Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicado: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) 68001-23-33-000-2024-00042-00 (acumulado) Demandantes: TANIA LIZETH BAUTISTA PEÑALOZA Y YOLANDA ROMERO TRUJILLO Demandado: MARCOS OLARTE RAMÍREZ - CONCEJAL DEL MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA (SANTANDER) - PERÍODO 2024 - 2027 Tema: Financiación prohibida de campañas electorales – Causales de nulidad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve los recursos de apelación presentados por las demandantes contra la sentencia del 13 de diciembre de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Las demandas Las ciudadanas Yolanda Romero Trujillo1 y Tania Lizeth Bautista Peñaloza2, controvierten el acto de elección del señor Marcos Olarte Ramírez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el periodo 2024-2027, contenido en el formulario E-26 CON del 6 de noviembre de 2023. 1.1.1. Hechos y concepto de la violación. Las actoras señalaron que el demandado se presentó como candidato al Concejo de Floridablanca (Santander), para el periodo 2024-2027, por el Partido Centro Democrático.

Afirmaron que el acusado ingresó a su campaña para dicha dignidad la suma de $4´940.000.oo como recursos propios, según se observa en el formato «CREDITOS O APORTES QUE PROVENGAN DEL PATRIMONIO DEL CANDIDATO (…)», extraído del portal de cuentas claras del Consejo Nacional Electoral. 1 Demandante en el proceso 68001-23-33-000-2024-00031-01. 2 Demandante en el proceso 68001-23-33-000-2024-00042-00.

Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Advirtieron que, para ese entonces, sobre el demandado pesaba una formulación de imputación en un proceso penal por el punible de prevaricato por acción, conducta tipificada en el artículo 413 del Código Penal, en el Título XV contentivo de los delitos contra la administración pública.

Adujeron que dicho señalamiento se formuló los días 11 y 12 de julio de 2017, por irregularidades relacionadas con la elección del personero de Floridablanca para el periodo 2016-2019, en la que el demandado participó como elector con ocasión de su ejercicio como concejal de Floridablanca para ese entonces. La acusación tuvo lugar el 6 de diciembre de 2018.

Advirtieron que el numeral 5º del artículo 27 de la Ley 1475 de 20113 prohíbe la financiación de campañas políticas con recursos provenientes de personas naturales, contra las que se haya formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos contra la administración pública. En esas condiciones, dado que sobre el demandado pesaba una acusación en el marco de un proceso penal por un delito contra la administración pública, para el momento en que fue candidato al concejo, no podía financiar su campaña con recursos propios, como en efecto ocurrió, de modo que incurrió en la prohibición legal prevista en el precepto bajo cita.

La demandante Yolanda Romero Trujillo4 alegó que el acto demandado infringió las normas en que debía fundarse, para lo cual esbozó el siguiente concepto de violación: Indicó que se desconoció el artículo 40 superior, toda vez que, aunque tal disposición otorga a cualquier ciudadano la posibilidad de ser elegido, debe cumplir unas reglas para acceder de manera legítima al poder, en este caso, abstenerse de financiar su campaña con dineros prohibidos.

Sostuvo que el artículo 109 de la Carta dispone que la financiación privada no debe tener fines antidemocráticos o atentatorios del orden público, por lo que este mandato superior, que propende porque el voto sea libre, informado, y transparente, se transgredió en este caso porque la financiación de la campaña del demandado proviene de una fuente prohibida.

Consideró que la conducta alegada es atentatoria del orden público, pues si la justicia no actúa rechazando estas prácticas, en un futuro inmediato se verá 3 ARTÍCULO 27. FINANCIACIÓN PROHIBIDA. Se prohíben las siguientes fuentes de financiación de los partidos, movimientos políticos y campañas: (…) 5. Las de personas naturales contra las cuales se hubiere formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos relacionados con la financiación, pertenencia o promoción de grupos armados ilegales, narcotráfico, delitos contra la administración pública, contra los mecanismos de participación democrática y de lesa humanidad. 4 Demandante en el proceso 68001-23-33-000-2024-00031-01.

Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 asaltada la transparencia, la confianza del ciudadano y el principio de legalidad. Advirtió la violación del artículo 258 de la Constitución Política, en la medida que tal disposición, al velar porque el derecho al voto se ejerza sin coacción, persigue que las prácticas corruptas y antidemocráticas, como la financiación prohibida, no coarten la libertad de los electores, tal como ocurrió en este caso con la financiación de la campaña proveniente de una fuente ilegal, que a la postre se concreta en un engaño al elector, quien desconoce el origen de tales recursos.

Precisó que la treta al sufragante, como práctica corrupta, afecta la libertad y pureza del voto de los electores, y constituye causal de nulidad electoral, por cuanto con ella se desconocen postulados y principios democráticos del Estado Social de Derecho5. Alegó, en consecuencia, el desconocimiento del numeral 5° del artículo 27 de la Ley 1475 de 2011, por cuanto esta disposición prohíbe la financiación de campañas políticas por parte de personas naturales contra las que se haya formulado imputación o acusación en un proceso penal por delitos contra la administración pública, que es el caso de accionado quien, pese a estar en esta situación, destinó recursos propios a su campaña electoral.

A su turno, la demandante Tania Lizeth Bautista Peñaloza6 invocó el desconocimiento de los artículos 1, 2, 13, 29, 40, 43, 107, 258 y 262 de la Constitución Política; 137, 139 y 275 del CPACA; y 1, 28 y 32 de la Ley 1475 de 201. Planteó, como concepto de violación, que las normas relativas a las fuentes prohibidas de financiación de campañas políticas pretenden la protección de la voluntad popular y la autonomía de los candidatos frente a posibles presiones ilegítimas.

Por ende, es fundamental que la financiación de la política se desarrolle adecuadamente, toda vez que la democracia es una institución que garantiza valores, prácticas y libertades esenciales, y de su correcto funcionamiento depende su materialización. Sostuvo que el demandado financió su campaña con recursos propios, pese a que le estaba prohibido tal proceder por estar inmerso en un proceso penal por la comisión de un delito contra la administración pública. 1.2.

Actuaciones procesales Expediente 68001-23-33-000-2024-00031-01 5 Citó las sentencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado del 22 de septiembre de 2022 (Exp: 11001- 03-28000-2022-00127- 00), y 16 de mayo de 2019 (Exp: 11001-0328-000-2018- 00084-00), con ponencia del magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio. 6 Demandante en el proceso 68001-23-33-000-2024-00042-00.

Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Por auto del 16 de febrero de 2024 se admitió la demanda y se negó la medida cautelar. Expediente 68001-23-33-000-2024-00042-00 A través de proveído del 24 de enero de 2024 se inadmitió el libelo para que la parte actora aportara copia del acto acusado.

Subsanado tal yerro, mediante auto del 6 de marzo de 2024 se admitió la demanda y se negó la medida cautelar. 1.3. Contestaciones de las demandas Las contestaciones radicadas en cada proceso se sintetizan de la siguiente manera. 1.3.1. Del demandado Cuestionó la autenticidad de las pruebas aportadas por su contraparte, toda vez que no es posible establecer la forma como las obtuvo, y si coinciden con los expedientes penales de los cuales supuestamente se extrajo la información, pues la parte actora no es sujeto procesal en esas causas.

Sostuvo que la prohibición de que trata el numeral 5° del artículo 27 de la Ley 1475 de 2011 se dirige a los aportes provenientes de terceros, no del propio candidato, pues el legislador no contempló esa posibilidad y así lo entendió la Corte Constitucional al pronunciarse en la Sentencia C-490 de 2011, en tanto adujo que dicha disposición proscribe recibir recursos.

Advirtió que la acusación no logra argumentar las razones por las que el desconocimiento de la prohibición acarrea la nulidad de la elección. Por el contrario, la incursión en la conducta no va más allá de una falta administrativa prevista como tal en la ley. Al respecto, sostuvo que la preceptiva bajo cita establece que las agrupaciones políticas son responsables por violar las normas sobre financiación, y establecen como falta administrativa el ingreso de recursos prohibidos, cuya sanción corresponde al Consejo Nacional Electoral, sin mención alguna que traiga como consecuencia la nulidad de la elección. Bajo ese contexto, expuso que el derecho administrativo sancionador es el escenario donde se aplican las consecuencias negativas de la financiación ilegal, porque así lo dispuso el legislador.

Arguyó que la nulidad que persigue la parte actora es una infracción al derecho político a ser elegido, de rango constitucional al tenor del artículo 40 superior, y catalogado como derecho humano en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Este último prevé que solo las decisiones judiciales definitivas Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 pueden ser restrictivas de derechos políticos, por lo que la formulación de imputación o la acusación no pueden cercenar tales prerrogativas, so pena de desconocer garantías convencionales.

Explicó que la inelegibilidad de quien es vinculado a un juicio punitivo debe provenir de una sentencia, debidamente ejecutoriada, que declare la responsabilidad penal. A partir de tal premisa, consideró que la interpretación de la parte actora, sobre la prohibición de que se trata, anticipa los efectos de una inhabilidad que solo procede por conducto de un fallo en firme, porque esta es la decisión que tiene la vocación de restringir derechos políticos, por lo que ni la imputación o la acusación pueden tener el efecto de anular una elección. Agregó que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-490 de 2011, sostuvo que la prohibición invocada por la parte demandante no es contraria a la presunción de inocencia, por lo que el hecho de ser procesado no debe impedir el acceso y desempeño de cargos de elección popular cuando se financia la campaña con recursos propios. 1.3.2.

Consejo Nacional Electoral A través de apoderada, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, fundada en que la entidad, si bien es competente para conocer y resolver situaciones relacionadas con inhabilidades, no tuvo conocimiento del asunto. 1.3.3. Registraduría Nacional del Estado Civil Por intermedio de apoderado, advirtió la falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que su labor se limita a la organización logística de las elecciones. 1.4.

Otras actuaciones de la primera instancia Por auto del 5 de abril de 2024 se ordenó la acumulación de los procesos. A través de proveído del 31 de mayo de 2024, se dispuso el trámite de sentencia anticipada. En dicha providencia se declararon no probadas las excepciones sobre legitimación formuladas por las entidades de la organización electoral.

El litigio se fijó en los siguientes términos: P.J. ¿Hay lugar a declarar la nulidad del acto contenido en el formulario E26 CON – de fecha 6 de noviembre de 2023, por medio del cual se declaró la elección del señor Marcos Olarte Ramírez como concejal del Municipio de Floridablanca, para el periodo correspondiente 2024-2027, por incurrir presuntamente en la conducta de financiación prohibida al configurarse las causales establecidas en el numeral 5 del artículo 27 de la Ley 1475 de 2011? Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En cuanto a las pruebas, incorporó las aportadas por las partes, y ordenó requerir a los juzgados Cuarto Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento y Sexto Penal del Circuito de Bucaramanga, para que allegaran copias de las acusaciones formuladas en las causas que adelantan contra el demandado, y el estado de los procesos.

También dispuso oficiar a la Fiscalía General de la Nación para que certificara si el accionado se encuentra vinculado a un proceso penal vigente. Finalmente, ordenó que se solicitara al Consejo Nacional Electoral certificar sobre los aportes a la campaña del demandado. 1.5. La sentencia apelada Mediante sentencia del 13 de diciembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda.

Al descender al caso concreto, precisó que el demandado financió su campaña con recursos propios, como se evidencia en el formulario Anexo 8.1 Código 101 del formulario 8B, reportado ante el Consejo Nacional Electoral. Agregó que, además, se encuentra vinculado a un proceso penal por el delito de prevaricato por acción y por omisión, y por fraude a resolución judicial, como se desprende de la información que reposa en el proceso penal bajo radicado 680016008828201600155, el cual surge de una denuncia por presuntas irregularidades en la elección del Contralor y Personero de Floridablanca para el período 2016-2019.

Advirtió que el numeral 5° del artículo 27 de la Ley 1475 de 2011, estableció la prohibición de financiar campañas políticas con recursos provenientes de i) una persona natural, ii) a quien se le hubiera realizado imputación o acusación por delitos contra la administración pública. En ese orden, la norma no hizo la distinción que propuso el demandado, en cuanto considera que debe excluirse al propio candidato cuanto es este quien financia su campaña con recursos propios.

Explicó que la referencia legal a una persona natural contempla a todos los individuos de la especie humana, de tal suerte que los recursos propios de un candidato investigado por delitos contra la administración pública, no pueden hacer parte de su campaña electoral, so pena de incurrir en la prohibición. Precisó que, sin embargo, la conducta que implica consecuencias a la luz de la justicia penal, por lo que no es posible juzgarla bajo los requisitos que debe cumplir el acto administrativo para su expedición, pues se trata de análisis diferentes con consecuencias particulares fijadas por la ley.

Destacó que, bajo una interpretación restrictiva, el legislador no previó la violación de normas sobre financiación de campañas como causal de nulidad electoral, pues Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 para ello estableció otro tipo de sanciones que se ventilan en el marco de la justicia penal.

Señaló que, de la revisión de la Ley 1475 de 2011, no se observa una sanción específica para los eventos de financiación prohibida, como sí ocurre en los casos de violación de los límites al monto de gastos de las campañas, como la pérdida del cargo o la desinvestidura. Indicó que el artículo 109 superior determinó que el legislador debe señalar las consecuencias que conlleva la transgresión de la financiación de las campañas, a la luz del ordenamiento jurídico del sistema penal, como en efecto lo hizo a través del artículo 396A del Código Penal.

Sostuvo que esta Sala, en casos similares, al pronunciarse sobre la infracción de norma superior, precisó que en el marco del medio de control de nulidad electoral solo se aborda el estudio de conductas que derivan en la nulidad de la elección, cuando así lo ha señalado expresamente la norma7. 1.6. Los recursos de apelación La demandante Tania Lizeth Bautista Peñaloza, en su alzada, argumentó que el numeral 5º del artículo 27 de la Ley 1474 de 2011 prohíbe que un candidato acusado por un delito contra la administración pública financie su campaña con recursos propios, advirtiendo que, contrario a la tesis que formuló la defensa, la ley no diferencia si esos recursos provienen de terceros o del propio elegido.

Por su parte, la actora Yolanda Romero Trujillo advirtió que se probó la financiación prohibida de la campaña del acusado, con sus propios recursos, y que con ello incurrió en una prohibición legal, razón por la cual se debió anular el acto de elección, porque este, como los demás, debe cumplir la normatividad vigente y acatar las decisiones judiciales expedidas con ocasión de situaciones similares.

Precisó que cualquier acto lesivo de la Constitución Política o la ley es pasible de enjuiciamiento a través del medio de control de nulidad o de nulidad electoral, bien sea por las causales previstas en el artículo 275 del CPACA, o por las que contempla el artículo 137 ibidem, en este caso por infracción de las normas en que debía fundarse.

Destacó que la falta de aplicación de un precepto legal, bien por ignorar su existencia u omitir su cumplimiento, configura la nulidad del acto administrativo por desconocer el valor normativo del ordenamiento jurídico. Expuso que, en este caso, el acto demandado es contrario al texto de los artículos 109 y 258 constitucionales, y al numeral 5° del artículo 27 de la Ley 1475 de 2011, 7 Sentencia del 13 de mayo de 2021.

Exp: 11001-03-28-000-2020-00034-00. M.P: Rocío Araújo Oñate. Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 lo cual invalida la elección acusada, pues tales preceptos no se aplicaron por parte de la administración, quien debió conocer de la financiación prohibida de la campaña del sub lite, pues es función del Consejo Nacional Electoral revisar tales recursos.

Sostuvo que, de no poder reprochar los actos de elección por estar incursos en la irregularidad alegada, como lo sostiene el a quo, sería como decir que es permisible que los dineros producto de actividades ilícitas financien campañas políticas y se elijan candidatos con dineros espurios. Agregó que, además, la imposibilidad de anular la elección porque la norma no trae concretamente esa consecuencia, tendría una trascendencia negativa para el sistema democrático, por cuanto las personas que financiaron sus campañas con dineros de dudosa procedencia ocuparían los cargos de elección popular.

Resaltó la gravedad de tal circunstancia, pues el proceso penal tarda en resolverse más tiempo de los cuatro años del periodo constitucional, y con ello el país se convertiría en un narco estado, antidemocrático, inmoral e ilegal, en manos de fuerzas oscuras. Explicó que los actos administrativos pueden tener consecuencias de distinta índole, contenciosas, penales, disciplinarias o fiscales, así su origen tenga lugar por el mismo hecho, y dichas consecuencias no se contraponen o rechazan, sino que desarrollan una protección diferente.

Por lo anterior, consideró que no se puede restringir la valoración del acto de elección a sus implicaciones penales, y sustraer su análisis de legalidad conforme con el numeral 5° del artículo del artículo 27 de la Ley 1475 de 2011, norma que, por lo demás, no transgrede el principio de presunción de inocencia según lo expuso la Corte en la Sentencia C-490 de 2011.

Destacó que el espíritu de la norma en mención no es otro que evitar que las campañas electorales se financien con dineros de dudosa procedencia, y persigue garantizar contiendas electorales en igualdad de condiciones, limpias y transparentes. Insistió en que el legislador no solo consignó las causales taxativas de nulidad electoral en el artículo 275 del CPACA, sino que dejó la posibilidad de acudir a las causales generales para cuestionar la legalidad del acto de elección, previstas en el artículo 137 ibidem.

Advirtió que el a quo desconoció la sentencia del 16 de mayo de 2019 de la Sección Quinta del Consejo de Estado8, en la que dicho colegiado sostuvo que la financiación de campañas con recursos prohibidos por la ley son prácticas ilegales, 8 Exp: 11001-03-28-000-2018-00084-00. Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 antidemocráticas y corruptas que afectan la pureza del voto y, por ende, acarrean la nulidad de la elección. Precisó que, en el referido pronunciamiento, se indicó que para configurar la nulidad se debe demostrar i) que el candidato incurrió en la práctica antidemocrática o prohibida, y ii) que sabía de esa práctica y con su anuencia se materializó. Afirmó que el comportamiento del acusado afectó los principios democráticos, la pureza del voto, y la transparencia, por cuanto su campaña se financió con dineros no permitidos por la ley, lo que vicia su elección. Concluyó que, contrario a la afirmación del tribunal, sí existe una causal subjetiva de nulidad electoral, con sustento en la jurisprudencia descrita, y con base en ella debe declararse la nulidad de la elección, por infracción a las normas en que debía fundarse el acto demandado, en particular los artículos 40, 109 y 258 de la Constitución Política, y el numeral 5° del artículo 27 de la Ley 1475 de 2011. 1.7.

Actuaciones de segunda instancia Por auto del 17 de marzo de 2025 se admitieron las apelaciones de las demandantes. El demandado interpuso recurso de reposición contra el proveído anterior, el cual se rechazó, por improcedente, mediante proveído del 7 de abril de 2025. 1.8. Alegatos de conclusión El demandado solicitó que se aplique la figura de la jurisprudencia anunciada, dada la inexistencia de precedente sobre el caso concreto. 1.9.

Concepto del Ministerio Público La procuradora séptima delegada ante esa Corporación, solicitó que se confirme la sentencia apelada. Consideró que, si bien se probó la incursión del demandado en la prohibición prevista en el numeral 5° del artículo 27 de la Ley 1475 de 2011, dada la existencia de una acusación en su contra y los aportes a su campaña con recursos propios, lo cierto es que esta norma no contempla una consecuencia específica asociada a la nulidad electoral.

Advirtió que las prohibiciones enlistadas en dicha disposición se constituyen en objeto de sanción a los directivos de los partidos y movimientos políticos, en los términos del artículo 10 de dicha preceptiva, y la autoridad competente para investigar y sancionar las conductas proscritas recaen en el Consejo Nacional Electoral. Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Por lo tanto, la norma establece una consecuencia sancionatoria distinta de la nulidad electoral, por lo que la norma invocada no es de aquellas en las que debió fundarse la elección. II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 150 del CPACA y 13 del Acuerdo 080 de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sección es competente para conocer en segunda instancia del proceso de la referencia, teniendo en cuenta que se pretende la nulidad del acto que declaró la elección del señor Marcos Olarte Ramírez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), cuyo control de legalidad compete a los tribunales administrativos, en primera instancia, según el literal a) del numeral 7 del artículo 152 de la Ley 1437 de 20119 y corresponde al Consejo de Estado fungir como juez ad quem, en aplicación del artículo 150 ib. 2.2.

El acto acusado La parte actora pretende la nulidad del formulario E-26 CON del 6 de noviembre de 2023, a través del cual se declaró la elección del señor Marcos Olarte Ramírez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el periodo 2024-2027. 2.3. Problema jurídico Conforme al fallo de primera instancia y los argumentos expuestos en los recursos de apelación, corresponde a esta Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda.

Para la parte actora, el demandado, incurrió en la prohibición prevista en el numeral 5° del artículo 27 de la Ley 1475 de 2011, por haber financiado su campaña con sus propios recursos, lo cual le estaba prohibido por estar vinculado, en calidad de imputado y acusado, en un proceso penal por delitos contra la administración pública. 9 «ARTÍCULO 152.

COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, de los diputados de las asambleas departamentales, de los concejales del Distrito Capital de Bogotá, de los alcaldes municipales y distritales, de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos, de los miembros de los consejos superiores de las universidades públicas de cualquier orden, y de miembros de los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales.

Igualmente, de la nulidad de las demás elecciones que se realicen por voto popular, salvo la de jueces de paz y jueces de reconsideración; (…)». Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En la apelación se indica, por una parte, que el financiamiento de la campaña con recursos propios configura la incursión en la prohibición de que se trata y, por otra, que a diferencia de lo que consideró el a quo, la incursión en la conducta proscrita acarrea la nulidad de la elección. Por lo tanto, corresponde a la Sala determinar si la prohibición prevista en la referida disposición trae consigo la nulidad del acto de elección. 2.4.

Caso concreto Las partes no discuten que el demandado financió su campaña con recursos provenientes de su pecunio, y que está vinculado en calidad de acusado en un proceso penal, por la presunta comisión de un delito contra la administración pública. De ahí que los razonamientos correspondientes deban circunscribirse a establecer si la prohibición legal invocada por el extremo actor es constitutiva de causal de nulidad.

Previo a ello, es necesario tener en cuenta que la apelante Tania Lizeth Bautista Peñaloza argumentó que el numeral 5º del artículo 27 de la Ley 1475 de 2011 prohíbe que un candidato acusado por un delito contra la administración pública financie su campaña con recursos propios, por lo que, contrario a la tesis que formuló la defensa, la ley no diferencia si esos recursos provienen de terceros o del elegido.

Se advierte que el fundamento de la alzada coincide con la interpretación que al respecto adoptó el a quo en su sentencia, en tanto señaló que, en efecto, la prohibición también cobija al candidato que financia su campaña con recursos propios. Por lo tanto, no se observa un reparo concreto que permita a esta judicatura examinar la cuestión decidida en la sentencia, razón por la que la Sala se abstendrá de estudiar este argumento.

Por su parte, la demandante Yolanda Romero Trujillo, sostuvo que el estudio de legalidad de un acto de elección no se restringe a las causales de nulidad enlistadas en el artículo 275 del CPACA, sino que adicionalmente abarca las que prevé el artículo 137 ibidem, particularmente la infracción de las normas en que debía fundarse el acto demandado.

Destacó que las consecuencias jurídicas de la incursión del acusado en la prohibición, no deben limitarse a sus implicaciones penales, pues este comportamiento también resulta lesivo de los valores de la democracia y, por ello, Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 merece un juicio de reproche en el ámbito de la nulidad electoral, además que esta Sección se pronunció en ese sentido en la sentencia del 16 de mayo de 201910.

En ese orden, dado que, en su sentir, la elección cuestionada infringió los artículos 109 y 258 superiores, y el numeral 5° del artículo 27 de la Ley 1475 de 2011, debe declararse la nulidad de la elección demandada. Ahora bien, en punto a establecer si la conducta proscrita en la norma invocada constituye un vicio de legalidad de la elección, debe señalarse que «el medio de control de nulidad electoral, busca verificar por excelencia la legalidad de los actos de elección, nombramiento o llamamiento, por aspectos derivados del proceso de elección -causales objetivas-, como de las calidades exigidas respecto del elegido, nombrado o llamado -causales subjetivas-, realizando, como se precisó con anterioridad, un análisis objetivo del contenido de la norma frente a las demás que regulan la actividad electoral, a efectos de determinar la ocurrencia de algunas de las causales que expresamente se han consagrado en los artículos 137 y 275 del CPACA» (Negrillas fuera de texto)11.

Como se observa, la finalidad del medio de control de nulidad electoral persigue «asegurar el respeto del principio de legalidad en el ejercicio de las funciones electorales y de la facultad nominadora de las autoridades públicas»12, por lo que se identifica con «la vigencia del orden jurídico, la pureza del sufragio y el respeto de la voluntad del elector, lo cual puede ser examinado a través de las causales genéricas de nulidad previstas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, o de las específicas establecidas en el artículo 275 de este mismo estatuto procesal, objetivas o subjetivas, como se ha clasificado para esta clase de actos»13 (Negrillas fuera de texto).

Por lo tanto, no hay duda de que los actos de elección, nombramiento y llamamiento pueden ser controvertidos por la vía judicial a través de las causales genéricas del precitado artículo 137 o por conducto de las específicas relacionadas en el artículo 275 de la misma codificación. Ahora bien, la mencionada norma al respecto dispone: «…procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa o mediante falta motivación, o con desviación de las atribuciones de quien los profirió.» Nótese que la causal genérica de nulidad electoral se refiere a la infracción de las normas en que el acto debería fundarse y no, de manera genérica al 10 Exp: 11001-03-28-000-2018-00084-00. 11 Consejo de Estado.

Sección Quinta. Sentencia del 18 de enero de 2021. Exp: 05001-23-33-000-2019-02852- 02. M.P: Rocío Araújo Oñate. 12 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 29 de abril de 2021. Exp: 52001-23-33-000-2020-00017- 01. M.P: Luis Alberto Álvarez Parra. 13 Ibidem. Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 desconocimiento de cualquier precepto superior.

Esta precisión resulta cardinal en cualquier estudio de legalidad, pero cobra especial importancia en tratándose de actos electorales por voto popular, toda vez que aquellos son el reflejo y materialización de la voluntad del pueblo como elemento primigenio del principio democrático fundante en un Estado Social de Derecho como el colombiano. Al respecto, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha dicho14: En relación con la causal de nulidad de los actos administrativos consistente en la infracción de las normas en que debían fundarse –también conocida genéricamente como “violación de norma superior”–, en el que se sustenta el único cargo de la demanda que da lugar al vocativo de la referencia, es menester precisar, tal y como lo señaló la Sala en sentencia del 27 de octubre de 201615, que consiste en el desconocimiento de las disposiciones normativas que componen el marco jurídico del acto administrativo-electoral.

Dicho de otro modo, el cargo de nulidad se estructura en los eventos en que el acto enjuiciado se aparta de las normas superiores a las cuales “debía respeto y acatamiento en la medida en que éstas le imponen (…) su objeto y finalidad”16. De allí que se admita por parte de esta Sala Electoral la existencia de dos elementos de configuración en relación con el mentado motivo de anulación. Por una parte, es preciso demostrar que los preceptos normativos que se aducen como vulnerados hacen parte del grupo de prescripciones normativas que reglan “la materia que es objeto de decisión administrativa.”17 En este orden, en tratándose del medio de control de nulidad electoral, dicha causal puede fundar la solicitud de anulación de un acto de elección o nombramiento cuando los preceptos normativos presuntamente infringidos pertenecen “a la regulación aplicable a esa elección o nombramiento.”18 (…) Así las cosas, no se trata de cualquier manifestación del poder ordenador de la voluntad del Estado el que tiene la vocación de constituir un vicio atentatorio de la legalidad que debe revestir todo acto administrativo, sino de una que se de en una relación bidireccional y asimétrica en la que el objeto del examen judicial recaiga sobre el dispositivo de menor rango visto en perspectiva con la singularidad o el conjunto de elementos, según se trate, reflejada en locaciones jerárquicas que lo sobrepasen.

De ahí que sea inadmisible enfrentar en examen de legalidad dos normas de igual jerarquía, o pretender la nulidad de un acto que se opone a previsiones de una preceptiva situada en un nivel inferior. 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente: 11001-03-28-000- 2020-00058-00. Providencia del 18 de febrero de 2021.

M.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúez. 15 Consejo de Estado, Sección Quinta, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, 27 de octubre de 2016, rad. 11001-03-28-000-2016-00038-00, demandado: magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 16 Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Tratado de Derecho Administrativo.

Acto administrativo: Procedimiento, eficacia y validez. Universidad Externado de Colombia. 4ª ed. Bogotá. Pág. 375. 17 Consejo de Estado, Sección Quinta, Rad. Nº. 08001-23-31-000-2007-00972-01. C.P. Filemón Jiménez Ochoa. Actor: Lourdes del Rosario López Flórez. 18 Ibidem. Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 (…) Por otra parte, resulta indispensable para la prosperidad de este cargo que se acredite la no avenencia del acto bajo censura a las normas que constituyen su marco jurídico de referencia. De allí que se deba probar que la prescripción jurídica que integra el concepto de violación alegado debía imbuir la expedición y contenido del acto, y que, contrario a ello, el acto terminó constituyendo una oposición directa o indirecta de aquel; disconformidad que puede tener lugar en las siguientes hipótesis: (i) Falta de aplicación de la norma, situación que se presenta luego de que la autoridad que profiere el acto ignora la existencia del presupuesto normativo, o conociéndolo, no lo aplica en el asunto que la ocupa;

(ii) Aplicación indebida de la norma, la cual se presenta luego de que las reglas jurídicas empleadas por la autoridad para fundar el acto, no se conforman a la situación fáctica del caso a tratar, como consecuencia de una equivocación en la valoración y escogencia de la disposición normativa; (iii) Interpretación errónea de la norma, consistente en el entendimiento desatinado del precepto o preceptos que sustentan el asunto por resolver19.

De lo anterior se decanta que su materialización resulta del cotejo entre las normas invocadas como infringidas y el acto electoral acusado20; peculiaridad propia de los vicios contenidos en el artículo 137 del CPACA, “metodología compuesta por dos momentos, a saber, (a) la determinación de la pertinencia y aplicabilidad de las normas invocadas respecto del procedimiento administrativo cuestionado;

(b) su quebrantamiento por inaplicación, aplicación indebida o interpretación errónea”21. (Negrillas fuera de texto). En ese orden de ideas, se reitera, la causal de infracción de normas en que el acto debería fundarse no se configura con el desconocimiento de cualquier disposición del ordenamiento jurídico, sino que se requiere que se trate de una regulación específica que se relacione directa e inescindiblemente con el acto enjuiciado, para el caso de las elecciones por voto popular, normas que se refieran a la configuración de la voluntad del pueblo como elemento fundante del principio democrático, por ejemplo.

En esos términos, es necesario tener presente que un mandato general de prohibición previsto en normas sobre el ejercicio de la democracia no implica, per se, que su desconocimiento constituya un vicio del proceso de formación de la voluntad popular, salvo que el precepto que establece la conducta proscrita disponga dicha consecuencia. A efectos de ilustrar lo anterior, conviene precisar que esta Sala, a propósito del planteamiento de infracción de norma superior por el desconocimiento de los límites 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Rad.

Nº. 25000-23-27-000-2004-92271-02(16660). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Actor: ACCENTURE LTDA. 20 Ibidem. 21 Consejo de Estado, Sección Quinta, Rad. 11001-03-24-000-2017-00173-00, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Demandados: Consejo Nacional Electoral y otro. Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 temporales de la campaña electoral, definidos en el artículo 34 de la Ley 1475 de 2011, hizo claridad acerca del alcance de las repercusiones jurídicas de dicha conducta, precisando que la redacción del precepto no contiene prohibiciones que afectan el proceso electoral, sino consecuencias sancionatorias22: 107.

No obstante ello, la norma que se aduce desconocida, no establece en su redacción un mandato prohibitivo que afecte alguno de los actos preparatorios (inscripción) del proceso electoral, por el contrario de las normas que rigen la materia, se establece que corresponde al Consejo Nacional Electoral investigar y sancionar aquellas conductas contrarias a las disposiciones electorales, al respecto se tiene: (…) 108.

Una muestra de ello, es la consecuencia prevista en los artículos 109 de la Constitución Política y 26 de la Ley 1475 de 2011, que establecieron las sanciones de pérdida de investidura para los miembros de las corporaciones públicas y de pérdida del cargo para quienes ocupen las dignidades de alcalde o gobernador, por la violación de los topes máximos fijados para la financiación de las campañas de partidos y movimientos políticos. 109.

Nótese como en el caso del desconocimiento de los límites de financiación por parte de los mandatarios de elección popular, las normas electorales previeron una consecuencia a su actuar, la cual es la sanción de desinvestidura por incurrir en conductas incompatibles con la dignidad que detentan. 110. En este caso, las citadas disposiciones, contienen unas limitantes para los candidatos en el ejercicio de actos de campaña o para desarrollar prácticas proselitistas en un determinado lapso, omisión sancionable por el Consejo Nacional Electoral en la forma prevista en la Ley 130 de 1994 en sus artículos 39 y 40. 111.

Teniendo en cuenta que el desconocimiento del artículo 34 de la Ley 1475 de 2011 no se erige como causal de nulidad, la Sala se releva del estudio de este reproche contra el acto de elección del señor Juan Guillermo Zuluaga Cardona. (Negrillas fuera de texto) A partir de este pronunciamiento, es posible concluir que las consecuencias legales de la comisión de conductas proscritas por la ley, se circunscriben a las que define el legislador.

La línea interpretativa expuesta corresponde con la que decantó la Corte Constitucional en la Sentencia C-490 de 2011, al referirse al régimen de responsabilidad definido en la Ley 1475 de 2011, en cuanto precisó que las expresiones dirigidas a la imposición de sanciones, agrupadas bajo el derecho sancionador, deben cumplir con determinados principios y valores derivados del derecho al debido proceso, entre ellos los de legalidad, tipicidad y reserva legal23: El segundo principio constitucional predicable del derecho sancionador es el de legalidad.

De acuerdo con este, corresponde a la ley determinar tanto las 22 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 13 de mayo de 2021. Exp: 11001-03-25-000-2020-00034- 00. M.P: Rocío Araújo Oñate. 23 Sentencia C-490 de 2011. Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 conductas sujetas a sanción, como el contenido de esa sanción y el procedimiento aplicable para su imposición. A este respecto, la jurisprudencia contempla que este deber es un postulado necesario del derecho fundamental al debido proceso, que exige que la prescripción de sanciones esté precedido de una ley cierta que las determinen.

Sin embargo, el grado de definición de tipos y sanciones no es uniforme para todas las modalidades del derecho sancionador, sino que ha sido aceptado que la legalidad estricta es predicable del derecho penal, atenuándose para otras formas de responsabilidad. Sin embargo, en cualquier caso debe ser el legislador el que determine, al menos en sus aspectos esenciales, las conductas susceptibles de sanción y el procedimiento aplicable.

(…) El mismo precedente señala que el principio de legalidad cobra carácter concreto en los principios de tipicidad y reserva de ley. De acuerdo con el primero, "el legislador debe establecer expresamente los elementos fundamentales del tipo, lo que implica que se efectúe: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción;

(ii) la determinación de la sanción, lo que implica la descripción de todos los aspectos relativos a ella, esto es, el tipo de sanción a imponer, el término o la cuantía de la misma, la autoridad competente para aplicarla y (iii) el procedimiento que debe seguirse para proceder a su imposición"[102]. A su vez, el principio de reserva de ley en el derecho sancionador implica que el Estado tiene la obligación de " someter a la ley el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos, o al menos, de tener como fundamento la preexistencia de la misma.

(Negrillas fuera de texto) En ese orden, por virtud del principio de legalidad, así como los de tipicidad y reserva legal, es el legislador quien se encarga de definir el contenido y alcance de las infracciones normativas, por lo que las consecuencias legales de su imposición se restringen a los precisos términos que señala la ley. En ese orden, para analizar el marco legal de la prohibición que ocupa a la Sala, se tiene que el artículo 107 de la Constitución Política, que establece el régimen de los partidos y movimientos políticos, dispone: Los Partidos y Movimientos Políticos deberán responder por toda violación o contravención a las normas que rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como también por avalar candidatos elegidos en cargos o Corporaciones Públicas de elección popular, quienes hayan sido o fueren condenados durante el ejercicio del cargo al cual se avaló mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculación a grupos armados ilegales y actividades del narcotráfico o de delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad.

(…) Las sanciones podrán consistir en multas, devolución de los recursos públicos percibidos mediante el sistema de reposición de votos, hasta la cancelación de la personería jurídica. Cuando se trate de estas condenas a quienes fueron electos para cargos uninominales, el partido o movimiento que avaló al condenado, no podrá presentar candidatos para las siguientes elecciones en esa Circunscripción. Si faltan menos de 18 meses para las siguientes elecciones, no podrán presentar terna, caso en el cual, el nominador Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 podrá libremente designar el reemplazo.

Los directivos de los partidos a quienes se demuestre que no han procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere Personería Jurídica también estarán sujetos a las sanciones que determine la ley. (…)

PARÁGRAFO TRANSITORIO 2o. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1o. de agosto de 2009, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle este artículo. (Negrillas fuera de texto) El canon bajo cita se ocupó de establecer un régimen de responsabilidad de los partidos y movimientos políticos, así como de sus directivos, por violación de las normas que rigen, entre otros aspectos, su financiación, y prevé sanciones que van desde multas hasta la pérdida de la personería jurídica.

El mandato superior transcrito fue desarrollado a través de la Ley 1475 de 201124, que entre otras disposiciones estableció el régimen sancionatorio de los partidos y movimientos políticos. Para el efecto, definió sus principales elementos, como sus destinatarios, las conductas pasibles de reproche legal y el plexo de las sanciones derivadas de las infracciones al régimen de las organizaciones políticas.

Así, el artículo 8° dispone que «[l]os partidos y movimientos políticos deberán responder por toda violación o contravención a las normas que rigen su organización, funcionamiento o financiación, así como por las conductas de sus directivos consideradas como faltas en el artículo 10 de la presente ley» (Negrillas fuera de texto). Al tenor del texto legal bajo cita, los sujetos destinatarios del régimen sancionatorio son los partidos y los movimientos políticos, así como sus directivos.

Las conductas cuya comisión acarrean su responsabilidad consisten en toda violación o contravención de las normas que rigen, entre otros aspectos, su financiación25. En criterio de la Corte Constitucional26, «[e]sta previsión reitera idéntica redacción a la prevista en el inciso séptimo del artículo 107 C.P., por lo que no plantea debate en cuanto a su constitucionalidad.

Además, la previsión que remite la aplicación del régimen sancionatorio a las faltas previstas para los directivos, es desarrollo propio de los principios de legalidad y reserva de ley antes explicados». 24 «Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones». 25 Conviene aclarar que la Ley 130 de 1994 «[p]or la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones», en materia de financiación de campañas electorales consagra un régimen de responsabilidad que recae en los candidatos, cuando invierten sumas que superan el monto que para el efecto fija el Consejo Nacional Electoral.

El artículo 14 de la referida ley consagra sanciones al candidato consistentes en que «no podrá recibir dineros provenientes de fondos estatales, sin perjuicio de las multas a que hubiere lugar de acuerdo con el literal a) del artículo 39 de la presente ley». 26 Sentencia C-490 de 2011. Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 De este modo, la corte no encontró reparos acerca de la constitucionalidad de la disposición que se analiza, puesto que los elementos del régimen de responsabilidad de los partidos y movimientos políticos, definidos por el legislador estatutario, coinciden con los que determinó el texto del artículo 107 superior, a saber, i) sus destinatarios, ii) las infracciones y iii) las sanciones.

Entre las faltas sancionables, imputables a los directivos, el numeral 3° del artículo 10 ibidem, prevé como tal la consistente en «[p]ermitir la financiación de la organización y/o la de las campañas electorales, con fuentes de financiación prohibidas» (Negrillas fuera de texto). El alto tribunal constitucional, al referirse a esta falta, indicó que «es razonable y necesario que el legislador estatutario disponga como falta de los directivos la actuación antes citada, puesto que su comisión contradice los principios de la organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos que prevé la Carta.

Con todo, debe reiterarse que la comisión de la falta en comento no responde a un parámetro de responsabilidad objetiva del directivo de que se trate, sino que debe estar demostrado el incumplimiento del deber de diligencia y cuidado en la verificación del origen de los recursos»27 (Negrillas fuera de texto). De este pronunciamiento se destaca que se trata de una falta por la que responden los directivos de los partidos políticos, y su imposición no se rige por un régimen de responsabilidad objetivo, por cuanto se debe demostrar el incumplimiento del deber de diligencia y cuidado del destinatario de la prohibición. A su turno, el artículo 11 trajo consigo las sanciones aplicables a los directivos «por haber incurrido en cualquiera de las faltas a que se refiere el artículo anterior», que van desde la amonestación escrita, pasando por la suspensión o destitución del cargo, llegando incluso a la expulsión del partido o movimiento político.

En cuanto a las sanciones a imponer a los partidos y movimientos políticos, el artículo 12 de la preceptiva bajo estudio establece que estas colectividades podrán ser objeto de sanciones «según la gravedad o reiteración de las faltas, la categoría de las entidades territoriales, cuando ellas sean imputables a sus directivos, a sus candidatos a cargos o corporaciones de elección popular o, en general, cuando sus directivos no adopten las medidas tendientes a evitar la realización de tales acciones u omisiones o cuando no inicien los procedimientos internos tendientes a su investigación y sanción».

En criterio de la Corte Constitucional, «[e]s ajustado al ordenamiento superior que el legislador estatutario prevea que los partidos y movimientos políticos sean sujetos de sanciones por las conductas allí indicadas, que en buena medida recogen las cláusulas de responsabilidad de esas colectividades, indicadas en el 27 Ibidem. Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 artículo 107 C.P.»28 (Negrillas fuera de texto).

Según este pronunciamiento, el Congreso se ajustó a la Constitución Política al haber previsto que las colectividades políticas, sean los sujetos de las sanciones por infracción de las normas que les rigen. Entre otras penalidades a las que están sujetas las organizaciones políticas, se destaca la del numeral 2° de esta norma, consistente en la «[s]uspensión de su personería jurídica, hasta por cuatro (4) años, cuando se trate de las faltas a que se refieren los numerales 1 al 4 del artículo 10».

Es decir, entre otras, la del numeral 3° consistente en «[p]ermitir la financiación de la organización y/o la de las campañas electorales, con fuentes de financiación prohibidas». En criterio de la Corte Constitucional, expuesto en la Sentencia C-490 de 2011, «sanciones relativas a la suspensión de la personería jurídica, su disolución o la suspensión de la financiación y el uso de medios masivos de comunicación, se muestran como instrumentos razonables, en tanto están relacionados con la restricción de las potestades y estímulos que la Constitución confiere a partidos y movimientos.

Es apenas natural que una vez se ha comprobado que la agrupación incumplió con las reglas del ordenamiento y ha afectado de manera grave el principio democrático representativo, sea objeto de sanciones de este carácter» (Negrillas fuera de texto). De ahí que, para esa corte, la suspensión de la personería jurídica constituya la sanción acorde en los casos en que los partidos y movimientos políticos incurren en graves infracciones al principio democrático.

Finalmente, el artículo 13 consagra que el Consejo Nacional Electoral «es titular del ejercicio preferente en la competencia y procedimiento para imponer sanciones a partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos», decisión que «podrá ser demandada ante el Consejo de Estado. Cuando la sanción sea la disolución, cancelación o suspensión de la personería jurídica».

Ahora bien, para efectos de lo que debe entenderse por financiación prohibida, la Ley 1475 de 2011 dispuso, en su artículo 27, las fuentes de recursos proscritas a las colectividades políticas «y campañas», entre ellas la prevista en el numeral 5°, a saber, «[l]as de personas naturales contra las cuales se hubiere formulado acusación o imputación en un proceso penal por delitos relacionados con la financiación, pertenencia o promoción de grupos armados ilegales, narcotráfico, delitos contra la administración pública, contra los mecanismos de participación democrática y de lesa humanidad» (Negrillas fuera de texto).

La Corte Constitucional, al pronunciarse sobre el contenido de la prohibición, precisó que «solo tiene efectos jurídicos en materia de restricciones a posibilidad de 28 Ejusdem. Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 financiación privada para los partidos, movimientos políticos, candidatos y campañas electorales, (…) esta prohibición encuentra un claro sustento constitucional, en los mandatos superiores de los artículos 107 y 109 C.P., dirigidos a garantizar la transparencia, igualdad, pluralidad política y moralidad pública en la financiación de los partidos, movimientos, grupos políticos y campañas electorales, así como en el mandato particular del artículo 109 C.P. referido a las prohibiciones sobre financiaciones que tengan fines antidemocráticos o atentatorios del orden público, dada la gravedad de los delitos de que trata la norma, que se acusan o se imputan dentro de un proceso penal»29 (Negrillas fuera de texto).

Nótese que el máximo tribunal constitucional al estudiar la exequibilidad de la disposición fue enfático en señalar que las consecuencias de la prohibición bajo estudio se dirigen al partido o movimiento político y a los grupos significativos de ciudadanos. A partir de este análisis, se concluye que el régimen sancionatorio de los partidos y movimientos políticos se rige por los principios de legalidad, tipicidad y reserva legal.

En consecuencia, le corresponde al legislador definir el contenido y alcance de las sanciones por infracción del régimen de financiación de los partidos políticos. Por virtud de tales principios, los destinatarios del régimen de responsabilidad que se estudia son las organizaciones políticas y sus directivos, quienes son los sujetos sancionables por, entre otras conductas, permitir la financiación de las campañas electorales con recursos prohibidos, tales como los que provienen de los aportes de personas naturales implicadas en un proceso penal por delitos contra la administración pública.

Las sanciones que proceden en los eventos en que se configura la prohibición de financiación son, en el caso de los directivos, la amonestación escrita, la suspensión o destitución del cargo, hasta la expulsión del partido, mientras que la agrupación política puede ser sancionada con la suspensión de su personería jurídica hasta por cuatro años.

Para la Corte Constitucional, estas sanciones son instrumentos razonables, de cara a la afectación del principio democrático representativo. De las disposiciones de la Ley 1475 de 2011 no se desprenden consecuencias jurídicas que afecten la legalidad del acto de elección. De hecho, se trata de una serie de prohibiciones para las campañas electorales con repercusiones para las agrupaciones políticas, pero, en manera alguna puede afirmarse que se trate de una causal que afecte la elección por voto popular de los candidatos a un cargo de ese tipo. 29 Sentencia C-490 de 2011.

Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Es decir, el hecho de que una campaña política permita la financiación con fuentes prohibidas por la ley, constituye una falta sancionable para los partidos políticos por parte del Consejo Nacional Electoral, autoridad que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 265 de la Carta Política y 13 de la misma Ley 1475 de 2011 es la titular del «ejercicio preferente en la competencia y procedimiento para imponer sanciones a partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos».

Así las cosas, es claro que fue el mismo constituyente el que estableció unas consecuencias sancionatorias en el escenario administrativo, por permitir fuentes prohibidas de financiación en las campañas políticas, las cuales corresponde asumir a los partidos y movimientos políticos, así como a sus directivos, sin que el ingreso de esos recursos proscritos constituya un vicio del proceso de formación del acto de elección. El reproche a la conducta de los candidatos, tendiente a establecer su responsabilidad por el uso de fuentes prohibidas de financiación en sus campañas, corresponde a otros escenarios, bien sea el que concierne al régimen ético y disciplinario de las propias agrupaciones políticas, o en el ámbito de protección del derecho penal cuyo ordenamiento punitivo, valga anotar, tipificó como delito «la consecución de bienes provenientes de fuentes prohibidas por la ley para financiar campañas electorales», y derivó en el contendor político la carga de asumir las consecuencias por este comportamiento30.

Es decir, ni en la Constitución Política, ni en la Ley Estatutaria 1475 de 2011 o en alguna otra disposición se consagra como consecuencia de incurrir en fuentes prohibidas de financiación la nulidad electoral o la afectación de los derechos políticos para los elegidos. Ahora bien, a propósito del planteamiento de la alzada, según el cual esta Sala, en la sentencia del 16 de mayo de 201931, estableció que las fuentes prohibidas de financiación acarrean la nulidad de la elección, es necesario hacer las siguientes precisiones.

En este antecedente, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la nulidad de la elección de Aida Merlano Rebolledo como senadora de la República, período 2018-2022 por haber incurrido en prácticas relacionadas con compra de votos. 30 Código Penal:

ARTÍCULO 396A. FINANCIACIÓN DE CAMPAÑAS ELECTORALES CON FUENTES PROHIBIDAS. <Artículo adicionado por el artículo 14 de la Ley 1864 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> El gerente de la campaña electoral que permita en ella la consecución de bienes provenientes de fuentes prohibidas por la ley para financiar campañas electorales, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años, multa de cuatrocientos (400) a mil doscientos (1.200) salarios mínimos legales mensuales vigentes e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas por el mismo tiempo.

En la misma pena incurrirá el respectivo candidato cuando se trate de cargos uninominales y listas de voto preferente que realice la conducta descrita en el inciso anterior. En la misma pena incurrirá el candidato de lista de voto no preferente que intervenga en la consecución de bienes provenientes de dichas fuentes para la financiación de su campaña electoral.

En la misma pena incurrirá el que aporte recursos provenientes de fuentes prohibidas por la ley a campaña electoral. 31 Exp: 11001-03-28-000-2018-00084-00. M.P: Carlos Enrique Moreno Rubio. Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Aunque efectivamente la nulidad electoral se originó por la violación de normas en que el acto acusado debía fundarse, concretamente los artículos 40 y 258 de la Carta Política, ello obedeció precisamente a que las elecciones populares se basan en el voto de los ciudadanos que expresan su voluntad en las urnas y, evidentemente con la comisión de conductas tendientes a afectar cualquiera de sus elementos se perturba el principio democrático pilar de un Estado Social de Derecho como el colombiano. De manera pedagógica en dicha providencia se explicó32: En otras palabras, está acreditado que la demandada hizo a varias personas el ofrecimiento y posterior entrega de dinero para obtener resultados favorables en las urnas, afectando así el voto en su doble esfera: como derecho, al ser la máxima expresión democrática y como deber, toda vez que dichas personas no votaron a conciencia, ni de manera libre, por lo que no ejercieron su deber democrático en los términos señalados para ello en la Carta Política, conducta que resulta completamente contraria a los postulados legales, por cuanto es contrario a derecho que alguien que pretende ser una representante del pueblo en el órgano legislativo del Estado, compre su curul.

Al respecto, resulta del caso reiterar que según los postulados de la democracia participativa que rigen el país, los representantes del pueblo deben ser elegidos legítimamente en las urnas, por cuanto son elegidos por la ciudanía para representar los intereses no sólo de sus electores, sino también de la sociedad en general, por lo tanto, todo acto que vicie esa legitimidad y aún más, que atente contra el interés general para dar prevalencia al interés particular de dichos representantes, merece todo el reproche legal y social.

Es decir, el hecho de que un candidato a una Corporación Pública incurra en una conducta corrupta de tal relevancia, como la que se encuentra demostrada en este caso, cual es la estructuración de una organización para la compra de votos, tiene un impacto grave en la sociedad, colectivo que ve defraudados sus intereses con la presencia de un representante ilegítimo del pueblo, para este caso, en el órgano legislativo del Estado lo cual además, conlleva un traumatismo en la conformación, organización y debida ejecución del Congreso que en últimas afecta el debido funcionamiento del aparato estatal considerado en su conjunto.

Entonces, como se encuentra probado para la Sala que la demandada compró votos, sin que a la fecha se cuente con una cifra exacta, lo cual en manera alguna incide en la gravedad de la conducta por ella desplegada, por cuanto, independientemente de que haya comprado uno, cien o millones de votos, lo cierto es que la conducta irregular, atentatoria de los principios democráticos del Estado, fue cometida por ella directamente o con su anuencia, por lo que dicha conducta merece un severo reproche desde el punto de vista del medio de control de nulidad electoral.

(…) Así las cosas, al haberse falseado el voto de varios de los electores por parte 32 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 11001-03-28-000- 2018-00084-00. Providencia del 16 de mayo de 2019. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 de la señora Aida Merlano Rebolledo a través de una estructura organizada liderada por ella misma, se afectó su pureza y la libertad de los votantes, por lo que es claro para la Sala que se han desconocido los artículos 40 numeral 1 y 258 de la Constitución Política que consagran el derecho a elegir y ser elegido y a que el voto sea libre y secreto, además, de todos los principios democráticos de orden constitucional que rigen la materia electoral.

Así las cosas, en ese pronunciamiento la Sección Quinta del Consejo de Estado explicó suficientemente que los artículos 40 numeral 1 y 258 de la Constitución Política hacen parte del fundamento normativo de las elecciones populares en Colombia y expuso las razones por la cuales irradian y afectan el sistema democrático del país. Es decir, en esa providencia se precisó que el acto de elección sí debía fundarse en dichas normas y al encontrarlas afectadas se procedió a declarar la nulidad de la elección demandado, contrario a lo que ocurre en el caso bajo estudio, en el cual las disposiciones invocadas en las demandas no constituyen el fundamento normativo del acto demandado y, aunque las actoras citaron los artículos 40 y 258 constitucionales, no lograron establecer la forma en que la presunta financiación con fuentes prohibidas del demandado los vulneraron.

Además, contrario a lo afirmado por la parte actora en el caso de la señora Merlano Rebolledo no se hizo análisis alguno en lo referente a las fuentes de financiación de su campaña, de hecho, sobre la temática se indicó: Corolario de lo anterior, no se hace necesario estudiar la presunta vulneración de los artículos 24 y 27 de la Ley 1475 de 2011 invocados en la demanda, referentes a las fuentes de financiación y a la violación de los topes económicos fijados para la financiación de las campañas, por cuanto ello no hace parte del litigio fijado dentro del presente asunto y además, ya fue estudiado dentro del proceso de pérdida de investidura con radicado 11001031500020180129400 fallado en primera instancia el 3 de septiembre de 2018 y cuyas pruebas soporte, coinciden con las analizadas en este caso según se puede comprobar de la providencia visible a folios 409 a 429 del expediente.

Al respecto, se precisa que en este evento no se censura si la campaña de la demandada se financió con fuentes indebidas sino las prácticas contrarias a la democracia adelantadas por ella con el fin de obtener su curul. Y la regla de decisión que se sentó en ese evento fue la siguiente: De igual forma, se sienta jurisprudencia en el sentido de precisar que las prácticas corruptas adelantadas directa o indirectamente por candidatos a cargos de elección que afecten la pureza y libertad del voto de los electores, constituyen una causal de nulidad electoral independiente y diferente a la de violencia consagrada en el numeral 1 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto con ellas se desconocen los postulados y principios democráticos que deben regir el Estado Social de Derecho como el colombiano, concretamente desconoce los artículos 40 numeral 1 y 258 de la Constitución Política, normas de orden superior en que este tipo de actos deben fundarse.

En ese orden de ideas, es evidente que el estudio que se realizó en ese evento se Demandantes: Yolanda Romero Trujillo y otra Demandado: Marcos Olarte Ramírez Rad.: 68001-23-33-000-2024-00031-01 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 centró en la violación de los artículos 40 numeral 1 y 258 de la Constitución Política en lo que se refiere a la pureza y libertad del voto de los electores, no en otro tipo de prácticas corruptas o delictivas y mucho menos en financiación prohibida de campañas electorales, razón por la cual el alcance que le otorgan los recurrentes a dicho pronunciamiento resulta equivocado.

Por las razones expuestas, se confirmará la sentencia de primera instancia. Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 13 de diciembre de 2024, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de nulidad de la elección del señor Marcos Olarte Ramírez como concejal del municipio de Floridablanca (Santander), para el periodo 2024-2027.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.

CUARTO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede recurso ordinario alguno.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx »