Radicado: 11001-03-15-000-2022-02914-02 Demandante: Fedeatlántico 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2022-02914-02 Demandante FEDERACIÓN DEPARTAMENTAL DEL ATLÁNTICO DE SERVIDORES PÚBLICOS Y DEL SECTOR PRIVADO Demandado PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Temas Grado jurisdiccional de consulta incidente de desacato.

Derechos de petición sindicato. Mesa derechos humanos. ASUNTO AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta de la providencia del 26 de enero de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta que dispuso lo siguiente: “PRIMERO: ABSTIÉNESE de imponer sanción por desacato a la ministra del Trabajo, por lo considerado en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: DECLÁRASE EN DESACATO al señor Alfonso Prada Gil, en condición de ministro del Interior y, en consecuencia, se le impone multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por lo señalado en la parte considerativa de esta providencia. (…)”.

ANTECEDENTES 1. Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1.1. El 11 de agosto de 2022, el Consejo de Estado, Sección Quinta profirió sentencia de tutela de primera instancia, en la que ordenó lo siguiente: “( )

TERCERO: Ampárase el derecho fundamental de petición del sindicato Fedeatlántico y, en consecuencia, ordénase al Ministerio del Trabajo que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, brinde respuesta a la solicitud elevada por el mencionado sindicato el 25 de febrero de 2021 y se la notifique debidamente.

CUARTO: Ordénase al Ministerio del Interior que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia (i) ponga en conocimiento del interesado la respuesta que ofreció el 11 de junio de 2021 a la petición elevada el 25 de febrero de 2021, y a su vez, la remita efectivamente a las entidades que, en su sentir, son las competentes de resolverla, hecho que también debe poner en conocimiento al solicitante y (ii) se pronuncie respecto a la solicitud presentada el 10 de enero de 2022 por Fedeatlántico referente a la instalación de la mesa de derechos humanos, independientemente de si la respuesta resulta o no favorable al sentido de la misma.” La decisión se fundamentó en que el Ministerio del Trabajo no acreditó que dio una respuesta de fondo a la petición de 25 de febrero de 2021, radicada por el sindicato accionante.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02914-02 Demandante: Fedeatlántico 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y en lo que respecta al Ministerio del Interior, la autoridad judicial explicó que aunque este afirmó haber atendido la petición mediante memorial OFI2021- 16331-DDH-2400 del 11 de junio de 2021, no existía prueba alguna de que dicho documento le hubiera sido entregado efectivamente a la parte actora.

Lo anterior sumado a que tal Ministerio tampoco allegó ningún elemento probatorio que permitiera comprobar i) que la petición fue recibida por las entidades a las cuales les remitió, presuntamente, la solicitud por competencia y ii) que dicho traslado le fue comunicado al peticionario. 1.2. La sentencia de primera instancia no fue impugnada por las partes. 2.

Trámite 2.1. El 27 de octubre de 2022, la Federación Departamental del Departamento del Atlántico de Servidores Públicos y del Sector Privado (Fedeatlántico) presentó incidente de desacato, porque consideró que aún no se había dado cumplimiento al fallo de tutela de 11 de agosto de 2022. 2.2. En auto de 3 de noviembre de 2022, se abrió incidente de desacato en contra de la Ministra del Trabajo y el Ministro del Interior.

Por lo tanto, se les ordenó rendir informe sobre el incidente de desacato presentado y se les requirió para que allegaran las pruebas que consideraran pertinentes. 2.3. El Ministerio del Trabajo informó que, mediante correo electrónico de 18 de agosto de 2022, remitió a la Federación accionante el Oficio 08SE202232200000000038475 también de 18 de agosto de 2022, mediante el cual se da respuesta al derecho de petición de 25 de febrero de 2021.

Por lo tanto, solicitó declarar el cumplimiento de la orden impartida en la sentencia de tutela de 11 de agosto de 2022. 2.4. En auto de 28 de noviembre de 2022, se ordenó la notificación personal del auto de 3 de noviembre de 2022 al ministro del interior, en tanto que tal acto únicamente se surtió a través de buzones institucionales del Ministerio del Interior, mas no directamente al referido ministro. 2.5.

El Ministerio del Interior guardó silencio. 3. La decisión objeto de consulta y actuaciones posteriores 3.1. En auto de 26 de enero de 2023, el Consejo de Estado, Sección Quinta se abstuvo de imponer sanción por desacato a la ministra del Trabajo; y en cambio declaró en desacato al señor Alfonso Prada Gil, Ministro del Interior, motivo por el cual, le impuso una sanción de multa equivalente a 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Tal decisión se fundamentó en que encontró que el Ministerio del Trabajo dio respuesta a la petición presentada por la parte actora el 25 de febrero de 2021, mediante Oficio 08SE202232200000000038475 del 18 de agosto de 2022. Allí le informó el trámite impartido a su petición y le explicó que el pliego de peticiones radicado se sometió a las solemnidades propias de las negociaciones sindicales con el Gobierno Nacional, en los términos del Decreto 1072 de 2015.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02914-02 Demandante: Fedeatlántico 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su vez, explicó que como la solicitud presentada correspondía a un pliego de peticiones, esta debía ser sometida a las ritualidades propias de la negociación sindical previstas en el Decreto 1072 de 2015.

Es por esto que las peticiones presentadas por la parte actora se estudiaron en el marco del proceso de deliberación entre las organizaciones sindicales y los representantes del Gobierno Nacional, la cual culminó con la suscripción del “Acuerdo Estatal 2021”. Añadió que dicho Ministerio corroboró que esa respuesta fue enviada el 8 de noviembre de 2022 a la parte actora.

Por lo expuesto, concluyó que la Ministra del Trabajo acató la orden impartida en la sentencia del 11 de agosto de 2022, pues dio una respuesta concreta sobre el trámite impartido a la petición del 25 de febrero de 2021, en el marco de las negociaciones adelantadas con el Gobierno Nacional en ese mismo año, y se la comunicó en debida forma al sindicato accionante.

Motivo por el cual no impuso sanción alguna a la directora de dicha cartera. Por otro lado, sostuvo que el actual Ministro del Interior no compareció dentro del presente incidente, a pesar de que fue notificado personalmente del auto que dio apertura formal al trámite incidental de desacato en su contra. Por ende, aseguró que no existen elementos de prueba que permitan establecer el cumplimiento de la orden impartida al Ministerio del Interior en el fallo del 25 de febrero de 2021.

En consecuencia, consideró que había lugar a imponer la sanción por desacato al mencionado funcionario. 3.2. El Ministerio del Interior informó que el 11 de agosto de 2022, a través de su Dirección de Derechos Humanos, “envió al peticionario y a las entidades trasladadas que por competencia debían conocer de la misma, las respuestas ordenadas en dicho fallo”, e indicó que dicha remisión se efectuó de forma automática, por medio de su sistema de gestión documental denominado “controldoc”.

Precisó que ese sistema le permite al funcionario que gestiona cualquier tipo de comunicación, interna o externa, enviar de manera automática la respuesta una vez esta se encuentra suscrita por el funcionario competente. Seguido, indicó que para constatar “el cabal y completo cumplimiento de dicho mandato judicial procedió a enviar nuevamente todas y cada una de las respuestas y comunicaciones derivadas de las peticiones del 25 de febrero de 2021 y del 10 de enero de 2022, esta vez, a través de los correos directos emitidos desde cuentas institucionales de los funcionarios competentes y adicionalmente desde la de esta Oficina Asesora Jurídica”.

Con base en lo expuesto, sostuvo que dio cumplimiento a lo ordenado no solo a través de la Dirección de Derechos Humanos, dependencia competente y responsable funcional para el tema bajo estudio, sino también a través de la Oficina Asesora Jurídica. De otra parte, explicó que la competencia para responder la petición formulada recae funcionalmente en la Dirección de Derechos Humanos y no el ministro del Interior, según lo dispone el Decreto 2893 de 2011.

Finalmente, solicitó el levantamiento de la sanción impuesta, en atención a que el incidente de desacato tiene una naturaleza eminentemente conminatoria, cuyo fin es lograr el cumplimiento de las órdenes de tutela; y a que se acreditó el cabal cumplimiento del mandato impartido. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02914-02 Demandante: Fedeatlántico 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

Incidente de desacato Los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 consagran los mecanismos que el juez de tutela tiene para lograr que se cumpla una orden de tutela. Uno regula el incidente de desacato y el otro, el trámite de cumplimiento. Estas herramientas persiguen que la protección otorgada por el juez de tutela no resulte inocua tras la decisión judicial.

De forma tal que el amparo se materialice efectivamente y así se restablezca la vulneración de los derechos fundamentales. La jurisprudencia constitucional ha dispuesto que el primero, es decir el desacato, es un procedimiento de naturaleza sancionatoria que permite imponer multa de hasta veinte salarios mínimos mensuales, e incluso arresto de hasta seis meses, a quien debe cumplir la orden y no lo hace.

Sin embargo, su propósito no es la imposición de la sanción. Realmente lo que se persigue es propiciar el acatamiento del mandato proferido por el juez de tutela. El desacato, en consecuencia, no es más que un instrumento procesal para inducir a la autoridad competente de cumplir la orden a acatarla. Al tratarse de un procedimiento sancionatorio, no basta que se acredite el incumplimiento objetivo de la orden.

Debe corroborarse la existencia de responsabilidad subjetiva, lo que implica acreditar que la persona llamada a cumplir la orden de tutela actuó negligentemente. E incluso si tales condiciones se cumplen, pero en el curso del incidente se logra el cumplimiento no habrá lugar a la imposición de la sanción. Pues, como se indicó la finalidad de este trámite no es la sanción, sino la protección real del derecho amparado, mediante el cumplimiento de la orden de tutela.

Por consiguiente, el objeto del grado jurisdiccional de consulta en trámites incidentales es verificar si se cumplió o no con la orden proferida por el juez de tutela y si existe responsabilidad subjetiva del llamado a cumplirla. 2. Análisis del caso En primer lugar, se recuerda que la orden de tutela de 11 de agosto de 2022 impartida por la Sección Quinta de esta Corporación con destino al Ministerio del Interior consistió en (i) que notificara al peticionario la respuesta de 11 de junio de 2021, que remitiera la petición a las entidades que considera competentes de resolverla y que le comunicara a la parte actora tal traslado; y (ii) que se pronunciara respecto a la solicitud presentada el 10 de enero de 2022 por la parte actora referente a la instalación de la mesa de derechos humanos, independientemente de si la respuesta resulta o no favorable.

Con relación al primer mandato, la Sala encuentra que mediante Oficio OFI2021- 16331-DDH-2400 de 11 de junio de 2021, el Ministerio del Interior le informó al peticionario que trasladaría por competencia sus reiteradas solicitudes a la Defensoría del Pueblo, la Unidad Nacional de Protección, la Consejería para la Estabilización y la Socialización de la Presidencia de la República, el Ministerio de Agricultura y a la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, por considerar que estas eran las autoridades competentes de dar respuesta de fondo a sus requerimientos.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-02914-02 Demandante: Fedeatlántico 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Luego de impuesta la sanción, el Ministerio del Interior allegó al trámite incidental los siguientes pantallazos que corroboran que le notificó al sindicato accionante la respuesta de 11 de junio de 2021 y a las entidades a las cuales remitió la petición por competencia: Radicado: 11001-03-15-000-2022-02914-02 Demandante: Fedeatlántico 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-15-000-2022-02914-02 Demandante: Fedeatlántico 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera que se encuentra acreditado el primer mandato contenido en el fallo de tutela, pues al actor se le notificó la respuesta de 11 de junio de 2021, en la cual se le informó del traslado a las entidades mencionadas, y también se acreditó que estas últimas fueron notificadas de dicho traslado.

Por otro lado, la Sala encontró que el Ministerio del Interior dio cumplimiento al segundo mandato ordenado por la Sección Quinta en la sentencia de 11 de agosto de 2022. Como se indicó, esa autoridad judicial ordenó dar respuesta a la petición de 10 de enero de 2022, en la cual el peticionario solicitó la instalación de una mesa de derechos humanos, en los siguientes términos: “(…) solicito al viceministro para la participación e igualdad de derechos, del ministerio del interior adelante todas las gestiones que sean posibles para la instalación de la mesa de derechos humanos ya sea en la capital del país o en el departamento del atlántico en ambos casos solicito garantías jurídicas que el estado debe garantizar para que nosotros los defensores de derechos humanos podamos ejercer nuestra actividad.

(…) por lo que me dirijo a este ministerio para que de manera inmediata decreté la hora tiempo y lugar de la instalación de la mesa con sus garantías”. En cumplimiento de lo dispuesto por la Sección Quinta de esta Corporación, el Ministerio del Interior, Dirección de Derechos Humanos en Oficio Nro. 2023-2- 002300-002324 de 31 de enero de 2023 dio respuesta a la petición de 10 de enero de 2022.

Informó que en febrero de 2023 se efectuaría una reunión con “las plataformas de derechos humanos” y que una vez esta se realice se pondrían en contacto con el peticionario para convocarlo a una reunión. Asimismo, hizo alusión a sus competencias en materia de derechos humanos. Veamos la respuesta otorgada a la petición de 10 de enero de 2022: “Asunto: Respuesta derecho de petición radicado el día 10 de enero de 2022- instalación mesa de Derechos Humanos (…) Radicado: 11001-03-15-000-2022-02914-02 Demandante: Fedeatlántico 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera atenta nos dirigimos a usted, con el fin de brindarle una respuesta completa a sus petición, manifestando en primera medida que dentro de las líneas y planes estratégicos de acción de la Dirección de Derechos Humanos de este Ministerio es la protección de líderes, defensores y defensoras de derechos humanos, razón por la cual se ha adoptado el Plan de emergencia para la protección de Líderes y Lideresas Sociales, personas Defensoras de DD.HH y Firmantes de Paz y en concordancia circular externa con fecha del 03 de septiembre 2022 ´Facultades con las que cuenta Alcaldes y Gobernadores para requerir el auxilio, articulación y acompañamiento de las Fuerzas Armadas y de Policía en los Puestos de Mando Unificados por la Vida en aras de brindar protección a líderes/as sociales, defensores/as de derechos humanos y firmantes del acuerdo de paz´, cuyo fin es mantener rutas efectivas para la prevención y protección de graves violaciones de derechos humanos en contra de líderes/as, defensores/as de derechos humanos. Así mismo como espacio creado para el seguimiento a la situación de vulneración de derechos humanos de líderes/as y defensores/as en el Atlántico, existe la Mesa Territorial de Garantías.

En el mes de febrero de 2023, esta dirección tendrá reunión con las plataformas de derechos humanos a efectos de definir la reactivación de la misma, con acompañamiento de entidades nacionales e internacionales, con el fin de hacerle seguimiento a la situación de derechos humanos. Una vez esta dirección realice manifiesta reunión, nos pondremos en contacto con usted y le convocaremos a reunión. De igual manera, conforme a lo establecido en el Decreto 1581 de 2017 ´Decreto único reglamentario del Sector Administrativo del Interior, para adoptar la Política Pública de Prevención de Violaciones a los Derechos a la Vida, Integridad, libertad y Seguridad de personas, grupos y comunidades´, y en el marco de sus facultades otorgadas a través del decreto 1084 de 2015, de las instancias de coordinación del sistema de atención y reparación integral a las víctimas, como secretaría técnica del SNPPGNR, le informa La Dirección de Derechos Humanos, específicamente el Equipo de Gestión Preventiva de Riesgo, tal como lo indica el decreto en mención, tiene la labor de “Asesorar técnicamente a las entidades territoriales en la formulación de sus políticas territoriales de prevención, el diseño de sus instrumentos de implementación y mecanismos de seguimiento, evaluación y monitoreo”.

Artículo 2.4.3.9.2.3. Así mismo, el equipo GPR brinda asistencia técnica a los departamentos y municipios en el fortalecimiento del Subcomité Técnico de Prevención, Protección y Garantías de No Repetición, el cual, al ser una instancia técnica de trabajo interinstitucional del Comité Territorial de Justicia Transicional, tiene por objetivo realizar el análisis y la gestión preventiva del riesgo de violaciones de Derechos Humanos e Infracciones al Derecho Internacional Humanitario, haciendo énfasis en la gestión preventiva del riesgo de violaciones a los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad personal de individuos, grupos y comunidades en condiciones de riesgo.

Es importante resaltar que en el marco normativo constitucional y legal que garantiza la autonomía administrativa de los entes territoriales en los artículos 287, 311 y 315 de la Constitución Política (para el caso de los municipios) y la Ley 136 de 1994, y de los artículos 287, 298 y 305 de la Constitución Política (para los departamentos), el Subcomité Técnico de Prevención, Protección y Garantías de No Repetición, puede generar espacios con el fin de realizar análisis de riesgo de comunidades o sectores sociales concretos en situación de vulnerabilidad con el fin de evitar la materialización de las posibles violaciones a derechos humanos a través de medidas de prevención por parte de las entidades competentes.

Adicionalmente, el Ministerio del Interior brinda asistencia técnica en la formulación y/o actualización de los Planes Integrales de Prevención Departamental los cuales son el instrumento integrador de la gestión del riesgo de la Política de Prevención, dirigida a identificar, advertir, alertar, contrarrestar, mitigar o brindar garantías de no repetición de las violaciones a los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad de personas, grupos y comunidades en situación de riesgo excepcional.

Los cuales estarán compuestos por un componente de prevención temprana, un componente de prevención urgente y contingencia y un componente de garantías de no repetición. Finalmente nos permitimos informarle que desde la Dirección de Derechos Humanos estamos prestos a acompañar los espacios territoriales que el Departamento disponga para la atención de casos presentados por su organización.” Radicado: 11001-03-15-000-2022-02914-02 Demandante: Fedeatlántico 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala encuentra que tal oficio da una respuesta de fondo a la solicitud sobre la petición del tutelante consistente en la realización de una mesa de derechos humanos, puesto que allí se le informa que tras una primera reunión metodológica que se celebraría en febrero de 2023, la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior se pondría en contacto con el sindicato peticionario a fin de convocar una reunión relacionada con la mesa de derechos humanos solicitada.

Se recuerda que la jurisprudencia constitucional ha reiterado que una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario. En esa medida una respuesta soluciona el caso que se plantea y es congruente, si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, tal como sucede en el caso.

A su vez, se encontró acreditado que tal respuesta fue debidamente notificada al accionante; así se desprende de la siguiente imagen: En ese orden de ideas, la Sala concluye que en el asunto el Ministerio del Interior dio cumplimiento a los mandatos contenidos en la sentencia de tutela de 11 de agosto de 2022, puesto que notificó al peticionario la respuesta de 11 de junio de 2021, en la cual se le informó del traslado por competencia a diversas entidades, y acreditó que estas últimas fueron notificadas de dicho traslado; y expidió respuesta a la solicitud presentada el 10 de enero de 2022 y la notificó a la parte actora.

Por consiguiente, al no encontrar un incumplimiento objetivo del mandato de tutela, se revocará la providencia mediante la cual se impuso sanción al ministro del interior. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Radicado: 11001-03-15-000-2022-02914-02 Demandante: Fedeatlántico 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RESUELVE 1.

Declarar el cumplimiento de la sentencia del 11 de agosto de 2022 proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, y, en consecuencia, revocar el auto de 26 de enero de 2023, mediante el cual la Sección Quinta del Consejo de Estado impuso sanción de multa al ministro del interior Dr. Alfonso Prada Gil, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.

Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase Esta providencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN