Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2014-03354-01 (1789-2020) Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado en Servicios de Salud (COOPSEIN)1 Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP2 Tema: Falta de competencia - contribuciones parafiscales Auto Interlocutorio El despacho decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la decisión del 27 noviembre de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, declaró no probada la excepción de falta de competencia. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda.3 La Cooperativa de Trabajo Asociado en Servicios de Salud (COOPSEIN), mediante apoderado judicial interpuso demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, a efecto de obtener las siguientes declaraciones y condenas: La nulidad de las Resoluciones RDO 575 del 23 de octubre de 2013 y RDC 152 del 23 de abril de 2014, que le impusieron una liquidación oficial por mora e inexactitud en las liquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social, por el período comprendido entre el 1.º de octubre de 2008 y el 31 de agosto de 2011.
Como consecuencia de lo anterior, que se disponga el “archivo definitivo de las diligencias que contienen las resoluciones” enjuiciadas. 1 En adelante COOPSEIN. 2 En adelante UGPP. 3 Folios 36 a 42 del expediente. Lo anterior, sustentado en los siguientes hechos: La Dirección de Parafiscales de la UGPP profirió un requerimiento para declarar y corregir porque supuestamente incumplió el deber de presentar algunas autoliquidaciones e incurrió en inexactitud.
Pese a las explicaciones presentadas determinó ajustes a favor del Sistema de la Protección Social, durante el período comprendido entre el 1.º de octubre de 2008 y el 31 de agosto de 2011, y profirió una liquidación oficial, a través de la Resolución RDO 575 de 2013. Decisión contra la cual interpuso recurso de reconsideración, resuelto con la Resolución RDC 152 de 2014. 2.
Contestación de la demanda.4 La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la excepción de falta de competencia, basándose en que el asunto es tributario y debe remitirse a la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3. Decisión objeto de recurso.5 En el transcurso de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del C.P.A.C.A, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, llevada a cabo el 27 de noviembre de 2019, declaró no probada la excepción de falta de competencia, al considerar que, lo que se controvierten son obligaciones crediticias de origen parafiscal que están ligadas necesariamente a aportes a la Seguridad Social y, por ende, al ámbito laboral.
De ahí que el asunto debe continuar en la Sección, pues es la encargada de resolver controversias laborales y pensionales que se presentan con el Estado. 4. Recurso de apelación.6 La UGPP se opuso a lo decidido e insistió en que las resoluciones enjuiciadas versan sobre obligaciones que tienen la naturaleza de contribuciones parafiscales y pertenecen a una categoría de tributos establecidos por el Estado.
Así las cosas, la competente para conocer del asunto de la referencia es la Sección Cuarta, la cual conoce de controversias relacionadas, entre otras, con impuestos y contribuciones fiscales y parafiscales. 4 Folios 66 a 83 del expediente. 5 Folio 113 y CD obrante a folio 95 del expediente. 6 CD obrante a folio 95 del expediente.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia. La Corporación es competente para conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia en contra de la decisión del 27 noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
Corresponde al ponente dictar la presente providencia en virtud de lo dispuesto en el artículo 125 del C.P.A.C.A, ya que la decisión que se adopta no está entre las que contemplan los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 ibídem. 2. Problema jurídico. Según los antecedentes señalados, debe determinarse si los actos que contienen liquidación oficial por mora e inexactitud en liquidaciones y pagos de aportes a la seguridad social demandados, su conocimiento está atribuido a la Sección Segunda o Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Para abordar el anterior planteamiento jurídico, el despacho considera necesario hacer referencia a lo siguiente: 2.1.) Naturaleza de las obligaciones parafiscales, 2.2) competencia para conocer de las obligaciones parafiscales., 2.3) caso concreto. 2.1. Naturaleza de las obligaciones de carácter parafiscal. Las contribuciones parafiscales son una categoría especial de tributos que crea y regula el Estado para financiar objetivos determinados de interés general.
Estas se destinan a cubrir gastos específicos vinculados a la protección social y al bienestar. En lo que atañe a los pagos por aportes a la seguridad social están dirigidas a la financiación de la seguridad social, son obligatorias y son asumidas por los empleadores, los trabajadores, o ambos. Dentro de este grupo de contribuciones se encuentran aquellas destinadas a garantizar el acceso a servicios de salud, la provisión de pensiones, la cobertura de riesgos laborales, así como el funcionamiento de entidades que promueven el bienestar y la capacitación, tales como las Cajas de Compensación Familiar, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).
Estas contribuciones son esenciales para el sostenimiento de un sistema de protección social integral. De acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Cuarta de esta Corporación, se ha reiterado que las contribuciones parafiscales tienen naturaleza tributaria7 y están sujetas a los mismos principios que rigen los tributos. Esto se debe a que, al ser obligatorias, estar reguladas por el Estado y contribuir al financiamiento de servicios y beneficios públicos, las contribuciones parafiscales se consideran parte del ámbito tributario; aspectos estos que reflejan su papel y características dentro del sistema de tributación. 2.2.
Competencia de las Secciones Segunda y Cuarta. De acuerdo con el artículo 18 del Decreto Ley 2288 de 1989 a las Secciones Segunda y Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, les corresponde conocer a cada una de ellas los siguientes asuntos: « ARTICULO
18. ATRIBUCIONES DE LAS SECCIONES. Las Secciones tendrán las siguientes funciones: SECCION SEGUNDA. Le corresponde el conocimiento de los procesos de nulidad y de restablecimiento del derecho de carácter laboral, de competencia del Tribunal. [ ] SECCION CUARTA. Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos: 1. De nulidad y restablecimiento del derecho relativos a impuestos, tasas y contribuciones. 2.
De Jurisdicción Coactiva, en los casos previstos en la ley.» La Sección Segunda de esta Corporación, mediante auto del 19 de enero de 20178, determinó que el competente para conocer de obligaciones crediticias de origen parafiscal es la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así: «Visto lo anterior, se concluye que los actos administrativos relacionados con el recobro de cuotas pensionales, en estricto derecho no son asuntos de carácter laboral, sino que corresponden a obligaciones crediticias entre las entidades concurrentes a la financiación de las respectivas mesadas, cuya naturaleza es de orden parafiscal. [ ] En consecuencia, como los actos administrativos demandados refieren a la aceptación o rechazo del recobro de cuotas partes pensionales y su compensación recíproca, asuntos que no son de naturaleza laboral sino de obligaciones crediticias de origen parafiscal, que hoy reclama la Beneficencia de Antioquia y fueron expedidos en su momento por la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal en Liquidación) en Bogotá, el competente para conocer del asunto es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección cuarta) conforme a su reglamento interno.» 7 Consejo de Estado.
Sección Cuarte, sentencia del 30 de julio de 2020, proceso No. 25000-23-37-000-2015- 00266-01 (24179), C. P. Milton Chávez García. 8 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección B, auto del 19 de enero de 2017, conflicto de competencia, proceso No. 05001-23-33-000-2014-01848-01 (1287-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. Criterio que ha mantenido, en los siguientes términos: «De la trascripción anterior se desprende que las cuotas partes pensionales son el soporte más importante desde la perspectiva financiera en el sistema de seguridad social en pensiones porque representan un esquema de concurrencia en el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas y el recobro de las cuotas partes pensionales debe ser entendido como un derecho de naturaleza crediticia del orden parafiscal. [ ] Vale la pena precisar que no es factible acudir a la regla de competencia prevista en el numeral 3.º ib.
(artículo 156 del CPACA), en la medida en que ésta es exclusiva respecto de conflictos en materia laboral y para el caso, aunque las reclamaciones administrativas en el proceso liquidatorio de la CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN corresponden al recobro de cuotas partes pensionales, por no tratarse de la discusión propia del reconocimiento pensional con base en la obligación de concurrir a su pago por parte de varias entidades, sino en el derecho al recobro de las mismas por parte de la entidad respectiva, ello se desliga de la naturaleza laboral, como lo ha establecido esta Corporación9.» Lo expuesto, ha sido compartido por la Sección Cuarta de esta Corporación, en los siguientes proveídos: - «Así las cosas, actualmente el ordenamiento jurídico colombiano prevé a las cuotas partes pensionales como el soporte financiero de este sistema en estos eventos.
Sobre la naturaleza de estos asuntos, esta Sala ha indicado que los actos que versan sobre el recobro de cuotas partes pensionales son de carácter tributario por tratarse de una contribución parafiscal. Esta afirmación ha sido sustentada en que “(…) constituyen un aporte obligatorio del empleador, destinado al pago de las mesadas pensionales dentro del esquema de financiación del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones”.
Así mismo lo ha considerado la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado al señalar que los recursos correspondientes al recobro de las cuotas partes pensionales tienen destinación específica y un manejo autónomo por no ser ingresos corrientes de la Nación, lo que necesariamente implica que tienen la naturaleza de contribuciones parafiscales.
Además, en un caso idéntico al de la referencia, esa misma subsección indicó que esta clase de asuntos no son de carácter laboral por no estar en discusión el reconocimiento del derecho pensional10.» - «Esta corporación expuso en los autos del 13 de diciembre de 2017 y del 17 de mayo de 2018 (expedientes 23165 y 23634, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez) que los asuntos que debaten el recobro de las cuotas partes pensionales versan sobre pagos por aportes obligatorios que deben realizar los empleadores a efectos de financiar el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.
Siguiendo ese precedente que identifica una naturaleza tributaria en las obligaciones en cuestión, y de conformidad con el criterio de organización de asuntos judiciales 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 17 de marzo de 2016, conflicto de competencia, proceso No. 05001-23-33-000-2014-00969-01 (4244-2014), M.P. William Hernández Gómez. 10 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 13 de diciembre de 2017, nulidad y restablecimiento del derecho, proceso No. 05001-23-33-000-2015-00734-01 (23165), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. previsto en el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989, le corresponde a la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la competencia para dirimir el asunto sub lite, en la medida en que se solicita la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales el liquidador de Cajanal en liquidación se pronunció acerca de las cuotas partes pensionales objetadas por el demandante11.» 2.3.) Análisis del caso concreto.
De lo expuesto, se concluye que la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no es competente para conocer el proceso de la referencia, en tanto lo debatido gira en torno a una obligación de naturaleza parafiscal, que por su esencia se enmarca en el ámbito tributario. En consecuencia, el conocimiento y tramitación de este proceso recae según la especialidad de la materia, en la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Así las cosas, se revocará lo decidió por el a quo para, en su lugar, declarar probada la excepción de falta de competencia y ordenar remitir el expediente a la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por el factor objetivo. En mérito de lo expuesto, se, RESUELVE Primero: REVOCAR la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, dictada en audiencia inicial el 27 de noviembre de 2019, para, en su lugar, declarar probada la excepción de falta de competencia formulada por la UGPP y ordenar remitir este asunto a la Sección Cuarta de esa Corporación, en los términos expuestos en la parte motiva de providencia. Segundo: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de Estado sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA 11 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 27 de septiembre de 2018, proceso No. 25000-23-37-000-2016- 01893-01(23562), M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.