto que propone abrir una nueva discusión en esta instancia, abordarlo llevaría a incurrir en un fallo incongruente -artículo 281 del CGP- que por lo demás violaría los derechos al debido proceso y defensa de la contraparte. Y tampoco se pronunciará frente a lo aducido en la apelación por la actora, en punto a que la UGPP se extralimitó en sus funciones al establecer la metodología para determinar la habitualidad de los viáticos, pues igualmente comporta un planteamiento novedoso y ausente de la controversia dirimida por el tribunal, ya que si bien refiere a la glosa relativa a viáticos, el fundamento diverge del señalado en la demanda donde se adujo su carácter no salarial al ser pagos que se entregaron a los trabajadores para que prestaran sus servicios fuera de la ciudad. 12 SAMAI Tribunal índice 24 13 SAMAI Tribunal índice 25 14 Alude a jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral. 15 Sentencia del 23 de septiembre de 2023 (exp. 27320, CP.

Wilson Ramos Girón) Radicado: 25000-23-37-000-2022-00147-01 (29494) Demandante: Viajes Empresariales y Turismo por Colombia SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Análisis del caso concreto 2- La demandante en el recurso de apelación insistió en la falta de motivación de los actos demandados porque en su sentir no fue clara y suficiente en torno a las explicaciones de las presuntas inexactitudes, la forma en que se determinaron los ajustes y la indicación de los pagos tomados como salariales o no salariales.

Al respecto, el tribunal resolvió que no le asiste razón debido a que los ajustes se explican en los actos y en el archivo Excel que hace parte de los mismos, tanto que respecto de ellos la actora se pronunció en el recurso de reconsideración. Para atender esa cuestión, la Sala reitera que la motivación -como presupuesto de validez de los actos administrativos- se refiere a los fundamentos de hecho y de derecho en los que se basa la autoridad para adoptar una decisión, la cual debe ser clara, puntual y suficiente.

En criterio de esta Sección16, la indebida motivación de los actos constituye violación al debido proceso y al derecho de defensa en tanto impide al interesado controvertir las razones y decisiones de las autoridades. En línea con ese razonamiento, el artículo 712 del ET -aplicable por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007- exige que las liquidaciones oficiales contengan la explicación sumaria de las modificaciones efectuadas, en lo concerniente a la declaración. La Sala interpretó el contenido normativo de esa disposición en relación con los actos de determinación oficial proferidos por la UGPP, a cuyo efecto precisó que si bien deben indicar con claridad el tipo de incumplimiento, periodo, trabajador, días trabajados, pagos que integran la base, pagos que se excluyen de la base, total remunerado, determinación del IBC y el monto del aporte, estos aspectos bien pueden esbozarse mediante archivos informáticos de hojas de cálculo anexos a la liquidación oficial, siempre que en ellos se detalle la forma en que se determina el ajuste de aportes en cada uno de los subsistemas17.

Así las cosas, revisados los actos enjuiciados se concluye que no adolecen de falta de motivación porque evidencian los antecedentes que los originaron y los fundamentos legales y jurisprudenciales que soportaron la decisión oficial. Además, en ellos se hizo énfasis en que se encuentran fundados en las observaciones que contiene el archivo SQL adjunto y que hace parte integral de los mismos, donde se detallaron los ajustes determinados, identificando el nombre del trabajador, subsistema revisado, periodo, novedades, pagos y su naturaleza, así como también la base de cotización. No prospera el cargo de la actora. 3- La sociedad actora en la demanda indicó que la UGPP tomó indebidamente como salariales los auxilios -incluye auxilio de sostenimiento- o bonificaciones proporcionados a los trabajadores sin tener en cuenta los acuerdos o pactos de exclusión salarial que existen en las cláusulas de los contratos laborales respecto de esos conceptos.

El tribunal ordenó excluir de la base de cotización el «auxilio de sostenimiento» tomado por la UGPP como auxilio salarial porque omitió que fue desalarizado por acuerdo entre las partes del contrato laboral. 16 Sentencia del 04 de abril de 2024 (exp. 26941, CP. Wilson Ramos Girón) 17 Sentencia del 04 de abril de 2024 (exp. 26941, CP.

Wilson Ramos Girón) Radicado: 25000-23-37-000-2022-00147-01 (29494) Demandante: Viajes Empresariales y Turismo por Colombia SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 La entidad demandada controvirtió la decisión del a quo en tanto erró al calificar el concepto de «auxilio de sostenimiento» como desalarizado cuando, en su entender, la sociedad lo informó con connotación salarial en el proceso de fiscalización, pues a su juicio en las cláusulas de exclusión se precisaron los pagos desalarizados sin especificar el referido auxilio.

Para resolver, se pone de presente que en sentencia de unificación18 la Sala precisó que «en virtud de los artículos 128 del CST y 17 de la Ley 344 de 1996, los empleadores y trabajadores pueden pactar que ciertos factores salariales no integren el IBC de aportes al Sistema de Seguridad Social» y enfatizó que la consecuencia del referido acuerdo es que «para efectos de los aportes parafiscales y las contribuciones a la seguridad social, cuando se pacte que un pago no constituye salario, significa que no hará parte del ingreso base de cotización».

Bajo ese entendimiento, se permite que factores que son salario y que regularmente integrarían la base gravable puedan excluirse de la misma para efecto del pago de aportes, sin que cambie su naturaleza. Analizadas las pruebas aportadas al proceso, se encuentra que, si bien la sociedad actora en el reporte de nómina proporcionado en el proceso de fiscalización informó como salariales los «auxilios de sostenimiento» y así la UGPP les dio esa connotación en los actos acusados, también lo es que al dar respuesta a los requerimientos de información remitió los contratos laborales en los cuales fue incorporada la cláusula de exclusión salarial, acorde con la cual las partes convinieron que no constituyen salario ni base de liquidación de aportes «las bonificaciones, primas, beneficios o auxilios habituales u ocasionales; auxilio-medios de transporte; auxilio de alimentación en dinero, servicio o mediante el sistema de tiquetes; auxilio para uso de celular o cualquier otro medio de comunicación, uso de vehículo de propiedad de la empresa o dado en arrendamiento financiero, así como sus cuotas o intereses; pago de seguros de vehículos, vida, salud y cualquier otro beneficio; medicina prepagada, etc.»19 -cláusula reconocida por la entidad demandada-, aspecto destacado por la actora en la demanda en punto a que todos los beneficios extralegales que otorgó a sus trabajadores como primas, auxilios o bonificaciones fueron desalarizados.

Así, al haberse estipulado por las partes del contrato laboral que los «auxilios» otorgados a los trabajadores no constituyen salario ni base de liquidación de aportes, es aplicable dicha exclusión al «auxilio de sostenimiento», avalado por el tribunal. Y con respecto a que en las cláusulas de exclusión se precisaron los pagos desalarizados sin especificar el referido auxilio, se advierte que en la citada cláusula se hizo alusión general a «auxilios», por lo que comprende todos los auxilios suministrados a los trabajadores.

Ello en armonía con el criterio de esta Sección en torno a la validez del «acuerdo general de desalarización» para excluir pagos de la base de cotización20, interpretación que se acompasa a lo dispuesto en el artículo 1602 del Código Civil, acorde con el cual «el contrato es una ley para los contratantes». Además, sobre el particular la Sala ha precisado que, si bien ese acuerdo debe ser claro frente a los rubros cobijados de manera que acredite la convención entre las partes de excluir la connotación salarial, ello no implica «que los pagos objeto de exclusión deban identificarse en la nómina del empleador con la misma nominación dada en el acuerdo»21.

No prospera el cargo de la demandada. 18 Sentencia del 09 de diciembre de 2021 (exp. 25185, CP. Milton Chaves García) -regla número 2- 19 En la mayoría de los contratos laborales corresponde a la cláusula sexta. 20 Sentencia del 05 de junio de 2025 (exp. 29338 CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello) 21 Sentencia del 17 de marzo de 2022 (exp. 25561 CP.

Julio Roberto Piza Rodríguez) Radicado: 25000-23-37-000-2022-00147-01 (29494) Demandante: Viajes Empresariales y Turismo por Colombia SA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Conclusión 4- Por lo razonado en precedencia se establece que en el caso los actos demandados no adolecen de falta de motivación y que el auxilio de sostenimiento fue objeto de desalarización en virtud del acuerdo entre las partes del contrato laboral.

Con arreglo a esa pauta, se confirmará la sentencia apelada. Costas 5- Ante la confirmación de la prosperidad parcial de las pretensiones de la demanda y acorde con el criterio mayoritario de la Sección, por no estar probadas, no se condenará en costas, conforme con el artículo 365 -numerales 5 y 8- del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador