CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., siete (7) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Radicado: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 05001-33-33-003-2015-00023-01 (2159-2022) Demandante: Olga Liliana Jaramillo Londoño Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones1 Asunto: Recurso de reposición contra el auto que rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Auto que resuelve Asunto El despacho decide el recurso de reposición interpuesto por Olga Liliana Jaramillo Londoño contra el auto del 28 de febrero de 2022, por medio del cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 1.
Antecedentes Olga Liliana Jaramillo Londoño presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, en ordena a que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución GNR 24755 del 3 de octubre de 2013, por medio de la cual Colpensiones le reconoció la pensión de jubilación. - Resolución GNR 271016 del 29 de julio de 2019, que confirmó la anterior al resolver el recurso de reposición. - Resolución VPB 18585 del 22 de octubre de 2014, por la cual el ente de previsión confirmó y modificó el valor de la mesada reconocido en el acto inicial al resolver el recurso de apelación interpuesto en su contra, respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales que devengó en el último año de servicios, según lo dispuesto en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. También, pidió la actualización de las sumas que resulten y condenar en costas al ente de previsión demandado. 1 En adelante Colpensiones 2 Radicado: 05001-33-33-003-2015-00023-01 (2159-2022) Demandante: Olga Liliana Jaramillo Londoño Mediante sentencia del 23 de junio de 2016, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Medellín accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que los actos administrativos acusados se encontraban viciados de nulidad al desconocer el régimen especial aplicable para el reconocimiento pensional a favor de la actora.
De acuerdo con la Ley 32 de 1986 y demás normas concordantes, en virtud de la transición establecida en el Acto Legislativo 01 de 2005, la pensión de jubilación debía liquidarse teniendo en cuenta todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios, que expresamente se encuentran incluidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, y no solamente con la asignación básica y la bonificación por servicios prestados como lo hizo la entidad demandada.
Colpensiones apeló el fallo de primera instancia para insistir en que el acto de reconocimiento pensional a favor de la demandante se ajustó a derecho, toda vez que no se podían incluir factores salariales sobre los cuales no se cotizó. Lo anterior con base en lo expuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C- 258 de 2013 y SU-230 de 2015, según las cuales para el reconocimiento de las pensiones a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a la edad y tiempo de servicio, se debía aplicar el régimen anterior y en lo referente al ingreso base de liquidación (IBL) la mencionada ley en sus artículos 21 o 36, según el caso, con los factores del Decreto 1158 de 1994.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, profirió sentencia el 28 de febrero de 2022, por medio de la cual revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones. Estimó que el reconocimiento pensional de la demandante se realizó en debida forma, puesto que de conformidad con lo ordenado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el IBL de las pensiones, al escapar del régimen de transición, se tiene que calcular, para el asunto, conforme a lo dispuesto en los artículo 21 de la Ley 100 de 1993, es decir, «(s)i faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión […]», y con la inclusión de los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994.
Con base en lo anterior, determinó que no es posible reliquidar la pensión de jubilación de la accionante con la inclusión de todos los factores de salario percibidos durante el último año de servicios según lo dispuesto el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. 1.2. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El 14 de marzo de 2022, la parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia del 28 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad.
La recurrente pidió que se revoque el referido fallo para que, en su lugar, se dicte una providencia que acoja las pretensiones de la demanda. Indica que la sentencia de unificación de la sala plena de Consejo de Estado del 28 de agosto del 2018 «[…] NO guarda congruencia, para la prestación que se está solicitando por el (la) señor(a) OLGA LILIANA JAMILLO LONDOÑO, esto en el entendido que la sentencia unifica el criterio de la liquidación para los servidores públicos, 3 Radicado: 05001-33-33-003-2015-00023-01 (2159-2022) Demandante: Olga Liliana Jaramillo Londoño pensionados bajo los preceptos de la ley 100 de 1993 artículo 36, y la ley 33 de 1985, dejando sentado que la ley 32 de 1986, como bien se ha sustentado en un régimen especial, que opera por lo establecido en la constitución política de Colombia acto legislativo 01 de 2005, parágrafo transitorio 5To.
No guardó relación alguna con el régimen de transición, es un régimen especial que solo necesita acreditar 20 años de servicio al servicio de la guardia INPEC, y no tiene requisitos de edad […]. Además, como ya se dijo la misma ley 100 de 1993, excluyó de su aplicación a los regímenes especiales, en su artículo 140 y en su artículo 278 ibidem».
Así las cosas, según el régimen que le aplicaba para el reconocimiento pensional, contenido en la Ley 32 de 1986, y en virtud del Acto Legislativo 01 de 2005, la pensión de jubilación debía ser liquidada teniendo en cuenta todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios, que se encuentran señalados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. 1.3.
El rechazo del recurso Por auto del 3 de octubre de 2022, la magistrada ponente rechazó el recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia. Para el efecto, advirtió que si bien se encontraron cumplidos los requisitos de procedencia, legitimación y oportunidad, lo cierto es que la sentencia objeto del recurso extraordinario no se oponía a la sentencia del 28 de agosto de 2018, invocada como desconocida sino que «la misma fue la utilizada como sustento por el Tribunal Administrativo de Antioquia para adoptar la determinación de negar las pretensiones de la demanda, tendientes a la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, según lo dispuesto en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978».
En esas condiciones, la pretensión de la parte actora estaba encaminada a presentar sus razones de inconformidad con la providencia impugnada, al tiempo que el recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia no se configura en una instancia adicional para efectuar un nuevo estudio que resulte favorable a sus intereses. 1.4.
El recurso de reposición La parte demandante presentó recurso de reposición y en subsidio el de súplica, en el cual expuso los siguientes argumentos: - La sentencia del 28 de agosto de 2018 se ocupó de fijar reglas en torno a la liquidación de las pensiones reconocidas bajo las condiciones del régimen general contenido en la Ley 33 de 1985 al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. - En el asunto que resolvió el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la sentencia objeto del recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia, se reclamó la liquidación de una pensión reconocida en las condiciones del régimen especial de pensiones del INPEC. 4 Radicado: 05001-33-33-003-2015-00023-01 (2159-2022) Demandante: Olga Liliana Jaramillo Londoño - Por lo tanto, al resolver el presente caso con base en las reglas fijadas por la sentencia del 28 de agosto de 2018, la sentencia del 28 de febrero de 2022 desconoció la regla en ella fijada según la cual solamente estaba referida a beneficiarios del régimen general de pensiones y no al especial del INPEC. - En este sentido, es necesario que el Consejo de Estado unifique la jurisprudencia respecto de los servidores del INPEC, con el fin de que exista uniformidad y exactitud en el ordenamiento jurídico frente a este grupo de la población. - En efecto, en recientes pronunciamientos de esta misma corporación se consideró que los factores de liquidación del régimen especial del INPEC son los previstos en el Decreto 446 de 19942. 2.
Consideraciones 2.1. Procedencia y temporalidad del recurso de reposición De conformidad con el artículo 2423 del CPACA, el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En ese sentido, por regla general se puede interponer contra todas las decisiones que se profieren dentro de un proceso judicial, inclusive aquella que rechace el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En lo que respecta a su oportunidad y trámite, la norma previó que se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso4.
En ese orden, el artículo 318 ibidem señala que, cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia, el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de su notificación. Asimismo, la providencia que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos. Por su parte, el artículo 319 de esa codificación previó que cuando el recurso se formule por escrito, se resolverá previo traslado a la parte contraria por el término de tres (3) días.
Así las cosas, se encuentra que el recurso de reposición interpuesto por Olga Liliana Jaramillo Londoño es procedente, ya que respecto de la decisión que se pretende recurrir no existe norma legal que lo impida. Adicionalmente, se observa que fue interpuesto dentro del término5 legal establecido por el artículo 318 del CGP, es decir, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la notificación por correo electrónico del auto que rechazó el recurso extraordinario de unificación. 2 Citó las sentencias con radicado interno 2883-2020; 4215-2021; y 1344-2014 3 «Artículo 242.
Reposición. El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso». 4 En adelante, CGP 5 El auto objeto del recurso se notificó en estado del 28 de octubre de 2022 (índice 9 de Samai) y el recurso de reposición se radicó el mismo día de ese mismo mes y año (índices 11, 12, 13 y 14 de Samai) 5 Radicado: 05001-33-33-003-2015-00023-01 (2159-2022) Demandante: Olga Liliana Jaramillo Londoño 2.2.
Traslado del recurso En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 110 y 319 del CGP, aplicables por virtud de la integración normativa del artículo 242 del CPACA, la secretaría corrió traslado a la contraparte del recurso presentado durante un término de tres (3) días a partir del 10 de noviembre de 20226, sin manifestación alguna. 2.3.
Procedencia del recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia Las autoridades administrativas y judiciales deben aplicar de manera uniforme las normas y la jurisprudencia, para lo cual deben tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado al decidir los casos sujetos a su competencia. Para lograr este fin dentro del ámbito judicial, el artículo 256 del CPACA estableció el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Este puede interponerse contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, según lo indica el artículo 257 ibidem.
En efecto, el primer artículo prevé que el fin del recurso es el de «asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales».
No obstante, su interposición no puede darse por cualquier motivo. El artículo 258 del CPACA determinó como única causal que se presente con el propósito de atacar una sentencia de única o de segunda instancia que desconoció otra de unificación. Al respecto, la norma prescribió que «[h]abrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado».
Lo anterior permite inferir que un presupuesto necesario para que pueda presentarse el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es la existencia previa de una sentencia de unificación que haya sido contrariada por la sentencia de única instancia o de segunda instancia proferida por el respectivo tribunal administrativo.
De ahí que el artículo 262 del CPACA fijó en su numeral 4 como uno de los requisitos para ser admitido «la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencia que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento», providencia que debe guardar similitud fáctica y jurídica con la que se impugne. 2.4. Caso concreto En el recurso de reposición, la parte demandante insistió en que cumplió el presupuesto fijado en el artículo 258 del CPACA, en cuanto impone que se invoque la sentencia de unificación presuntamente desconocida con la providencia proferida por el tribunal administrativo en segunda instancia. 6 Índice 15 de Samai 6 Radicado: 05001-33-33-003-2015-00023-01 (2159-2022) Demandante: Olga Liliana Jaramillo Londoño Al respecto, se observa que, en efecto, en el recurso extraordinario de unificación la recurrente citó la sentencia del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado7.
No obstante, en el auto del 3 de octubre de 2022, se consideró que la sentencia impugnada no se oponía a la sentencia del 28 de agosto de 2018, sino que contrario a ello, fue el sustento jurisprudencial que el Tribunal Administrativo de Antioquia aplicó para negar las pretensiones de la demanda, lo cual no es objeto de discusión por la demandante.
La controversia se circunscribe, precisamente, a que aquella sentencia no podía ser el parámetro para resolver su caso, puesto que se refirió a las personas beneficiarias del régimen de transición que se pensionaran con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. Ello por cuanto las pretensiones de la parte actora siempre han estado dirigidas a la aplicación del régimen especial del INPEC, contenido en una normativa distinta, particularmente, en la Ley 32 de 1986, el Decreto 446 de 1994 y en el parágrafo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2005.
En otras palabras, se acusó el desconocimiento de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado por una aplicación indebida a su caso, puesto que con tal proceder se contrarió el sentido de sus reglas que estaban referidas a los beneficiarios del régimen general de pensiones. Para el análisis del anterior planteamiento, conviene señalar que el artículo 258 del CPACA dispone: «[h]abrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado».
De este contenido normativo no se desprende que la única situación que puede llevar a entender como contrariada una sentencia de unificación se presenta únicamente cuando aquella se ha dejado de aplicar a un caso cuya similitud fáctica y jurídica lo ameritaba, sino que también ello puede ocurrir cuando la regla se extiende a un asunto sin la identidad (fáctica y jurídica) suficiente para resolverlo de la misma forma.
En este sentido, es importante precisar que los efectos vinculantes otorgados a las sentencias de unificación por los artículos 10, 102 y 269 e incluso los que se infieren del artículo 256 del CPACA no excluyen la autonomía e independencia de los jueces en la interpretación de las fuentes de derecho relevantes en los juicios sometidos a su conocimiento.
En este ejercicio, pueden incurrir en un defecto sustantivo8 por ampliar el ámbito de aplicación de la regla a supuestos que no lo ameritan. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01 8 Sobre el defecto sustantivo, en la sentencia SU-063 de 2023, la Corte Constitucional precisó: «Defecto sustantivo.
Si bien las autoridades judiciales tienen competencia para interpretar y aplicar las normas jurídicas como expresión de su autonomía e independencia, esta no es absoluta. A partir de la resolución de casos concretos, la jurisprudencia constitucional ha precisado algunos de los supuestos en que este defecto se puede presentar: (i) cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico para la decisión, bien porque se soporte en una norma inexistente, derogada o que ha sido declarada inconstitucional;
(ii) la decisión judicial se fundamenta en una disposición claramente impertinente; (iii) cuando es inadecuada la aplicación de una norma al caso concreto porque la subsunción de esta no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio; (iv) cuando se aplica una disposición cuya interpretación desconoce la ratio decidendi de una sentencia con efectos erga omnes;
(v) cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición; (vi) la decisión se fundamenta en una interpretación asistemática del derecho, al omitir el análisis de otras disposiciones aplicables al caso y (vii) cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión.» 7 Radicado: 05001-33-33-003-2015-00023-01 (2159-2022) Demandante: Olga Liliana Jaramillo Londoño En efecto, para determinar si aplica una regla definida en una sentencia de unificación, el juez debe hacer la confrontación de los supuestos fácticos y jurídicos del caso resuelto en ella y el que está sometido a su conocimiento.
Se trata de un razonamiento por analogía que puede llevar a determinar una identidad basada en elementos irrelevantes o que no sean razón suficiente para resolverlos de la misma forma. Sobre el tema, la Corte Constitucional indicó: «[…] La analogía es la aplicación de la ley a situaciones no contempladas expresamente en ella, pero que sólo difieren de las que sí lo están en aspectos jurídicamente irrelevantes, es decir, ajenos a aquéllos que explican y fundamentan la ratio juris o razón de ser de la norma.
La consagración positiva de la analogía halla su justificación en el principio de igualdad, base a la vez de la justicia, pues, en función de ésta, los seres y las situaciones iguales deben recibir un tratamiento igual. Discernir los aspectos relevantes de los irrelevantes implica, desde luego, un esfuerzo interpretativo que en nada difiere del que ordinariamente tiene que realizar el juez para determinar si un caso particular es o no subsumible en una norma de carácter general.
La analogía no constituye una fuente autónoma, diferente de la legislación. El juez que acude a ella no hace nada distinto de atenerse al imperio de la ley. Su consagración en la disposición que se examina resulta, pues, a tono con el artículo 230 de la Constitución. […]»9 Ciertamente, sobre el desconocimiento de providencias judiciales categorizadas como precedente, la jurisprudencia constitucional sostuvo que se fundamenta en, al menos, cuatro principios constitucionales que la Corte sintetizó así: «(i) el principio de igualdad en la aplicación de la ley, que exige tratar de manera igual situaciones análogas;
(ii) el principio de seguridad jurídica; (iii) los principios de buena fe y de confianza legítima, los cuales imponen el deber de respetar las expectativas generadas por las reglas judiciales previas y (iv) coherencia en el sistema jurídico […]»10. En esa misma línea, el propósito de asegurar la unidad de la interpretación del derecho y su aplicación uniforme en condiciones de igualdad que se le asignó al recurso extraordinario de unificación en el artículo 256 del CPACA, debe atender los mandatos básicos del derecho a la igualdad, estos son «i) otorgar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes y (ii) otorgar un trato diferente a situaciones de hecho disímiles»11.
Por esa razón, este último mandato se encuentra integrado al test de igualdad, cuya segunda etapa consiste en «[…] ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales […]»12. En ese contexto, si el recurso extraordinario de unificación resulta el medio idóneo y eficaz para determinar si la garantía de igualdad se ha vulnerado al dejar de atender una sentencia de unificación en un caso que tenía semejanzas jurídicamente relevantes con el resuelto por el Consejo de Estado, también lo debe ser para analizar si una sentencia de unificación se aplicó de forma indebida a una situación que no correspondía, con base en similitudes jurídicamente irrelevantes.
Precisado lo anterior, se advierte que el razonamiento de la solicitante en manera alguna se opone al presupuesto señalado en el artículo 258 del CPACA. Así las cosas, se revocará el auto del 3 de octubre de 2022, por medio del cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y, comoquiera que los 9 Corte Constitucional, sentencia C-083 de 1995. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-063 de 2023. 11 Corte Constitucional, sentencia C-571 de 2017. 12 Al respecto se puede consultar la sentencia C-015 de 2014, entre muchas otras. 8 Radicado: 05001-33-33-003-2015-00023-01 (2159-2022) Demandante: Olga Liliana Jaramillo Londoño demás presupuestos del recurso fueron constatados en la misma providencia, se procederá con su admisión. En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
Primero. – Revocar el auto del 3 de octubre de 2022, por medio del cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En su lugar, se dispone: Segundo. – Admitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por Olga Liliana Jaramillo Londoño contra la sentencia de segunda instancia proferida el 28 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad.
Tercero. – Notificar esta providencia a las partes de conformidad con el artículo 205 del CPACA y personalmente al delegado del Ministerio Público en atención a lo previsto en el artículo 198, numeral 3.º ibidem. Cuarto. – Notificada la presente providencia, por la Secretaría de la Sección Segunda, dar traslado por quince (15) días a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones y al Ministerio Público para que se pronuncien sobre el recurso, si a bien lo tienen, de conformidad con el artículo 266 del CPACA.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
LMMO