1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2026-01553-00 Demandante: UNIÓN TEMPORAL SALUD INTEGRAL MAISFEN Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Tema: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DICTADA EN OTRO PROCESO DE LA MISMA NATURALEZA – Improcedente porque no se acreditó la cosa juzgada fraudulenta.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala resuelve la demanda de tutela instaurada por la Unión Temporal Salud Integral Maisfen contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga1. I. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN 1. La solicitud de amparo será declarada improcedente, porque la accionante no demostró que el fallo de tutela cuestionado implique una cosa juzgada fraudulenta.
II.
ANTECEDENTES Demanda 2. El 26 de febrero de 20262, el abogado Luis Alejandro Rojo Vargas instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga, para obtener la protección de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso de la Unión Temporal Salud Integral Maisfen.
Hechos relevantes 3. De la demanda de tutela y del expediente, se extrae lo siguiente: 4. Luz Marina Bustos Mojica instauró demanda de tutela contra el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia —en adelante, el Fondo— y la sociedad Sumimedical, en calidad de agente oficiosa de su madre, Cándida Mojica Ortiz, para que se protegieran sus derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital, a la vida digna y 1 El expediente es electrónico y se encuentra almacenado en Samai. 2 Índice 2 del expediente, archivos «5ED_CorreoElectronico» y «6ED_Demanda».
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01553-00 Demandante: Unión Temporal Salud Integral Maisfen 2 a la seguridad social. En consecuencia, solicitó que se ordenara a dicho fondo que proporcionara el servicio de enfermería domiciliaria permanente. 5. El Fondo se opuso a lo anterior, con fundamento en que la responsable de satisfacer las pretensiones de la accionante era la Unión Temporal Salud Integral Maisfen —integrada por Cosmitet Ltda. Corporación de Servicios Médicos Internacionales Them y Cía. Ltda., Sociedad Clínica Emcosalud S.A. y Sumimedical S.A.S.—, con la cual suscribió un contrato para la prestación de los servicios de salud a sus afiliados y beneficiarios. 6.
Sumimedical también se opuso a las pretensiones de amparo y solicitó vincular al trámite a la Unión Temporal Salud Integral Maisfen —en adelante, la Unión Temporal—. 7. Por auto del 14 de julio de 2025, el Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga dispuso tal vinculación. Al respecto, la Unión Temporal guardó silencio. 8. Por sentencia del 17 de julio de 2025, dicho juzgado amparó los derechos fundamentales a la salud, a la vida digna y a la seguridad social de la señora Mojica Ortiz y ordenó al Fondo, a Sumimedical y a la Unión Temporal que, «en el marco de sus deberes funcionales y obligaciones contractuales», garantizaran una valoración por un especialista en medicina familiar y/o demás profesionales interdisciplinarios idóneos, para establecer si aquella cumplía, junto con su núcleo familiar, los requisitos para el servicio de cuidador y/o de enfermería. 9.
El Fondo impugnó la anterior decisión y, por sentencia del 26 de agosto de 2025 — notificada mediante un correo electrónico enviado al día siguiente—, el Tribunal Administrativo de Santander la modificó, en el sentido de ordenar al impugnante, a Sumimedical y a la Unión Temporal que garantizaran el servicio de cuidador permanente domiciliario a la señora Mojica Ortiz, mientras subsistieran las condiciones de su procedencia. 10.
Esa decisión se sustentó en que el Fondo, Sumimedical y la Unión Temporal negaron dicho servicio sin valorar integralmente el entorno de la señora Mojica Ortiz ni el impacto que su cuidado estaba generando en Luz Marina Bustos Mojica. Además, el mismo servicio era necesario y no podía ser proporcionado por la familia, debido a esto: 11.
La señora Mojica Ortiz presentaba una dependencia severa, derivada de la enfermedad de alzhéimer, de una demencia avanzada, de alteraciones del sueño, de la incapacidad de controlar esfínteres, de moverse, de hablar y de asumir su cuidado personal, así como de la resistencia a la ingesta de alimentos y de medicamentos. 12. Su cuidadora principal, Luz Marina Bustos Mojica, también debía velar por su hermano «Ricardo» y padecía síndrome del cuidador, hipotiroidismo, epilepsia y fibromialgia. 13.
Aun cuando la señora Mojica Ortiz tenía cinco hijos, solo convivía con dos de ellos: Luz Marina Bustos Mojica y «Ricardo». Los demás no podían cuidarla, debido a su lugar de residencia, a sus ocupaciones y a sus cargas familiares individuales. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01553-00 Demandante: Unión Temporal Salud Integral Maisfen 3 14.
La señora Mojica Ortiz no podía sufragar un cuidador permanente porque, si bien devengaba una mesada pensional, el valor neto de esta era insuficiente para tal efecto y, aunque era propietaria de un inmueble, este se hallaba destinado a su vivienda y no generaba ganancias. Luz Marina Bustos Mojica tampoco podía hacerlo, ya que no tenía ninguna fuente de ingresos. 15.
Por auto del 28 de noviembre de 2025, la Sala de Selección de Tutelas Número Once de la Corte Constitucional excluyó el asunto de revisión. Pretensiones 16. El abogado Luis Alejandro Rojo Vargas solicitó dejar sin efectos la sentencia del 26 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. Fundamentos 17. Según dicho abogado, se configuraron los defectos fáctico, de violación directa de la Constitución y de error inducido, por lo siguiente: 18.
El Tribunal Administrativo de Santander concluyó erróneamente que el valor de la mesada pensional percibida por la señora Mojica Ortiz era insuficiente para sufragar un cuidador permanente y sustentó su decisión en un informe de trabajo social en el que se consignaron relatos falsos de los familiares de aquella: los relativos a la incapacidad de Luz Marina Bustos Mojica para realizar labores de cuidado y a la ausencia de otros hijos convivientes. 19.
Esa conclusión y esos relatos se desvirtuaban (i) con el comprobante de pago de la mesada pensional, (ii) con un mensaje de correo electrónico del 1.° de diciembre de 2025, que demostraba que Luz Marina Bustos Mojica buscó ser empleada por Grupo Hogar Salud de Colombia S.A.S., actual prestador del servicio de cuidador permanente, y (iii) con el hecho de que la señora Mojica Ortiz también convive con su hijo «Wilson» y de que su inmueble, además de tener acceso a la vivienda de «Martha», otra de sus hijas, colinda con la de la esposa y el hijo de «Ricardo». 20.
En ese contexto, el tribunal debía decretar oficiosamente la práctica de pruebas o valorar «los documentos que acreditaban la presencia de los hijos en el hogar». Trámite e intervenciones 21. Por auto del 3 de marzo de 20263, el entonces magistrado sustanciador requirió al abogado Luis Alejandro Rojo Vargas para que aportara el documento constitutivo de la Unión Temporal y el documento en el que se le otorgara la facultad de ejercer la acción de tutela en nombre de ella. 3 Índice 4 del expediente.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01553-00 Demandante: Unión Temporal Salud Integral Maisfen 4 22. Ese requerimiento se cumplió el 9 de marzo de 20264. En consecuencia, por auto del día 13 del mismo mes5, se admitió la demanda de tutela, se vinculó a Luz Marina Bustos Mojica, a Cándida Mojica Ortiz, al Fondo y a Sumimedical y se ordenó publicar un aviso de la existencia del presente proceso. 23.
La magistrada Claudia Patricia Peñuela Arce, integrante del Tribunal Administrativo de Santander6, solicitó declarar improcedente la demanda, con sustento en que la sentencia cuestionada se profirió en un trámite de tutela y en que no se configuró una cosa juzgada fraudulenta, único escenario en el que procedería la solicitud de amparo. 24.
Adicionalmente, advirtió que lo pretendido por la parte accionante es controvertir los medios de prueba aportados con la demanda de tutela de la señora Ortiz Mojica, luego de haber dejado pasar la oportunidad para hacerlo. 25. El Juzgado Séptimo Administrativo de Bucaramanga7 también solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo, con fundamento en que la sentencia cuestionada se expidió en un proceso de tutela y en que se incumple el requisito de inmediatez.
Además, señaló que la Unión Temporal no impugnó el fallo de primera instancia de dicho proceso. 26. El Fondo manifestó la voluntad de coadyuvar la demanda de tutela8. 27. Los demás vinculados guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES Competencia 28. Conforme a los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, con los que concuerdan los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019, por el cual se expidió el Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para proferir sentencia de tutela en primera instancia. Problema jurídico 29.
La Sala determinará si se cumplen los requisitos generales9 de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Solo en caso afirmativo, también 4 Índice 8 del expediente. 5 Índice 10 del expediente. 6 Índice 18 del expediente, archivo «29RECIBEPRUEBAS_11001031500020260155». 7 Índice 19 del expediente. 8 Índice 22 del expediente. 9 En la sentencia de unificación 215 de 2022, la Corte Constitucional indicó que tales requisitos son (i) legitimación en la causa;
(ii) inmediatez; (iii) subsidiariedad; (iv) relevancia constitucional del asunto; (v) identificación clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales invocados y que, si fue posible, debieron manifestarse en el proceso correspondiente; (vi) carácter determinante de la irregularidad procesal alegada, si es el caso, y (vii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela ni un fallo mediante el cual la Corte Constitucional o el Consejo de Estado hayan resuelto, respectivamente, una demanda de inconstitucionalidad o de nulidad por inconstitucionalidad.
Además, en la sentencia de unificación 388 de 2023, dicha corte estableció que la Radicado: 11001-03-15-000-2026-01553-00 Demandante: Unión Temporal Salud Integral Maisfen 5 establecerá si, al ordenar la garantía del servicio de cuidador permanente en favor de Cándida Mojica Ortiz, el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en los defectos sustantivo, de violación directa de la Constitución y de error inducido y, con ello, vulneró los derechos fundamentales de la Unión Temporal10.
Análisis del caso concreto 30. Uno de los requisitos generales de procedencia aludidos es que la providencia controvertida no sea un fallo de tutela. Sin embargo, en la sentencia de unificación 627 de 2015, la Corte Constitucional estableció que la solicitud de amparo procede excepcionalmente para cuestionar fallos de dicha naturaleza, si no son proferidos por esa corporación y si se configura una cosa juzgada fraudulenta. 31.
En la sentencia T-023 de 2023, la misma corte explicó que un fallo de tutela implica fraude cuando (i) se profiere con fines ilegales ligados a una intención dolosa, (ii) resulta de un negocio fraudulento, efectuado por medios procesales y que conlleva perjuicios para terceros y para la comunidad, o (iii) se deriva de una interpretación normativa abiertamente contraria a los postulados constitucionales y a la buena fe judicial. 32.
Ahora, el alegato de la Unión Temporal relativo a que la insuficiencia de la mesada pensional de la señora Mojica Ortiz se desvirtuaba con el comprobante de pago correspondiente, lejos de demostrar alguno de los tres supuestos mencionados, únicamente da cuenta de una inconformidad con la conclusión que el Tribunal Administrativo de Santander extrajo de dicho comprobante. 33.
Por otro lado, el mensaje de correo electrónico del 1.° de diciembre de 202511 simplemente evidencia que Luz Marina Bustos Mojica envió su hoja de vida Grupo Hogar Salud de Colombia, luego de la expedición del fallo cuestionado, a fin de ser cuidadora de su madre, lo que de ninguna manera es equiparable a alguno de los supuestos en cuestión. 34.
Finalmente, para soportar el alegato referente a que la señora Mojica Ortiz no solo convive con Luz Marina Bustos Mojica, la Unión Temporal aportó el informe de una visita domiciliaria efectuada por una trabajadora social de Grupo Hogar Salud de Colombia, suscrito el 30 de septiembre de 2025 y en el que se afirmó que «Wilson» y la esposa y el hijo de «Ricardo» realizan labores de cuidado, así como que el inmueble de la afectada tiene acceso a la vivienda de «Martha»12.
Esas afirmaciones tampoco acreditan alguno de los supuestos en los que un fallo de tutela comporta fraude. acción de tutela no es procedente para controvertir sentencias interpretativas de la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la JEP, expedidas «como consecuencia de una petición específica de algún órgano de dicha Jurisdicción y que detenten exclusivamente un carácter general, impersonal y abstracto». 10 En la misma sentencia de unificación 215 de 2022, en reiteración de lo dispuesto en las sentencias C-590 de 2005 y SU-026 de 2021, la Corte Constitucional explicó que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está sometida al cumplimiento de los requisitos generales y de las causales específicas dispuestos para el efecto.
Además, señaló que los primeros son «presupuestos cuyo completo cumplimiento es una condición indispensable para que el juez de tutela pueda entrar a valorar de fondo el asunto (énfasis añadido)». Así, el incumplimiento de uno de ellos basta para declarar la improcedencia de la solicitud de amparo y, por ende, torna innecesario estudiar si se configuró alguna de esas causales específicas. 11 Índice 2 del expediente, archivo «11ED_PRUEBA_26_2_202611_4». 12 Índice 2 del expediente, archivo «13ED_PRUEBA_26_2_202611_4».
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01553-00 Demandante: Unión Temporal Salud Integral Maisfen 6 35. Por lo explicado, no hay lugar a considerar que la sentencia de tutela del 26 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, haya implicado una cosa juzgada fraudulenta. En consecuencia, la solicitud de amparo es improcedente. 36.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional presentada por la Unión Temporal Salud Integral Maisfen.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito, de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Si no se impugna esta sentencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Firmado electrónicamente FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con aclaración de voto VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento, a través del enlace señalado a continuación: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
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