CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03395-00 Accionante: LITZA MARGOT MENA PALMA Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la accionante contra el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Sexta de Decisión Oral.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 4 de junio de 2025, Litza Margot Torres Manosalva, a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela1 con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, a la favorabilidad, a la remuneración mínima y vital y a la garantía del pago oportuno, que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Sexta de Decisión Oral al haber proferido la providencia del 13 de marzo de 2025, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que adelantó contra la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional. 1 SAMAI Índice 3. 2 Identificado con número de radicado: 05837-33-33-001-2019-00395-01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03395-00 Accionante: Litza Margot Mena Palma Acción de tutela – Primera instancia En virtud de la acción de tutela, solicita que los derechos alegados sean protegidos y, en consecuencia, se deje si efectos la providencia reprochada.
Pide que se ordene al: «Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia que como consecuencia del amparo concedido y la decisión tomada en los numerales anteriores, proferir un nuevo fallo acatando el mandato de la Ley sobre el requisito de los cinco años de convivencia son para casos de muerte de pensionados.» 2. Hechos relevantes El 12 de julio de 2019, Litza Margot Torres Manosalva incoó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación-Ministerio de Defensa- Ejército Nacional.
Solicitó que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 842 del 11 de marzo de 2019 y No. 0879 del 4 de marzo de 2013. Por medio de los mencionados actos administrativos la entidad negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, que considera les asistía, a ella en su calidad de compañera, a ella y a su hija Meybelin Palacios Mena, con ocasión a la muerte de José Fernando Palacio Moreno. Soldado regular fallecido en misión de servicio el 18 de noviembre de 2008.
A título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales y demás emolumentos, incluyendo el valor de los aumentos que se hubieren decretado desde el 18 de noviembre de 2008, en su favor. El asunto correspondió en primera instancia al Juez Primero Administrativo Oral del Circuito de Turbo que, por sentencia del 7 de abril de 2021, accedió a las pretensiones.
La demandada apeló la decisión. El asunto fue conocido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquía-Sala Sexta de Decisión Oral que, por sentencia del 13 de marzo de 2025, modificó la decisión. 3. Fundamentos de la solicitud La accionante considera que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03395-00 Accionante: Litza Margot Mena Palma Acción de tutela – Primera instancia seguridad social, a la favorabilidad, a la remuneración mínima y vital y a la garantía del pago oportuno. Lo anterior, con ocasión a la providencia proferida el 13 de marzo de 2025.
Sostiene que en esta se incurrió en los defectos sustantivo, de desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. Del defecto sustantivo, considera que este se encuentra configurado en la medida en que la autoridad judicial empleó un análisis indebido del marco normativo aplicable. Aduce que ni las Leyes 100 de 1993 ni la 797 de 2003 exigen la acreditación de un tiempo de convivencia determinado para los compañeros permanentes, cuando se trate de la muerte de uno de sus afiliados.
Considera que el Decreto 4422 de 2004 tampoco debió haber sido tenido en consideración, pues no se trató de un pensionado. En este punto, trajo a colación la sentencia C-1094 de 2003. Con base en esta afirma que: «Con la sentencia C-1094 de 2003 la Corte Constitucional encontró claro que el mandato del Legislador con la exigencla de los cinco aflos de convivencia era solo exigible para los casos la muerte del PENSIONADO para evitar las convivencias de última hora y diferente para los casos de la muerte del AFILIADO.
( ) Con la sentencia C-1094 de 2003 la Corte Constitucional encontró claro que el mandato del Legislador con la exigencla de los cinco aflos de convivencia era solo exigible para los casos la muerte del PENSIONADO para evitar las convivencias de última hora y diferente para los casos de la muerte del AFILIADO.» En cuanto al defecto de desconocimiento del precedente jurisprudencial, hizo referencia a varias sentencias proferidas por la Corte Constitucional, analizadas en la providencia reprochada.
Estas fueron la SU-108, SU-461, ambas de 2020, y la SU- 574 de 2019. Sostiene que estas exigen la acreditación del requisito de los cinco años de convivencia, sólo para los casos en los que se trate de un pensionado. Del defecto de violación directa de la Constitución, hizo mención al artículo 84 de la Carta Política. Con base en este sostiene que las autoridades públicas no pueden exigir requisitos adicionales a derechos o actividades ya reglamentados.
Plantea que: 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03395-00 Accionante: Litza Margot Mena Palma Acción de tutela – Primera instancia «La violación directa de la Constitución se da al exigirle a la demandante el requisito de los cinco años de convivencia con el AFILIADO causante José Fernando Palacios Moreno, cuando la Ley aplicada solo exige el requisito de los cinco años es para la muerte del PENSIONADO y José Fernando nunca estuvo pensionado.» 4.
Trámite procesal El 11 de junio de 2025 se admitió3 la acción de tutela, se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como al Juzgado Primero Administrativo de Turbo y a la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional, en calidad de terceros con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Sexta de Decisión Oral4 solicitó que denieguen las pretensiones de la acción. Adujo que esta no cumple con el requisito de relevancia constitucional y consideró que la verdadera intención de la accionante es lograr una instancia adicional al proceso ordinario. Sostuvo que la providencia reprochada no incurrió en la vulneración que considera la parte actora y, por lo contrario, se fundamentó en el marco normativo, jurisprudencial y probatorio aplicable al caso.
La Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional5 solicitó que se declare improcedente la acción de tutela. Sostuvo que la acción carece del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Adujo que lo que pretende la actora es que se realice un nuevo análisis del asunto ya puesto en consideración del juez natural. Consideró que no sustentó, en debida forma, la afección de los derechos fundamentales que invoca.
Planteó que tampoco acreditó los defectos aludidos. Adujo que la accionante no probó la convivencia de los 5 años que exige la ley 100 de 1993, e hizo referencia al principio de autonomía judicial. El Juez Primero Administrativo de Turbo remitió copia digital del expediente ordinario6. 3 SAMAI Índice 5. 4 SAMAI Índice 9. 5 SAMAI Índice 10 y 12. 6 SAMAI Índice 11. 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03395-00 Accionante: Litza Margot Mena Palma Acción de tutela – Primera instancia CONSIDERACIONES 5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la providencia del 23 de abril de 2025, en el marco de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que la accionante fungió como parte demandante. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental7.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela8.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del 7 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 8 Ibidem. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03395-00 Accionante: Litza Margot Mena Palma Acción de tutela – Primera instancia “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional9: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto 9 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03395-00 Accionante: Litza Margot Mena Palma Acción de tutela – Primera instancia La accionante considera que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, a la favorabilidad, a la remuneración mínima y vital y a la garantía del pago oportuno. Lo anterior, con ocasión a la providencia proferida el 13 de marzo de 2025, en la cual afirma se incurrió en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. Sostiene que la accionada no debió exigir la acreditación de los cinco años de convivencia para compañeros permanentes.
Esto pues ni la Ley 100 de 1993 ni la 797 de 2003 exigen dicho requisito. Además estima erróneo que el Tribunal accionado haya tenido en consideración normas y sentencias proferidas por la Corte Constitucional, las cuales son aplicables para casos en los que se trate de un pensionado y no un afiliado, como sucede en su caso en concreto.
La autoridad accionada, de conformidad con el material probatorio allegado al proceso, y el marco normativo y jurisprudencial aplicable al mismo, determinó que no había lugar a ordenar el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente en favor de la accionante. Esto, pues la interesada no acreditó la convivencia mínima de cinco años con el causante, requisito establecido por el artículo 47 literal a de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
Sostuvo que: «Estos requisitos exigen probar, en primer lugar, “la convivencia efectiva, real y material”. El factor determinante para encontrar acreditada la convivencia no es la simple cohabitación, sino “el compromiso de apoyo afectivo y de comprensión mutua existente entre la pareja”. En segundo lugar, que dicha convivencia y vínculo familiar o afectivo con el causante tuvo una “permanencia o estabilidad” equivalente, como mínimo, a 5 años continuos.
El requisito de convivencia continua con el causante durante 5 años no es absoluto y puede ser exceptuado en aquellos casos en los que la cohabitación y la convivencia efectiva, real y material se interrumpe por una “justa causa”» En este punto trajo a colación la jurisprudencia constitucional cuestionada por la accionante. Con base en esta planteó que la normativa analizada en el caso corresponde a los asuntos en los que se trate de un afiliado o pensionado, indistintamente y adujo que la justa causa de la interrupción de la convivencia, corresponde, entre otras, a: 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03395-00 Accionante: Litza Margot Mena Palma Acción de tutela – Primera instancia «( ) a fuerza mayor, impedimentos de salud de alguno de los cónyuges o situaciones no imputables al cónyuge supérstite, tales como escenarios “en los que el presunto beneficiario ha sido sometido a maltrato físico o psicológico” Es así que la Corte Suprema de Justicia evidencia que la interpretación pacífica y reiterada del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 (modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003), según lo señala la Corte Constitucional, estableció el criterio de que los cónyuges o compañeros permanentes supérstites deben demostrar su convivencia con el (la) causante, indistintamente de que este último fuera pensionado o afiliado al momento de su fallecimiento y, por lo menos, durante los cinco años continuos antes de este suceso, siendo negado el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes para beneficiarios de afiliados que no demostraban dicho requisito.» En cuanto al Decreto 4433 de 2004, el cual regula el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, consideró que: «es un régimen especial de pensiones conforme al artículo 48 de la Constitución. El artículo 40 de este decreto establece el derecho a la sustitución de la pensión o asignación de retiro ( ).
El literal (a) del parágrafo segundo ibidem, establece los requisitos que el cónyuge supérstite o compañero permanente debe acreditar para tener derecho a la sustitución en “forma vitalicia”. Dispone que el cónyuge supérstite será beneficiario al momento de la muerte del causante si tiene más de 30 años y acredita el cumplimiento de dos requisitos.
Primero, que hizo “vida marital con el causante hasta su muerte”. Segundo, que convivió con el fallecido “no menos de cinco (5) años continuos inmediatamente anteriores a su muerte”. ( ) Es así que, no hay duda que fueron compañeros permanentes, sin embargo, no se cumple con la exigencia normativa que dicha unió sea por lo menos de 5 años, de modo que a las claras no se acredita el requisito para que la señora Litsa Margot Mena Palma sea beneficiaria de la pensión de sobreviviente y en ese sentido será revocada la sentencia de primera instancia.» La Sala advierte que los argumentos presentados por la accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal y económico.
Esto, pues el juez natural del asunto, de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial aplicable, así como el material probatorio obrante y faltante en el proceso, consideró que la accionante no acreditó el cumplimiento del tiempo de cinco años de convivencia, con el fin de ser acreedora 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03395-00 Accionante: Litza Margot Mena Palma Acción de tutela – Primera instancia de la pensión de sobreviviente que aduce debió ser declarada en su favor.
Esto, siendo aplicable indistintamente al causante en su calidad de pensionado o afiliado. Además de ello, considerando los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela Litza Margot Torres Manosalva contra el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Sexta de Decisión Oral.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES