Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN ART. 20 LEY 797 DE 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00108-00 (0109-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Franklin Pacheco Rentería y otros1 Temas: Artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Causal de revisión prevista en el literal b). Indexación de las pensiones causadas con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política de 1991. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del 11 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que confirmó la decisión del 17 de abril de 2015, emitida por el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Euclides Pacheco Mena.
ANTECEDENTES La UGPP interpuso la acción especial de revisión2 establecida en la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del 11 de agosto de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, para lo cual invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Los hechos que fundamentan la acción son, en síntesis, los siguientes: Que el señor Euclides Pacheco Mena nació el 20 de noviembre de 1925 y prestó sus servicios en el Ministerio de Obras Públicas y Transporte desde el 1.° de enero de 1959 hasta el 31 de diciembre de 1985, adquiriendo su estatus pensional el 1.° de enero de 1979. Que la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) le reconoció la pensión de jubilación mediante la Resolución 07072 de 7 de julio de 1983, calculada con el 75% 1 El recurso fue inicialmente presentado en contra de la señora Livia Rentería de Pacheco, en calidad de cónyuge supérstite del señor Euclides Pacheco Mena.
Sin embargo, ante su fallecimiento mediante auto del 27 de mayo de 2022 se tuvo como sucesores procesales a sus hijos Julia Elizabeth Pacheco Rentería, Nohemy Pacheco Rentería, Zacarías Pacheco Rentería, Franklin Pacheco Rentería, Francisca Pacheco Rentería y Ana Luisa Pacheco Santos. 2 La presentación de la acción se efectuó el 18 de diciembre de 2019, de acuerdo con el sello que reposa en el folio 365 vuelto del expediente físico y fue radicada el 17 de enero de 2020 según el acta de reparto obrante en el folio 516, C3.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00108-00 (0109-2020) del promedio devengado en su último año de servicio, en cuantía de $18.281.46, efectiva desde el 1.° de enero de 1983. Que con la Resolución 05399 del 7 de julio de 1988, la pensión fue reliquidada con el 75% del promedio de los factores salariales percibidos en el último año de servicios conforme a los Decretos1848 de 1969 y 1045 de 1978, incrementándola a $48.697,04, efectiva desde el 1.° de enero de 1986, según declaración juramentada de retiro del servicio.
Que el demandante solicitó el reajuste de su pensión en un 12.5% más $2.563, en lugar del 11% más 1.849.20 aplicado desde el 1.° de enero de 1989, toda vez que en aplicación de la Circular 001 del 8 de enero de 1988, proferida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se usó erróneamente el salario mínimo del 10 de enero de 1987 para calcular las pensiones de 1988, lo que resultó en un ajuste incorrecto.
Que CAJANAL por medio del auto del 24 de febrero de 1997, negó el reajuste pensional solicitado por el pensionado bajo la Ley 4 de 1976, decisión confirmada por la Resolución 003848 del 21 de noviembre de 1997, bajo el argumento que se aplicaron de forma correcta los reajustes de la Ley 4 de 1976, Ley 71 de 1988 y del Decreto 2108 de 1992.
Que con la Resolución 10720 del 7 de marzo de 2006, la UGPP rechazó la reliquidación de la pensión de jubilación argumentando que la mesada pensional se venía ajustando año a año conforme a derecho. Que el 1.° de marzo de 2011, el pensionado solicitó que se efectuara la indexación de la primera mesada pensional desde el diciembre de 1985, cuando se reconoció su derecho hasta el 14 de septiembre de 1988, fecha en la que se hizo efectivo el reconocimiento pensional, y a partir de esta, se calcularan los incrementos legales decretados desde 1986, así como los intereses moratorios.
Que la UGPP mediante la Resolución UGM 000643 resolvió negativamente la anterior solicitud indicando que el reconocimiento inicial (Resolución 05399) había incluido todos los factores salariales devengados por el solicitante y que no habían nuevos elementos de juicio para variar la decisión. Además, señaló que la legislación solo permite el reajuste anual de las pensiones reconocidas con base en el IPC a partir de la adquisición del estatus y no contempla el reajuste de los salarios anteriores al reconocimiento de la pensión. Que el señor Pacheco Mena interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de CAJANAL con el fin de que se declare la nulidad parcial de las Resoluciones 07072 del 7 de julio de 1983 y 05399 del 7 de julio de 1998, que reconocieron la prestación sin indexación de la primera mesada y la nulidad total de la Resolución UGM 000643 del 8 de julio de 2011, por la cual se negó la solicitud de reliquidación de la pensión. Como consecuencia de lo anterior, solicitó condenar a CAJANAL a: i) reconocer y pagar la pensión «[ ] teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación indexado de $114.363, para determinar la tasa de reemplazo del 75% equivalente a $85.772, efectiva a partir del 1.° de enero de 1986, incluyendo todos los factores de salario Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00108-00 (0109-2020) durante el último año de servicio y la indexación de la primera mesada pensional» y; ii) pagar las diferencias que resulten del valor de la pensión reconocida, la indexación del ingreso base de liquidación y los ajustes de ley, por un total de $25.312.954, desde octubre de 2010 hasta octubre de 2013.
Que el Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó, en sentencia de 17 de abril de 2015, declaró la nulidad parcial de los actos demandados y condenó a CAJANAL a actualizar el salario base para la liquidación de la primera mesada pensional, con la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados, conforme a lo establecido en los artículos 73 del Decreto 1848 de 1969 y 45 del Decreto 1045 de 1978.
La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, buscando que se revocara la misma, al argumentar que el accionante adquirió el estatus en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que este es el régimen jurídico aplicable a su pensión. También sostuvo que la pensión del actor no perdió poder adquisitivo, ya que se actualizó retroactivamente tras su reliquidación. El Tribunal Administrativo del Chocó el 11 de agosto de 2017 confirmó la decisión adoptada por el juez de primera instancia, la cual quedó ejecutoriada el 25 de septiembre de 2017.
Que tras el fallecimiento del señor Euclides Pacheco Mena, la UGPP mediante la Resolución RDP 045912 del 5 de diciembre de 2017, reconoció provisionalmente una pensión de sobrevivientes (sic) a favor de su cónyuge, Livia Rentería de Pacheco, basándose en la declaración y documentos aportados según los cuales se cumplió con el requisito de convivencia durante los cinco años anteriores al fallecimiento, con una cuantía igual a la que devengaba el causante a partir del 24 de octubre de 2017.
Que en 2018, la UGPP cumplió con la orden judicial mencionada indexando la primera mesada pensional a partir del 1.° de enero de 1986 mediante la Resolución RDP 042995 del 30 de octubre de 2018, pero con efectos fiscales a partir del 1.° de marzo de 2008, por prescripción trienal. Esta decisión fue modificada posteriormente con la Resolución RDP 006993 del 4 de marzo de 2019, ajustando la fecha de efectividad de la pensión post mortem (sic) al 1.° de agosto de 1988 para evitar un doble pago.
Finalmente, con el Auto ADP 009188 del 30 de noviembre de 2018, la UGPP resolvió que no procedía la aclaratoria solicitada por el área de nómina de la entidad relativa a validar los índices que se tuvieron en cuenta para indexar la mesada, ya que la orden judicial especificaba el uso del IPC de diciembre de 1985 en lugar del IPC de enero de 1986, lo cual fue considerado que debía dársele estricto cumplimiento.
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN El Tribunal Administrativo del Chocó en providencia del 11 de agosto de 2017, confirmó la decisión de primera instancia que declaró procedente la actualización del salario base para la liquidación de la primera mesada pensional para lo cual tuvo en cuenta las siguientes consideraciones: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00108-00 (0109-2020) Que el artículo 48 señala que la seguridad social es un servicio público a cargo del Estado, quien tiene la obligación de controlar las actividades relacionadas con la prestación de este servicio como garantía para que todas las personas tengan los medios suficientes para la satisfacción de las necesidades mínimas cuando soliciten la prestación de este servicio.
Que a su vez el artículo 53 ibidem señala cuales son los principios mínimos que deben tenerse en cuenta al momento de expedirse el Estatuto del Trabajo, resaltando que el trabajo tiene una connotación como derecho fundamental. Que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa en señalar que el trabajador pensionado tiene derecho a recibir su mesada pensional sin valores menguados por la pérdida de valor adquisitivo del dinero, para lo cual citó la decisión del 18 de febrero de 2010, expediente radicado núm. 1020-88.
Que de acuerdo con la decisión del 3 de febrero de 2015, dentro del expediente con radicado núm. 2871-13, la indexación de la primera mesada pensional de la pensión de jubilación debe ser objeto de la aplicación de los principios constitucionales de equidad, justicia y favorabilidad del orden laboral. En ese orden de ideas, estas deben actualizarse al momento de realizar la liquidación correspondiente para evitar la pérdida del valor adquisitivo conforme a los artículos 48 y 53 de la Constitución Política.
Que respecto a la fórmula que se debe aplicar para la indexación de la primera mesada pensional deben seguirse los parámetros de la sentencia del 27 de agosto de 2015, expediente con radicado núm. 0432-14, según la cual no puede ser otra que la establecida en los artículos 178 del Decreto 01 de 1984 y 187 de la Ley 1437 de 2011. Que de la lectura de las Resoluciones 07072 del 7 de julio de 1983 y 053399 del 7 de julio de 1988, se evidencia que CAJANAL no actualizó el ingreso base de liquidación que tuvo en cuenta para establecer el monto de la pensión de jubilación reconocida al demandante, circunstancia que hace concluir que se debe efectuar la indexación de la primera mesada pensional.
Finalmente, se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida al no encontrar que haya actuado de una manera irrazonable, ilegal ni desleal. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN La UGPP, en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, presentó acción de revisión en contra de la sentencia del 11 de agosto de 2017, al considerar que está incursa en la causal b) del artículo 20 de la citada legislación. Solicitó que se revoque la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó y en su lugar: (i) se declare que al señor Euclides Pacheco no le asiste el derecho a la actualización del salario base para la liquidación de la primera mesada pensional ni a la indexación de la primera mesada, (ii) que se ordene a la señora Livia Rentería de Pacheco en su calidad de beneficiaria de la pensión de vejez del señor Mena a restituir de forma indexada y actualizada las totalidad de los dineros Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00108-00 (0109-2020) percibidos como consecuencia de la sentencia objeto de revisión. En resumen, los razonamientos expuestos para atacar la decisión son los siguientes: Que el señor Euclides consolidó su estatus pensional el 1.° de enero de 1979 y se retiró del servicio oficial el 1.° de enero de 1986.
Durante su vida laboral, fue beneficiario de la Resolución 07072 de 1983, que inicialmente le otorgó una pensión basada en el promedio devengado en su último año de servicio, y posteriormente, mediante la Resolución 05399 de 1988, se reliquidó su pensión con el 75% del promedio de los factores salariales, aumentando la cuantía de $18.281,46 a $48.697,04, efectiva desde el 1.° de enero de 1986.
Que adquirió el estatus pensional antes de la expedición de la Constitución de 1991 y la Ley 100 de 1993, por lo cual los artículos 13, 29, 38, 53 y 230 del texto constitucional invocados por el Tribunal no son aplicables a su caso. Que, por el contrario, su situación pensional estuvo regida por los Decreto 1848 de 1969, 1045 de 1978 y las Leyes 4 de 1966 y 71 de 1988, lo cual invalida la actualización y la indexación del salario base y de la primera mesada pensional ordenadas en las sentencias objeto de revisión, más cuando no se evidencia perjuicio irremediable ni violación de derechos fundamentales como el mínimo vital o la igualdad.
Que las normativas anteriores a la Ley 100 de 1993 y la Constitución de 1991 no contemplaban la actualización o indexación del valor de la pensión o de la base salarial utilizada en la liquidación o reliquidación de la misma y por ello, la pensión se liquidaba en función de lo devengado o cotizado al momento del retiro, conforme lo establecido por CAJANAL en las Resoluciones proferidas en los años 1983 y 1988.
Como resultado del fallo bajo revisión, la entidad ha realizado pagos adicionales significativos, que se traducen en un excedente de $161.803.598 conforme a la liquidación efectuada, toda vez que inicialmente, la pensión reconocida ascendía a la suma $48.697 según la Resolución 05399 de 1988, pero incrementó a $85.772 debido a los efectos de las sentencias impugnadas.
Que tras el fallecimiento del señor Euclides Pacheco el 23 de octubre de 2017, corresponde a su beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, la señora Livia Rentería de Pacheco, asumir el pago y reintegro de los dineros dispuestos en la sentencia revisada. Contestación de la acción especial de revisión3 Los sucesores procesales de la señora Livia Rentería de Pacheco se opusieron en su totalidad a las pretensiones planteadas, basando su inconformidad en los siguientes puntos: 3 Los demandados se notificaron personalmente del auto admisorio de la demanda por intermedio de su apoderada, el 25 de febrero de 2021 (f. 538, c.ppal) y para el 3 de marzo de la misma anualidad presentaron la contestación de la demanda (índice 13 del sistema informático SAMAI).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00108-00 (0109-2020) Que la decisión adoptada el Tribunal Administrativo del Chocó se sustenta constitucionalmente en los artículos 48, 53 y 230 de la Constitución, así como en la jurisprudencia vinculante de la Corte Constitucional, específicamente en las sentencias C-862, C-891A de 2006, SU-120 de 2003, SU-1073 de 2012, SU-131 de 2013, SU-415 de 2015, SU-542 de 2015, SU-637 de 2016 y SU-168 de 2017.
Que el precedente judicial establecido por las altas cortes debe ser acatado obligatoriamente por las autoridades públicas, en virtud del principio fundamental del Estado Social de Derecho. Para respaldar esta afirmación, citan las sentencias C-539 de 2011 y SU-241 de 2015. Que cualquier desconocimiento abierto de un precedente constitucional por parte del juez constituiría un defecto que afecta la coherencia orgánica de la Constitución. En consecuencia, defienden que la decisión adoptada respecto a la indexación de la primera mesada pensional debe mantenerse.
Que la acción presentada por la entidad busca desconocer una serie de disposiciones constitucionales y legales, entre ellos, los artículos 1, 2, 4, 11, 13, 46, 48, 53, 228 y 373 de la Constitución, 1 y 2 de la Ley 71 de 1998, 36 de la Ley 100 de 1993, 19 de la Ley 153 de 1887, 19 de la Ley 6 de 1945, 11 del Decreto 3135 de 1968, 27 del Decreto 1848 de 1969, 1, 3,7 y 68 del Decreto 1045 de 1978, 3, 4, 5, 6, 44 y 45 de la Ley 33 de 1985, 1613, 1614, 1626 y 1649 del Código Civil.
Que desde la sentencia del 8 de abril de 1991, radicado número 4087, se unificó la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, estableciendo que la inflación constituía un problema social al afectar el poder adquisitivo de la moneda. Por tanto, sostienen que se deben adoptar medidas correctivas como la indexación para restaurar el equilibrio económico, incluso para pensiones causadas antes de la Constitución de 1991, basándose en los principios de equidad y justicia. Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado no emitió pronunciamiento.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES La Subsección en primer lugar, se ocupará de determinar si, en efecto, los presupuestos procesales de la acción especial de revisión están dados en el caso concreto, para luego, en caso afirmativo resolver si se configura la causal de revisión alegada por la entidad demandante. Específicamente, se evaluará si, al ordenar el Tribunal Administrativo del Chocó la indexación de la primera mesada pensional del señor Euclides Pacheco Mena, la cual fue posteriormente sustituida a favor de la señora Livia Rentería de Pacheco, se terminó reconociendo una mesada pensional por un monto superior al establecido por la ley.
Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) Generalidades de la acción especial de revisión, ii) Causal de revisión invocada; iii) Indexación de la primera mesada pensional y iv) se examinará el caso concreto. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00108-00 (0109-2020) Generalidades de la acción especial de revisión El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 20031, habilitó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación, así como las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones4 formularan la revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza.
Conviene precisar que, está acción tal como el recurso extraordinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa juzgada, y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Aunque la acción de revisión contemplada por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido considerada como un mecanismo especial5 por al menos tres razones: su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación en quien está habilitado para ejercer la acción. En cuanto a su finalidad, esta Corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»6.
Frente a las causales para interponer el recurso se advierte que son aquellas establecidas taxativamente en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 y que solo aquellos sujetos indicados en el inciso primero de la norma pueden ejercer la acción. Luego, la intención para la que fue creada la norma fue contrarrestar los graves casos de corrupción e impactos fiscales en el erario por los reconocimientos pensionales, salvaguardando el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira7 y no la de reabrir un nuevo debate probatorio.
Causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La UGPP invocó como sustento de la acción de revisión la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la cual dispone: 4 Corte Constitucional, SU-427 de 2016. 5 Para tales efectos la providencia del 27 de marzo de 2014, radicado: 11001-03-25-000-2012-00561-00 (2129- 12), CP: Gerardo Arenas Monsalve, estableció: «es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]». 6 Ibidem. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00108-00 (0109-2020) «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».
La exposición de motivos del proyecto de la Ley 797 de 2003 reflejó la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»8. En ese contexto, tanto el Gobierno Nacional como el Congreso de la República consideraron necesario establecer un mecanismo para revisar las pensiones otorgadas de manera irregular o por montos que no se ajusten a lo establecido por la ley, con el objetivo de «[…] afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. […]».
Nótese que el principal objetivo del artículo 20 ibidem está dirigido a reducir el déficit fiscal y garantizar la sostenibilidad económica del sistema pensional, permitiendo la revisión de prestaciones periódicas cuyo monto supere lo legalmente estipulado. Indexación de la primera mesada pensional La jurisprudencia constitucional ha establecido que, aunque no exista normativa expresa que contemple la actualización del ingreso base de liquidación (IBL) de una pensión, la indexación de la primera mesada pensional es necesaria cuando el reconocimiento del beneficio ocurre tiempo después del retiro del servicio.
Esta posición se basa en los artículos 48, 53 y 230 de la Constitución, así como en los principios de equidad y justicia social. El propósito de la indexación es entonces proteger al trabajador de las consecuencias negativas de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y de la inflación, fenómenos económicos que afectan directamente el valor real del salario o la pensión del empleado.
Además, dicha corporación ha afirmado que «el derecho a la indexación de la primera mesada tiene un carácter universal y, por ende, se predica de todos los pensionados sin discriminación en razón al momento en que se causó la pensión, el origen de la misma (si es legal, convencional o sanción) o su naturaleza (de vejez, de invalidez, etc.).»9 En esa línea, en la sentencia SU-1073 de 2012, la Corte Constitucional unificó los criterios sobre el derecho a indexar la primera mesada pensional de quienes adquirieron este derecho antes de la Constitución de 1991 y al referirse a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia indicó que la indexación es una modalidad de daño emergente y reiteró el carácter universal de este derecho, aplicable a todas las personas jubiladas, sin importar el tiempo o el régimen en el que se encuentren, en los siguientes términos: «“2.6.1.
El derecho a la indexación de la primera mesada pensional es predicable de todas las categorías de pensionados, y por tanto, resulta vulneratorio de los principios constitucionales que informan la seguridad social y el derecho laboral negar su procedencia a aquellos que adquirieron el derecho con anterioridad a la Constitución de 1991, pero cuyos efectos irradian situaciones posteriores. 8 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222 9 Corte Constitucional, Sentencia Su 637 de 2016.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00108-00 (0109-2020) 2.6.2. La garantía de indexación no sólo fue reconocida por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, S.L., con anterioridad de la expedición de la Carta, sino que en la Constitución de 1991 se constitucionaliza en los artículos 48 y 53. 2.6.3.
Además, también tiene sustento en el principio de favorabilidad laboral contenido en el artículo 53 Superior. Este principio obliga a las autoridades judiciales, incluyendo las Altas Cortes, a elegir, en caso de duda, por la interpretación que más favorezca al trabajador. En el caso de la indexación, no es otra que su reconocimiento universal, inclusive de las personas que adquirieron su derecho con anterioridad a la Constitución de 1991, por cuanto el fenómeno inflacionario afecta a todos por igual.» Esta Corporación ha respaldado esta postura, señalando que la actualización monetaria de la primera mesada busca evitar la disminución del poder adquisitivo de las pensiones debido al tiempo transcurrido entre el cumplimiento de los requisitos para pensionarse y el reconocimiento efectivo de la prestación10.
Se ha establecido que la actualización no debe limitarse a la primera mesada, sino también incluir el salario base de liquidación, garantizando así el mínimo vital de las personas mayores afectadas por la inflación. Respecto a la aplicación de la indexación de la primera mesada pensional en función del tiempo transcurrido, la Corte Constitucional ha determinado que es adecuada cuando existe un intervalo considerable entre la finalización del vínculo laboral y la exigibilidad de la pensión, debido a la depreciación del último salario por inflación. En contraste, esta Sección ha especificado que, a diferencia de la Corte Constitucional, se requiere un período mínimo para considerar que ha habido una pérdida del poder adquisitivo.
En sentencia del 7 de marzo de 201311, la Sección sostuvo: «La indexación de la primera mesada se justifica cuando, tras el retiro del servicio en un año específico, el pensionado completa los requisitos para acceder al derecho en un año o más después del retiro, momento en el cual el salario base para la liquidación de la pensión podría haber perdido valor.
No obstante, en situaciones como la analizada, donde el retiro del servicio y el cumplimiento de todos los requisitos para la pensión ocurrieron en el mismo año, y el reconocimiento también se realizó en ese año, no se puede hablar de pérdida del poder adquisitivo del ingreso base de liquidación, ya que no ha transcurrido un período que permita dicha depreciación.» Asimismo, en sentencia del 23 de mayo de 201812, esta Sección reafirmó el criterio anterior al determinar que el derecho a la indexación de la primera mesada pensional se origina cuando, habiendo cumplido el tiempo de servicio, el beneficiario se retira sin haber alcanzado la edad requerida.
Una vez cumplida esta edad, la administración procede a reconocer y liquidar la pensión con los factores devengados en el último año de servicios, es decir, en el momento del retiro, siempre y cuando entre el retiro y el cumplimiento del requisito de edad haya transcurrido más de un año. En atención a lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A. Sentencia 7 de marzo de 2013.
Radicación número: 76001-23-31-000-2008-01205-01(1995-11) 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 7 de marzo de 2013, radicado 2008- 01205-01; C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 23 de mayo de 2018, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Radicado 2017-01559-01.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00108-00 (0109-2020) Caso concreto Con el propósito de emitir un pronunciamiento sobre el caso, es necesario tener en cuenta que la controversia se centra en el reconocimiento de la indexación de la primera mesada de la pensión de jubilación del señor Euclides Pacheco efectuado por el Tribunal Administrativo del Chocó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En ese sentido, y antes de proceder al análisis de la causal contenida en el literal b), corresponde determinar si los hechos y argumentos jurídicos presentados por la entidad recurrente se ajustan a lo dispuesto por el legislador en dicha causal, con el fin de decidir si es pertinente evaluar el fondo del asunto planteado. La Sala constata que los argumentos expuestos en la acción se centran en exponer en qué consiste la afectación al patrimonio público dado que la UGPP argumenta que, como resultado de la sentencia bajo revisión, el monto de la prestación inicialmente reconocida aumentó de $48.687, según la Resolución 05399 de 1988, a $85.772.
Este ajuste, basado en los últimos tres años ($49.561.304), resultó en un exceso total de $161.803.59813, de acuerdo con la liquidación realizada por la entidad. Por ello, al exponerse de manera sucinta la presunta afectación al patrimonio público, la parte accionante puede cuestionar la presunción de veracidad que cobija la decisión, pues indica de manera precisa y razonada la causal invocada, situación que habilita a analizar esta corporación a continuar con el estudio del asunto.
De ahí que se examinará si se configura la consecuencia procesal prevista en el precepto normativo mencionado, esto es, si el quantum de la pensión desbordó el límite legalmente establecido y si se dio por la indebida aplicación de la norma y/o del precedente jurisprudencial. De acuerdo con el material probatorio allegado, se encuentra que al señor Euclides Pacheco Mena, mediante la Resolución 07072 de julio de 1983, CAJANAL le reconoció y ordenó el pago una pensión ordinaria en cuantía de $18.281,46, efectiva a partir del 1.° de enero de 1983, condicionada al demostrar el retiro definitivo del servicio; el cual se entendió acreditado de forma posterior el 1.° de enero de 1986, según la declaración juramentada de retiro.
Posteriormente, en sede administrativa, se observa que, mediante la Resolución 05399 del 7 de julio de 1988, CAJANAL reliquidó la pensión de jubilación «por nuevos tiempos14 y factores de salario». Esta reliquidación se calculó con el 75% de los factores devengados en el último año de servicio, incluyendo «los reajustes de ley», y se hizo efectiva a partir del 1.° de enero de 1986, por retiro del servicio.
Para ello, se consideraron como factores la asignación básica, que discriminó en $203.082 por 181 días y $278.704 por los restantes 184 días, así como las primas de navidad, de vacaciones, de servicios, de alimentación, de servicios y las horas extras y festivos devengadas en el año 1985. 13 Verificada la liquidación de la entidad se advierte que el valor neto que se atribuye haberse pagado en exceso asciende a la suma de $163.038.474.
Folio 60, cuaderno principal. 14 Los cuales fueron percibidos entre el 1.° de enero de 1983 y el 31 de diciembre de 1985. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00108-00 (0109-2020) El 17 de abril de 2015, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Quibdó dictó sentencia en la que declaró la nulidad de las Resoluciones 7072 del 7 de julio de 1983 y 5399 del 7 de julio de 1988.
Como restablecimiento del derecho, ordenó la actualización del salario base para la liquidación de la pensión de jubilación y la indexación de la primera mesada pensional con la formula R=RH x (Índice final/ índice inicial), teniendo en cuenta la fecha de retiro del servicio (enero de 1986) hasta la fecha de la reliquidación pensional (julio de 1988) para ajustar el monto a valor presente.
El a quo accedió a las pretensiones basándose en el argumento de que, toda vez que el retiro de la parte demandante ocurrió en enero de 1986 y la consolidación de todos los requisitos para acceder al derecho pensional o ajustar el ingreso base de liquidación de la pensión se completó en julio de 1988, se produjo una pérdida del poder adquisitivo del ingreso base utilizado para la liquidación, puesto que el cálculo se realizó con un salario desactualizado.
La anterior decisión posteriormente fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Chocó, a través de la sentencia que ahora es objeto de revisión. Al verificar la providencia cuestionada se observa que el fallador consideró que era procedente la indexación de la primera mesada por los motivos detallados a continuación: «El señor ECLUÍDES PACHECO MENA a través del presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pretende obtener la indexación del ingreso base de liquidación de su pensión de jubilación, reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, mediante Resolución No. 07072 del 7 de julio de 1983.
De las pruebas obrantes en el expediente observa la Sala, que el señor Euclides Pacheco Mena nació el 20 de noviembre de 1925 (fl.9). Asimismo, que laboró al servicio del Estado 23 años 10 meses y 19 días (fl.9). Con fundamento en lo anterior, mediante Resolución No.07072 del 7 de julio de 1983 la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, dispuso el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación a favor del demandante, efectiva a partir del 1 de enero 1983, en cuantía de $18.281 (fls. 9 - 13).
A través de la Resolución Nº 05399 del 7 de julio de 1988, la Caja Nacional de Previsión Social, reliquidó la pensión de jubilación del actor, elevando la cuantía de la misma a la suma de $48.697,04 (fl.14 – 16). De la lectura que se hace de las resoluciones números 07072 del 7 de julio de 1983 y 053399 del 7 de julio de 1988, advierte la Sala que la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, no actualizó el ingreso base de liquidación que tuvo en cuenta para establecer el momento de la pensión de jubilación reconocida al demandante, circunstancia que hace concluir a la Sala que en el presente asunto, se debe efectuar la indexación de la primera mesada pensional; razón por la cual se confirmará la sentencia apelada».
No obstante, se observa que entre el retiro del servicio del empleado y la fecha en que se adquirió el estatus pensional no transcurrió ningún periodo de tiempo que afecte el ingreso base por efectos de la inflación, es más, cuando el señor Euclides Pacheco adquirió el estatus pensional —1.° de enero de 1979 — todavía se encontraban laborando, ya que prestó sus servicios hasta el 1.° de enero de 1986, según la declaración juramentada de retiro15. 15 Folio 168, ARCHIVO DIGITALD ENOMINADO «9_ED_CUADERNO PRINCIPAL_CUADERNO PRINCIPAL FOLIO 1 AL 202.pdf», índice 9 SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00108-00 (0109-2020) Ahora, aunque entre la fecha de obtención del estatus pensional y la emisión de la Resolución 05399 de 7 de julio de 1988, la cual ordenó la reliquidación pensional considerando nuevos tiempos y factores salariales, transcurrió un tiempo significativo, dicha situación fue abordada mediante el mandato de pago de los montos adeudados con los ajustes pertinentes, como se detalla en el acto administrativo: «ARTICULO PRIMERO. - RELIQUIDAR la pensión de jubilación que esta entidad reconoció a favor de EUCLIDES PACHECO MENA ya identificado, elevando la cuantía de la prestación a la suma de CUARENTA Y OCHOMIL SEISCIENTOS NOVENTA Y SIETE PESOS ($48.697.04) Mcte, efectiva a partir de; 1 de enero de 1986, según declaración jurada de retiro y de conformidad con las razones puestas en la parte motiva de la presente providencia.
ARTICULO SEGUNDO. - La pensión reliquidada continuará a cargo de las siguientes entidades: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, en su totalidad.
ARTÍCULO TERCERO. - Descontar el 5% del valor de cada mesada pensional para los servicios médico asistenciales. Ley 4/66 ARTÍCULO CUARTO.- Los reajustes de ley a que tenga derecho así como las operaciones de orden contable a que haya lugar, se efectuarán por la Oficina de Registro de Pensiones de esta Entidad, teniendo especial cuidado en deducir los valores que se hubieren cancelado por concepto de la resolución que inicialmente reconoció pensión (sic), de los valores que por la presente se reconocen y ordenan pagar […]» (Negrillas fuera del testo original) En este contexto, al tratar el objeto de litigio, el Tribunal debía diferenciar entre los distintos escenarios legales posibles: la indexación de la primera mesada pensional y la reliquidación para incluir nuevos periodos de servicio y factores salariales, una vez reconocida y disfrutada la pensión. A fin de clarificar esta diferencia, resulta pertinente referirse a un precedente en el que esta Corporación, en sede de tutela, resolvió un caso similar.
En dicho precedente, se explicaron las figuras de la siguiente manera: «5.12. Así las cosas, resulta importante no confundir, como lo hace la tutelante, la situación fáctica en virtud de la cual es necesario indexar la primera mesada pensional, como lo han indicado tanto la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, con aquella circunstancia en la que el acto administrativo que declara la reliquidación pensional es posterior a la adquisición del correspondiente estatus. 5.13.
En efecto, en el primero de los casos se trata de aquellas circunstancias en las que el funcionario se retira del servicio, sin que hubiera completado los requisitos pensionales y posteriormente, ante el lleno de los mismos, solicita el reconocimiento pensional que se hace efectivo únicamente en ese momento, lo que amerita que la primera mesada pensional, sea indexada, para evitar la pérdida de poder adquisitivo del salario que devengaba al momento del retiro del servicio. 5.14.
Por otro lado, estamos frente al caso en el cual el retiro del servicio se da posteriormente a que se cumpla con el estatus pensional, situación que por ende, no requiere que la primera mesada sea indexada, independientemente de que el acto administrativo sea posterior, pues en dicha circunstancia se ordenarán los Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00108-00 (0109-2020) reajustes correspondientes, como en efecto se dispuso en el acto administrativo que ordenó la reliquidación.»16 Luego, al liquidarse la pensión en la forma indicada, esto es, teniendo en cuenta los valores respectivos obtenidos efectivamente en el último año de servicios (1985) previo a obtener el estatus pensional, con reconocimiento efectivo a partir del 1.° de enero de 1986, es decir, la fecha de retiro, no puede afirmarse que se dio una pérdida efectiva del poder adquisitivo de la mesada personal, que implique la indexación de la primera mesada, dado que acreditó retiro definitivo del servicio con posterioridad a la fecha en que adquirió el estatus pensional, no habiendo diferencia de tiempo entre el periodo de liquidación y la efectividad de la misma.
Ahora, dado que la sentencia objeto de esta revisión no goza de la inmutabilidad absoluta de la cosa juzgada y, por lo tanto, puede ser modificada mediante la presente acción especial, se declarará fundada la solicitud interpuesta por la UGPP contra la sentencia del 11 de agosto de 2016, emitida por el Tribunal Administrativo del Chocó. En consecuencia, se procederá conforme a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 255 del CPACA.
Sentencia de reemplazo Resulta imperioso subrayar que el marco normativo y jurisprudencial desarrollado en las consideraciones anteriores es plenamente aplicable al análisis del caso concreto. En relación con este asunto, la Sala reitera lo expuesto en las consideraciones preliminares, aclarando que el problema jurídico a resolver se centra exclusivamente en determinar si era procedente la indexación de la primera mesada del señor Euclides Pacheco.
La UGPP reprochó la orden de indexación dictada por el a quo, argumentando que la pensión del actor no había perdido poder adquisitivo, dado que se actualizó retroactivamente tras su reliquidación. Señaló que, en el momento en que el señor Euclides Pacheco adquirió el estatus de pensionado, aún estaba en servicio, por lo que no había transcurrido un periodo que justificara la indexación del último salario devengado, el cual constituía el IBL pensional.
Efectivamente, se observa que el causante, en su momento, solicitó bajo la figura de la indexación de la primera mesada pensional, que se actualizara el valor de la pensión, pero erradamente la autoridad judicial de primera instancia no advirtió que su situación fáctica no le otorga el derecho al reconocimiento pedido. En este contexto, es importante señalar que entre el retiro del servicio y el momento en que se adquirió el estatus pensional (1.º de enero de 1979) no transcurrió ningún periodo sustancial que dé lugar a la aplicación de la indexación de la primera mesada, pues aquí el retiro ocurrió después de haber adquirido el estatus pensional y el supuesto de hecho para la procedencia de la figura solicitada se da cuando el retiro del servicio ocurre sin haber cumplido los requisitos pensionales.
De hecho, el señor Euclides Pacheco continuó trabajando hasta el 1.º de enero de 1986, según 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia 4 de abril de 2019, radicado núm. 11001-03-15-000-2018-04130-01, magistrada ponente: Rocío Araújo Oñate. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00108-00 (0109-2020) su declaración juramentada de retiro, lo que llevó a que posteriormente solicitara la reliquidación de la pensión debido a que el salario que percibía al momento del retiro era inferior al que estaba establecido en el acto de reconocimiento.
Se destaca que la entidad, en respuesta a la solicitud, reliquidó la pensión utilizando los factores devengados en el año anterior al retiro, asegurando que la mesada refleja adecuadamente el esfuerzo laboral del pensionado durante su vida productiva y ordenó los reajustes correspondientes. Así las mesadas causadas desde la fecha de adquisición del estatus (1979) hasta la fecha de reconocimiento (1983) y la posterior reliquidación de la pensión (1988) fueron ajustadas conforme a la legislación vigente.
Estos ajustes, ordenados por los actos administrativos expedidos por CAJANAL, se realizaron de acuerdo con la Ley 4 de 1976, la Ley 71 de 1988, la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2108 de 1992. En consecuencia, dado que la indexación de la pensión es procedente únicamente cuando el reconocimiento se basa en un IBL distinto al del año en el que se adquirió el estatus pensional, no resultaba apropiado ordenar la indexación de la primera mesada pensional en este caso.
Tampoco era justificable afirmar una pérdida del poder adquisitivo, dado que los ajustes se realizaron de acuerdo con la normativa vigente y, en todo caso, el a quo no se podía ir más allá de lo solicitado por el demandante, quien en ningún momento requirió el reajuste de la pensión reconocida, sino que exclusivamente perseguía la indexación de la primera mesada.
Por lo tanto, es necesario revocar la sentencia del Juzgado Primero Administrativo de Quibdó de 17 de abril de 2015 que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Euclides Pacheco Mena en contra de la extinta CAJANAL (hoy UGPP) que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se denegarán las pretensiones de la demanda.
De la devolución de dineros recibidos de buena fe En virtud de lo anterior, si en cumplimiento de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo del Chocó, CAJANAL o la UGPP hubiesen efectuado el pago de las diferencias pensionales derivadas de la indexación de la primera mesada pensional del señor Euclides Pacheco, no se dispondrá el reintegro de dichas sumas, pues cabe entender que los dineros fueron recibidos de buena fe bajo la presunción establecida en la parte final del artículo 164, numeral 1, literal c) del CPACA, la cual admite prueba en contrario y en el caso concreto, no fue aportada.
Condena en costas Dado que en este caso la acción especial de revisión prosperó parcialmente, no hay lugar a imponer condena en costas, en tanto el artículo 365 del Código General del Proceso dispuso tal consecuencia únicamente respecto de la parte vencida a la que se le resuelva desfavorablemente el recurso y no respecto de la parte pasiva.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00108-00 (0109-2020) F A L L A Primero: Declarar FUNDADA la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), respecto de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 11 de agosto de 2017, que confirmó la decisión proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó el 17 de abril de 2015, que accedió a las súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: INFIRMAR la sentencia del 11 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. En consecuencia, se dicta sentencia de reemplazo en los siguientes términos: «Denegar las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.» Tercero: Declárese que no hay lugar a ordenar devolución de los reembolsos que por concepto de indexación de la primera mesada hubiese efectuado eventualmente CAJANAL (hoy UGPP), en cumplimiento del fallo que ahora se infirma a la señora Livia Rentería de Pacheco, según las razones antes expuestas.
Cuarto: Sin condena en costas. Quinto: Una vez en firme esta providencia, realizar las correspondientes anotaciones en el aplicativo SAMAI y archivar la acción de revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente