1 Radicado: 11001 03 15 000 2024 04015 00 Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2024 04015 00 Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A Temas: Acción de tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Defectos: sustantivo y procedimental. Concede el amparo por desconocimiento del precedente horizontal y vertical SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela de la referencia. 1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, la empresa UNE EPM Telecomunicaciones, S. A., por conducto de apoderada judicial, promovió demanda en orden a que se tutelen sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la igualdad, que considera conculcados con la sentencia del 14 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho 11001 33 41 045 2020 00052 01. 2 Radicado: 11001 03 15 000 2024 04015 00 Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como consecuencia de lo anterior, solicitó dejar sin efectos la mencionada providencia, para que, en su lugar, se mantenga la decisión de primera instancia emitida el 6 de mayo de 2022, que anuló parcialmente las Resoluciones 79444 del 24 de octubre de 2018, 28968 del 18 de julio de 2019 y 44232 del 9 de septiembre de 2019, expedidas por la Superintendencia de Industria y Comercio, y dispuso realizar una nueva tasación de la multa impuesta en los referidos actos administrativos, teniendo en cuenta el salario mínimo legal mensual vigente para el año 2017. 1.1.2.

Los hechos La sociedad accionante narró los siguientes: i) Mediante las Resoluciones 79444 del 24 de octubre de 2018, 28968 del 18 de julio de 2019 y 44232 del 9 de septiembre de 2019, la Superintendencia de Industria y Comercio decidió la investigación administrativa sancionatoria iniciada contra la sociedad UNE EPM Telecomunicaciones, S. A., dentro del trámite administrativo con radicado SIC 17-46697, y le impuso una multa de $ 70.311.780, equivalentes a 90 salarios mínimos mensuales legales vigentes para el 2018 (año en el que aplica la sanción). ii) El 21 de febrero de 2020, UNE EPM Telecomunicaciones, S. A., presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Superintendencia de Industria y Comercio, con el fin de que se declarara la nulidad de los precitados actos administrativos. iii) El 6 de mayo de 2022, el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá, bajo el radicado 11001 33 41 045 2020 00052 00, profirió sentencia de primera instancia en la que accedió a las pretensiones de la demanda aludida. iv) El 24 de mayo de 2022, ambos extremos procesales interpusieron recurso de apelación contra la referida providencia de primer grado. 3 Radicado: 11001 03 15 000 2024 04015 00 Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co v) El 14 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones deprecadas. 1.1.3.

Los defectos invocados En sentir de la accionante, la providencia acusada incurrió en los defectos sustantivo y procedimental, en atención a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, desconoció el precedente judicial de la misma sala y la fijada por el Consejo de Estado, Sección Primera, en la sentencia del 1.º de noviembre de 2019, dentro del expediente 2006-00873, sin justificación alguna, en cuanto a que el valor de l multa se debe fijar conforme al salario mínimo legal mensual vigente al momento de la comisión de la infracción administrativa y no de la data de la sanción. Por lo tanto, estimó que se vulneró su derecho a la igualdad y los principios de seguridad, confianza legítima, acceso a la administración de justicia y al debido proceso. 1.2.

Actuación procesal El 6 de agosto de 2024, se admitió la demanda de la referencia y se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y se vinculó como tercero interesado en las resultas del proceso a la Superintendencia de Industria y Comercio. 1.3. Contestación de la demanda 1.3.1.

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A La corporación judicial acusada, por intermedio del magistrado Luis Manuel Lasso Lozano, solicitó desestimar la acción de tutela de la referencia, por los siguientes motivos: 4 Radicado: 11001 03 15 000 2024 04015 00 Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.1.1.

La acción no cumple con los presupuestos que ha fijado la Corte Constitucional sobre relevancia constitucional y el efecto decisivo de la irregularidad en la determinación de la decisión, toda vez que el mecanismo de la referencia solo se basa en controvertir la interpretación legal que tuvo el tribunal sobre la materia de tasación pecuniaria de las sanciones. 1.3.1.2.

Sin embargo, explicó que la tasación aplicada por el tribunal correspondió a una forma práctica de liquidar las condenas por parte de la administración pública, pues se hace necesario actualizar el valor de la sanción por factores medibles que reconozcan el verdadero alcance del efecto legal que anuncia la ley cuando establece una infracción determinada, con el fin de mantener la cuantía real de la multa. 1.3.1.3.

En cuanto al defecto procesal, la actora no precisó de manera clara ni concreta la existencia de una irregularidad en el procedimiento llevado a cabo. 1.3.1.4. Sobre el desconocimiento del precedente, estimó que no se acreditó, ya que en las providencias endilgadas como desconocidas se brindó un tratamiento más favorable al estimar que la liquidación de la multa debería efectuarse con base en el salario mínimo vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos.

Además, en lo referente al desconocimiento del precedente de la Sección Primera del Consejo de Estado, la accionante no aportó dicha providencia, el cual era el elemento central de inconformidad en el sub lite. 1.3.2. Superintendencia de Industria y Comercio La entidad, por conducto de apoderado judicial, solicitó declarar improcedente la acción de tutela porque no se cumple con el requisito de subsidiaridad, ya que la accionante contaba con el recurso extraordinario de revisión. Así mismo, que la parte actora, a lo largo de la demanda, solo alegó su desacuerdo con lo decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo cual no implica que 5 Radicado: 11001 03 15 000 2024 04015 00 Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por haber sido desfavorable a sus intereses involucre la vulneración de derechos fundamentales.

Por último, pidió su desvinculación del presente asunto, ya que la mencionada Superintendencia no desconoció las prerrogativas invocadas por la demandante. 2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2.

Problema jurídico Consiste en dilucidar, en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia para controvertir la sentencia del 14 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho 11001 33 41 045 2020 00052 01.

En caso afirmativo, se analizará, en segundo lugar, si con la adopción de la referida providencia se vulneraron los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la igualdad de la empresa UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. 2.3. Sobre la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional1 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha 1 Sentencias C-543 de 1992, T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2024 04015 00 Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la Sentencia C-590 de 2005,2 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale, de manera clara, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del solicitante del amparo; v) que la parte actora identifique razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos trasgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y vi) que no se trate de sentencias de tutela.

Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional». En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos. 2.4.

Hechos probados 2Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2024 04015 00 Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.1. El 21 de febrero de 2020, la empresa UNE EPM Telecomunicaciones, S. A., por conducto de apoderada, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las Resoluciones 79444 del 24 de octubre de 2018, 28968 del 18 de julio de 2019 y 44232 de 9 de septiembre de 2019, a través de las cuales la Superintendencia de Industria y Comercio decidió la investigación administrativa sancionatoria iniciada contra la sociedad UNE EPM Telecomunicaciones, S. A., dentro del trámite administrativo con radicado SIC 17-46697, y le impuso una multa por valor de $ 70.311.780, equivalentes a 90 salarios mínimos mensuales legales vigentes para el 2018 (año en el que aplicó la sanción).

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, pidió principalmente declarar que la accionante no violó las normas que se consideran infringidas en los actos administrativos mencionados; ordenar a la SIC reembolsar la totalidad de las sumas pagadas, debidamente indexadas, junto con los intereses de mora causados.

Subsidiariamente, la entidad solicitó lo siguiente: 2.4.2. El 6 de mayo de 2022, el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá profirió sentencia de primera instancia, a través de la cual declaró la nulidad parcial de las resoluciones demandadas, y ordenó a la Superintendencia de Industria y Comercio realizar una nueva tasación de la multa impuesta en los actos administrativos referidos, teniendo en cuenta el salario mínimo legal mensual vigente 8 Radicado: 11001 03 15 000 2024 04015 00 Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el año 2017, fecha de la ocurrencia de la infracción administrativa, y devolver la suma de $ 3.699.615, por concepto del valor adicional pagado de la sanción impuesta.

Para efectos de lo anterior, el a quo expuso lo siguiente: De lo anterior se concluye que las infracciones no solo deben ser determinadas sino además deben ser relacionadas con el tiempo en que se ejecutan. Pues de no ser así, serían inciertas las multas que fueran impuestas por la administración al depender de un salario mínimo mensual legal vigente del año en que se profiera la decisión eventualmente sancionatoria, lo que transgrediría el principio de legalidad de las sanciones y el derecho del debido proceso en el desarrollo de las actuaciones administrativas.

De esta manera, como el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 no precisó de manera clara y expresa qué salario mínimo debe tenerse en cuenta en la imposición de las sanciones, se entenderá como el vigente en la época en que sucedieron los hechos. En el caso que nos ocupa, se estudiaron seis casos en los que la entidad demandante no dio respuesta a los requerimientos de la Superintendencia. Siendo así, la última omisión ocurre en el año 2017, por lo que debía tomarse los salarios mínimos de este año para liquidar la sanción. De esta forma, le asiste razón a la demandante, pues en el presente asunto se liquidó la sanción con base en el salario mínimo legal mensual vigente al momento en que se profirió la Resolución No. 79444, esto es, en el año 2018, la cual fue modificada por el acto administrativo 28968 del 18 de julio de 2019 y confirmada por la Resolución No. 44232 de 9 de septiembre de 2019. 2.4.3.

Inconforme con la decisión, la apoderada de la empresa accionante interpuso recurso de apelación, bajo los siguientes argumentos: 2.4.3.1. No se cuestiona la orden de ajustar el monto de la sanción al salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de la comisión de la falta, ya que el Consejo de Estado, Sección Primera, a través de la sentencia del 1.º de noviembre de 2019, dentro del expediente «2006-00873», y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, en el fallo del 4 de junio de 2020,3 aplicaron dicha tesis bajo el principio de que en materia sancionatoria el juzgamiento debe hacerse conforme a las leyes preexistentes al hecho que se imputa, la cual comparte en su totalidad. 3 La apoderada de la empresa tutelante no indicó en el mencionado recurso el radicado de la sentencia a la cual hace referencia. 9 Radicado: 11001 03 15 000 2024 04015 00 Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.3.2.

Por el contrario, sí controvierte los motivos por los cuales no se declaró la nulidad total de los actos administrativos demandados. Sin embargo, esta Subsección no los traerá colación, dado que no hacen parte de las manifestaciones objeto de la presente acción de tutela. 2.4.4. El 14 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, revocó el fallo de primer grado del 6 de mayo de 2022, para en su lugar denegar las pretensiones de la demanda, en cuanto a que4 no hay lugar a tasar el valor de la sanción al momento en que se ocasionaron los hechos que conllevaron a la sanción pecuniaria, puesto que la Corte Constitucional, según las Sentencias C-070 de 1996, C-242 de 2010, C-297 de 2016 y C-394 de 2019, ha considerado aceptable establecer el monto de las multas en salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de imponer la sanción y no al de ejecutar de la conducta, en virtud del axioma nullum crimen nulla poena sine lege praevia.

De igual modo, indicó lo siguiente: 2.4.4.1. El artículo 65 de la Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 44 de la Ley 1753 de 2015, se trata de una norma en blanco que remite al valor que establezca el Gobierno nacional sobre el salario mínimo, lo cual lleva a la materialización del principio de legalidad cuando dicha tasación es plenamente conocida por el administrado al momento de cometer la conducta. 2.4.4.2.

Además, la Corte también ha respaldado la posibilidad de indexar las sanciones, «tesis que persigue la misma finalidad de actualizarlas cuando estas se formulan en salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de imponer la sanción». 2.5. Análisis de la Sala. Caso concreto 2.5.1. Del cumplimiento de los requisitos generales en el caso sub lite 2.5.1.1.

¿El asunto tiene relevancia constitucional?: Sí, en la medida en que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al 4 Solo se hará referencia a los motivos que hoy son objeto de la acción de tutela. 10 Radicado: 11001 03 15 000 2024 04015 00 Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la igualdad, los cuales fueron debidamente sustentados por la apoderada del accionante.

De igual forma, se acredita tal presupuesto, ya que, si prosperan los argumentos expuestos por la parte actora, eso demostraría la transgresión de las referidas prerrogativas. 2.5.1.2. ¿Se entiende satisfecho el requisito de la inmediatez? Sí, ya que la tutela de la referencia se interpuso dentro del plazo de 6 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia del 14 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho 11001 33 41 045 2020 00052 01. 2.5.1.3.

¿Se agotaron todos los recursos ordinarios y extraordinarios en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la providencia objeto de la tutela de la referencia? Sí, habida cuenta de que la sentencia del 14 de junio de 2024 se emitió por el aludido tribunal en segunda instancia. Así mismo, no se advierte que los argumentos de la acción de tutela se enmarquen en alguna de las causales de los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia. 2.5.1.4.

Por otro lado, la solicitud de tutela identifica razonablemente los hechos y los argumentos con fundamento en los cuales se cuestiona la vulneración de derechos fundamentales en la providencia enjuiciada. 2.5.1.5. Por último, el asunto no se refiere a una sentencia de tutela, toda vez que la decisión objeto de litis se profirió dentro del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.5.2.

Decisión sobre los defectos específicos invocados La empresa UNE EPM Telecomunicaciones, S. A., acusa la sentencia del 14 de junio de 2024, expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho 11001 33 41 045 2020 00052 01, de incurrir en los defectos sustantivo y procedimental porque el ad 11 Radicado: 11001 03 15 000 2024 04015 00 Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quem desconoció tanto su precedente como el fijado por el Consejo de Estado, sobre la tasación de la sanción de multa conforme al salario mínimo legal mensual vigente a la concurrencia de los hechos imputados.

En primer lugar, para la Sala, el defecto procedimental endilgado, de entrada, no tiene vocación de prosperidad, ya que la parte actora no argumentó el apartamiento u omisión5 de alguna etapa procesal dentro del trámite de nulidad y restablecimiento del derecho que dio lugar a la providencia objeto de tutela, ni la existencia de un exceso ritual manifiesto.

Por el contrario, como se indicó en precedencia, la accionante adujo que el mencionado defecto se materializó porque el tribunal desconoció tanto su precedente como el fijado por el Consejo de Estado, lo cual no se enmarca en las circunstancias que dan lugar al precitado yerro. En segundo lugar, con referencia al defecto sustantivo, UNE EPM Telecomunicaciones, S. A., lo sustenta bajo la premisa de que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció el precedente fijado en las decisiones tomadas en los expedientes 11001 33 41 045 2021 00183 01, 11001 33 34 006 2019 00255 01 y 11001 33 41 045 2021 00247 01, decididos por dicha corporación judicial, así como el establecido en la sentencia del 1.º de noviembre de 2019, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, en el expediente 08001 23 31 000 2006 00873 01.

Para resolverlo, es necesario advertir que la Corte Constitucional en la Sentencia C- 590 de 2005 dispuso que el «defecto material o sustantivo» se presenta en casos en 5 Sobre este punto, conviene precisar que la Corte Constitucional, en la Sentencia SU-016 de 2024, con ponencia del magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar, precisó lo siguiente sobre el defecto procedimental: « 106.

El defecto procedimental absoluto encuentra fundamento en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política,[69] y se presenta cuando el juez ha actuado completamente al margen del procedimiento establecido, es decir, cuando se aparta abierta e injustificadamente de la normatividad procesal que es aplicable al caso concreto. Esto último conduce al desconocimiento absoluto de las formas propias de cada juicio i) porque el funcionario judicial sigue un trámite por completo ajeno al pertinente o ii) porque pretermite etapas o fases sustanciales del procedimiento en detrimento del derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso.

Inclusive, por vía excepcional, la jurisprudencia constitucional también ha determinado que el defecto procedimental puede originarse iii) por exceso ritual manifiesto[70] y iv) por ausencia de defensa técnica.[71] En cualquiera de las hipótesis planteadas, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales en el marco de esta causal se sujeta al concurso simultáneo de las siguientes situaciones: i) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela, salvo que se advierta la ocurrencia de un perjuicio irremediable; ii)que el defecto procesal sea manifiesto y tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de vulnerar los derechos fundamentales; iii) que la irregularidad haya sido alegada en el proceso ordinario, salvo que ello hubiese sido imposible, de acuerdo con las especificidades del caso concreto;

(iv) que la situación irregular no sea atribuible al afectado; y finalmente, v) que como consecuencia de lo anterior, se presente una vulneración a los derechos fundamentales.[72]» 12 Radicado: 11001 03 15 000 2024 04015 00 Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. Aunado a lo anterior, una providencia judicial incurre en el pluricitado defecto especial cuando la autoridad jurisdiccional, entre otras circunstancias, se aparta del precedente judicial —horizontal o vertical— sin justificación suficiente.6 En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado dos clases de precedentes teniendo en cuenta la autoridad que profiere la providencia previa, así: precedente horizontal, que hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial; y, precedente vertical, que se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional.7 En otras palabras, para la mayoría de los asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción;8 y en los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores.9 A su turno, los jueces tienen como deber de obligatorio cumplimiento acoger las decisiones proferidas por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones, cuando éstas constituyan precedentes, y/o sus propias decisiones en casos idénticos; regla que solo permite excepción, cuando el caso presenta situaciones no analizadas con anterioridad en otros fallos judiciales.

No obstante, los jueces pueden apartarse de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia, siempre que se atiendan las siguientes reglas: «(i) debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede 6 Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T-087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, T-830 de 2013 y SU-453 de 2019, entre otras. 7Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011, T-209 de 2011. 8 Corte Constitucional, sentencias T-123 de 1995, T-766 de 2008 y T-794 de 2011. 9 Corte Constitucional, sentencias T-211 de 2008, T-161 de 2010 y T-082 de 2011. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2024 04015 00 Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia).

(ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)».10 Por consiguiente, la Corte ha sostenido que el desconocimiento del precedente sin debida justificación configura un defecto sustantivo, pues su respeto es una obligación del juez en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe.11 Bajo los lineamientos expuestos, la Sala estima que en el asunto sub judice se materializa el defecto sustantivo por desconocimiento tanto del precedente vertical como horizontal, por lo siguiente: i) Como se advirtió en el acápite de hechos probados (numeral 2.4.4., y siguientes, ut supra) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante la sentencia del 14 de junio de 2024, revocó la decisión de primer grado, al estimar que la tasación de las multas en salarios mínimos legales mensuales vigentes, con ocasión a los procesos sancionatorios, debe establecerse conforme al salario vigente al momento de la imposición de la sanción y no a la comisión de los hechos imputados.

Sobre este punto, el ad quem precisó lo siguiente: La H. Corte Constitucional, en diversas ocasiones, ha manifestado que [es] constitucionalmente aceptable, conforme al artículo 29 de la Carta, establecer el monto de las multas en salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de imponer la sanción y no al de ejecutar de la conducta.

Esto por cuanto el principio de legalidad se erige a fin de evitar la arbitrariedad en la intervención que realicen las autoridades mediante el axioma nullum crimen nulla poena sine lege praevia. Para lograrlo, se ha expresado que la tipicidad o la legalidad, en sentido estricto, debe ser inequívoca en cuanto a la conducta y su sanción. Partiendo de esta premisa y basado en el estudio del principio de legalidad, se ha establecido que la aplicación del mismo -desde el derecho administrativo sancionatorio- es más flexible por sus implicaciones, que se distingue de los asuntos penales. 10 Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011 y T-082 de 2011. 11 Corte Constitucional, sentencias T-049 de 2007, T-288 de 2011, T-464 de 2011, T-794 de 2011, C- 634 de 2011, entre otras. 14 Radicado: 11001 03 15 000 2024 04015 00 Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En estos, se aplica de manera más estricta dicho principio porque, en medio, se encuentra un pilar fundamental del Estado de derecho: la libertad. […] En este sentido, como la norma se refiere a salarios mínimos legales mensuales vigentes (artículo 65, Ley 1341 de 2009, modificado por el artículo 44 de la Ley 1753 de 2015), se trata de una norma en blanco que remite al valor que establezca el gobierno nacional sobre el salario mínimo.

El respeto por el principio de legalidad consiste en que dicha tasación es plenamente conocida por el administrado al momento de cometer la conducta. La H. Corte Constitucional también ha respaldado la posibilidad de indexar las sanciones, tesis que persigue la misma finalidad de actualizarlas cuando estas se formulan en salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de imponer la sanción. “(e)l fenómeno de desactualización de las cuantías en pesos, adoptadas como parámetro para regular la agravación de las penas, ha venido siendo contrarrestado, y sus efectos distorsionadores corregidos por el Legislador mediante el establecimiento de cuantías fijadas en salarios mínimos, ajustando automáticamente el valor de los bienes en la economía. La demora en la actualización de las normas penales no puede tener como efecto la restricción de otros bienes jurídicos.”12 (Comillas inglesas dentro del texto original) El cargo contra la sentencia de primera instancia, que accedió a la nulidad parcial de los actos demandados, prospera.

En consecuencia, se revocará la nulidad parcial decretada en primera instancia. En su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda. ii) Pese a ello, la misma Subsección A de la Sección Primera del Tribunal accionado, mediante la sentencia del 11 de agosto de 2023, proferida dentro del expediente 11001 33 34 045 2021 00247 01 [citado como desconocido por la parte actora en el escrito de tutela], y suscrita por el magistrado ponente Luis Manuel Lasso Lozano, en un caso de contornos fácticos y jurídicos, estimó:13 Ahora bien, la entidad demandante argumenta que la liquidación de la sanción debía hacerse sobre la base del salario mínimo legal mensual vigente para la ocurrencia de los hechos, es decir el salario vigente para el año 2017, con el fin que no se afecten derechos y garantías constitucionales por cuanto la ley no discrimina que la liquidación se deba hacer con el salario mínimo legal mensual vigente para la fecha de la sanción. 12 Cita dentro de la transcripción: « C-070 de 1996, MP Eduardo Cifuentes Muñoz.

Ver también sentencia C-280 de 1996, C-533 de 2001 C-820 de 2005 y C-412 de 2015». 13 Página 285 del escrito de la demanda de tutela. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2024 04015 00 Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Este punto de apelación está llamado a prosperar por cuanto el artículo 65 de la Ley 1341 de 2009 señala como sanciones a las infracciones contempladas en el artículo 64 de esa misma ley las siguientes: […] De la norma en cita se observa que el legislador no determinó en forma concreta para las sanciones de multa en procedimientos administrativos sancionatorios adelantados por la SIC en materia de protección a usuarios de servicios de telecomunicaciones cuál es el salario mínimo legal mensual a aplicar para la liquidación de la sanción, si el vigente para la época de los hechos o el vigente para la fecha de expedición de la sanción. No obstante lo anterior es importante tener en cuenta que el Consejo de Estado en un reciente pronunciamiento [citó la sentencia del 1.º de noviembre de 2019, proferida por la Sección Primera, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2006-00873-01] sobre un caso similar a este en el que se discutió, entre otros aspectos, el salario mínimo legal mensual aplicable en una sanción impuesta por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios rectificó la anterior postura y para el efecto sobre el punto de análisis expuso lo siguiente: […] En el mismo sentido, sobre el particular por la H. Corte Constitucional en sentencia de constitucionalidad C475 de 2004 en la cual resolvió declarar la inconstitucionalidad del parágrafo 3º del artículo 1º del Decreto Ley 1074 de 1999 por el cual se establece el Régimen Sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias en las materias de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) en el que se indicaba que para la imposición de las sanciones debía tenerse en cuenta la fecha del salario mínimo legal vigente al momento de la formulación del pliego de cargos, en esa precisa providencia se manifestó lo siguiente: […] En virtud de la jurisprudencia citada se puede colegir que para el evento en que la norma no precisa de manera clara en las sanciones de multa la fecha que debe tenerse en cuenta para la aplicación del salario mínimo legal, es decir, si el vigente al momento de la comisión de la infracción administrativa o el de la fecha de imposición de la sanción, en aplicación del principio de legalidad intrínseco del derecho del debido proceso que rige las actuaciones administrativas sancionatorias debe entenderse que se hace alusión a los salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la comisión de la infracción, en esa medida le asiste razón frente a este preciso punto al recurrente ya que en el presente asunto la liquidación de la sanción se efectuó con base en el salario mínimo legal mensual vigente de la fecha de expedición del acto administrativo sancionatorio, esto es, del año 2019, por lo cual, el análisis realizado por el Ad quo en este sentido, fue preciso al ordenar la nulidad parcial del acto administrativo, para así reliquidar el monto de la sanción, con el salario mínimo vigente para el año 2017.

(Se resalta) De acuerdo con lo anterior, para la Sala es claro y evidente que el ad quem se apartó de su propio precedente vertical, fijado por los mismos magistrados que dictaron la 16 Radicado: 11001 03 15 000 2024 04015 00 Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia objeto de tutela, ya que se demostró que ambas decisiones son contradictorias entre sí, a pesar de que fueron emitidas con menos de un año de diferencia, lo cual configura el defecto material o sustantivo por el desconocimiento del precedente. iii) Aunado a ello, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca también desconoció el precedente establecido por la Sección Primera del Consejo de Estado, ya que en la sentencia del 1.º de noviembre de 2019, emitida bajo el radicado 08001 23 31 000 2006 00873 01, rectificó su posición en cuanto al factor temporal para la tasación de las multas fijadas en salarios mínimos legales mensuales vigentes dentro de los procesos sancionatorios, para, en su lugar, establecer lo siguiente: No obstante lo anterior, la Sala considera que se debe rectificar la postura jurisprudencial expuesta en la providencia citada [sentencia de 13 de marzo de 201414], con fundamento en los siguientes predicamentos: Las garantías del debido proceso, entre ellas, el principio de legalidad, aplican mutatis mutandi al derecho administrativo sancionador, conforme al cual, nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al momento de la comisión de la infracción administrativa.

El principio de legalidad exige que las conductas y sanciones se encuentran plenamente determinadas por el legislador, con el fin de garantizar el derecho al debido proceso que les asiste a los administrados. La aplicación de dicho principio persigue las siguientes finalidades: i) otorgar certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción administrativa a imponer; ii) favorece la seguridad jurídica y las libertades ciudadanas, y iii) protege a los administrados de las arbitrariedades de la administración. […] El artículo 81.2 de la Ley 142 de 1994 señala que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios podrá imponer sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta, con multas hasta por el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales.

A renglón seguido, la norma indica que el monto de la multa se debe graduar atendiendo el impacto de la infracción sobre la buena marcha en la prestación del servicio y el factor de reincidencia. Para la Sala, la citada norma no cumplió con el requisito de determinación plena y previa de la cuantía de la multa, pues no indica con precisión la fecha que debe tenerse en cuenta para la aplicación del salario mínimo legal, es decir, si es el vigente al momento de la comisión de la infracción administrativa o el de la fecha de la imposición de la sanción, como lo estima el ente demandado. 14 Número de Radicado: 44001-23-31-000-2008-00124-01, actor: GASES DE LA GUAJIRA S. A. E. S. P, demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Magistrado Ponente: Doctor Marco Antonio Velilla Moreno. 17 Radicado: 11001 03 15 000 2024 04015 00 Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como quiera que la norma analizada no precisó de manera clara dicho factor temporal, en aplicación del principio de legalidad de las sanciones, conforme al cual nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, la Sala considera que se debe rectificar la posición expuesta en la precitada sentencia, en la medida que cuando el artículo 81.2. se refiere a “[…] multas hasta por el equivalente a 2000 salarios mínimos mensuales […]”, debe entenderse que hace alusión a los salarios mínimos mensuales vigentes al momento de la comisión de la infracción administrativa y no los de la data de la fecha de la sanción. […] (Negritas fuera del texto original) Sin embargo, no se evidencia que el tribunal, en la providencia tutelada se haya apartado razonadamente tanto de su precedente como el del máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cual demuestra fehacientemente la materialización del defecto sustantivo invocado por UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. 3.

Conclusión Con los anteriores argumentos, la Sala amparará los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la accionante, y se dejará sin efectos la sentencia del 14 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, bajo el radicado 11001 33 41 045 2020 00052 01.

En consecuencia, se ordenará a la corporación judicial accionada que, en el término de 20 días, profiera una nueva decisión con fundamento en las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Conceder el amparo invocado por UNE EPM Telecomunicaciones, S. A., de acuerdo con lo expuesto en este proveído. 18 Radicado: 11001 03 15 000 2024 04015 00 Demandante: UNE EPM Telecomunicaciones, S. A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo. Dejar sin efectos la sentencia del 14 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, bajo el radicado 11001 33 41 045 2020 00052 01.

En su lugar, Tercero. Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión con fundamento en las razones expuestas en esta providencia. Cuarto. En caso de no impugnarse esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior sentencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado Electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado Electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente DLAR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.