11001031500020250243700 — Consejo de Estado

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02437-00 Accionante: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN) Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Tema: Tutela contra la providencia judicial – improcedencia por no superar el requisito de relevancia constitucional.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Por auto del 19 de mayo de 20252, se admitió la solicitud de amparo de la referencia. Posteriormente, mediante providencia del 12 de septiembre, se dispuso la vinculación de un tercero con interés3. I.

ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. La Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Con la solicitud de amparo pretende la protección de sus derechos fundamentales a «la buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica y debido 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 11 de Samai.

Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó como accionado al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Asimismo, se dispuso la vinculación del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, a la sociedad Agropecuarias Capachito Ltda., al señor Pedro Pablo Murillo Rivera, a la señora Esperanza Zapata Escalante, a la Policía Nacional y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso. 3 En cumplimiento del auto del 27 de agosto de 2025 proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante el cual se decretó la nulidad del trámite de la referencia «con posterioridad a las notificaciones del auto admisorio del 19 de mayo de 2025», el despacho ponente ordenó la vinculación de la Unión Temporal Almaviva-Alpopular.

Mediante esta decisión modificó la providencia del 25 de agosto de 2023 dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones dentro del medio de control de reparación directa con radicado 54001-23-33-000-2016-00274-00/01/02. 3. En concreto, el accionante formuló las siguientes pretensiones:

PRIMERO: SOLICITO se sirva CONCEDER la presente acción de tutela declarando la violación a los derechos constitucionales fundamentales de buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica y debido proceso previstos en los artículos 29 y 83 de la Constitución Política de Colombia que le asisten a la DIAN dentro del proceso No. 54001-23-33-000-2016-00274-02 (70609), por la emisión de la providencia de segunda instancia calendada el siete (7) de febrero de dos mil veinticinco (2025).

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS EL ARTICULO PRIMERO de la sentencia de segunda instancia calendada el siete (7) de febrero de dos mil veinticinco (2025) que modificó la sentencia proferida el 25 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en lo relacionado con los artículos TERCERO y QUINTO que declaró responsable a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN por el no pago del servicio de depósito prestado por la sociedad Agropecuarias Capachito Ltda y la condenó a pagar a la sociedad Agropecuarias Capachito Ltda, la suma de mil setecientos mil setecientos diecisiete millones setecientos treinta y nueve mil ciento cincuenta y cuatro pesos ($1.717.739.154).

En consecuencia, DECLARAR que dicha sentencia violó los derechos constitucionales fundamentales de buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica y debido proceso previstos en los artículos 29 y 83 de la Constitución Política de Colombia, y se ORDENE negar las pretensiones de la demanda en relación con la responsabilidad de la DIAN y el posible restablecimiento del derecho.4 1.2.

Hechos 4. El 24 de octubre de 2023, la DIAN y la Unión Temporal Almaviva - Alpopular (en adelante, la «UT») celebraron un contrato de prestación de servicios de depósito No. 100206217-2270-2013 para la conservación de mercancías decomisadas por las DIAN y los bienes entregados a la entidad como pago de obligaciones fiscales en Buenaventura, Cali, Buga, Palmira, Tuluá, Pasto, Ipiales, Cúcuta y Pamplona. 5.

En el pliego de condiciones se estableció que el objeto de dicho contrato 4 Transcripción literal que puede contener errores. Accionante: Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no comprendía la prestación de «servicios extraordinarios», dentro de los cuales se encontraba el depósito de cuartos fríos para bienes perecederos.

Para acceder a estos servicios, la UT podía subcontratarlos con otros proveedores con autorización previa de la DIAN. Sobre este punto, el contrato dispuso que el servicio prestado por el subcontratista debía ser pagado por la UT, con independencia de que la DIAN hubiese cancelado o no la prestación del servicio extraordinario. 6.

El 29 de enero de 2014, mediante el Oficio No. 189235407-0247, la DIAN autorizó a la UT la subcontratación con Agropecuarias Capachito Ltda. (en adelante, Capachito) para la contratación del servicio extraordinario de depósito en cuartos fríos para bienes perecederos. Entre el 20 de febrero y 26 de marzo de 2014, la DIAN decomisó cortes de carne de bovino y pollos para el consumo humano en Cúcuta, razón por la cual, dada su naturaleza perecedera, fueron depositados en los cuartos fríos de Capachito. 7.

Mediante las Resoluciones No. 2411, 2413, y 2415, todas del 1 de abril de 2014, la DIAN autorizó la donación de dichas mercancías a favor de la Policía Nacional. Lo anterior, con fundamento en el artículo 531 del Decreto 2685 de 1999, el cual faculta a la DIAN para donar las mercancías decomisadas a favor de la Nación. Una vez aceptada la donación, la entidad donataria tiene la obligación de retirar las mercancías dentro de los 10 días siguientes a la aceptación, so pena de hacerse responsable de los gastos del depósito, según lo dispuesto en el artículo 488 de la Resolución No. 4240 del 2000.

No obstante, pese a que la Policía Nacional aceptó la donación, no efectuó el retiro de la mercancía dentro del término de los 10 días. 8. Por lo anterior, entre octubre y diciembre del 2014, Capachito le solicitó a la DIAN y a la Policía Nacional el retiro de las mercancías, pero ninguna de las entidades lo realizó. El 20 de abril de 2015, el INVIMA, en coordinación con la Policía, procedió a realizar la disposición final de la mercancía, debido a que ya no era apta para el consumo humano. En ese sentido, Capachito radicó diversas solicitudes ante la DIAN y la Policía Nacional para que realizaran el pago del servicio de depósito prestado. 9.

Debido a que las entidades no atendieron su solicitud, Capachito, el señor Pedro Pablo Murillo Rivero y la señora Esperanza Zapata Escalante5 interpusieron demanda de reparación directa contra la Policía Nacional y la DIAN por haberse enriquecido sin justa causa con la prestación del servicio de depósito. 10. Al proceso se le asignó el radicado 54001-23-33-000-2016-00274- 00/01/02 y fue repartido al Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

En la contestación de la demanda, la DIAN propuso la excepción de transacción debido a que el 24 de diciembre de 2015 celebró un contrato de transacción con la UT, 5 Socios capitalistas de la empresa Agropecuarias Capachito Ltda. Accionante: Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el que se encuentra incluida la Resolución No. 004444 del 15 de mayo de 2015 que revocó la Resolución No. 2413 del 1 de abril de 2013, y el pago de los servicios prestados a favor de la DIAN.

Por lo tanto, indicó que dicho acuerdo le permite precaver cualquier litigio al respecto. 11. La UT, vinculada al proceso como litisconsorte necesario, indicó en su contestación que, contrario a lo afirmado por la DIAN, no existe un acuerdo de transacción respecto de los servicios prestados por Capachito. En ese sentido, recalcó que los bienes objeto de donación no se encontraban dentro del objeto del contrato que celebró con la entidad estatal, motivo por el cual no facturó el pago de ningún servicio prestado por un tercero (Capachito), los cuales tienen como fundamento un negocio que no los involucra6. 12.

En sentencia del 25 de agosto de 2023, Tribunal Administrativo de Norte de Santander accedió a las pretensiones. En ese sentido, declaró responsable a la DIAN en un porcentaje del 30% y a la Policía Nacional por el 70% restante, por el enriquecimiento sin justa causa que se configuró por la falta de pago del servicio extraordinario del cuarto frío. 13.

Al respecto, sostuvo que el contrato de transacción celebrado por la DIAN y la UT no contiene una manifestación expresa sobre las erogaciones que surgieron por los servicios extraordinarios de las mercancías donadas a través de las Resoluciones No. 2411 y 2415 del 1 de abril de 2015 y 2511 del 3 del mismo mes y año, las cuales dieron origen al medio de control.

Asimismo, señaló que el acuerdo tuvo como objeto las mercancías decomisadas para su depósito y cuidado, fin totalmente diferente respecto de aquellas mercancías entregadas por la DIAN a la Policía Nacional y que no fueron retiradas en el término fijado por la ley. Por lo tanto, indicó que el acuerdo no le resultaba oponible a Capachito. 14.

Asimismo, indicó que la DIAN omitió dar cumplimiento al artículo 531 del Decreto 2685 de 1999, en el cual se determinó que dicha entidad debe exigir el pago de los gastos causados por la custodia de las mercancías donadas, en el evento en el que no se efectué su retiro físico en el plazo señalado por la entidad. En ese sentido, recalcó que su actitud omisiva incidió en el resultado dañoso que padeció la parte demandante. 15.

Inconformes con la decisión, las partes procesales presentaron recurso de apelación7. La DIAN indicó que no era procedente aplicar la figura del enriquecimiento sin justa causa, por cuanto las prestaciones cuyo cobro pretendía la parte demandante, fueron ejecutadas en virtud del contrato de 6 Página 109 del archivo contenido en la carpeta 005RD-00274C5 dentro del expediente ordinario con radicado 54001-23-33-000-2016-00274-00/01/02. 7 La parte demandante consideró que no es posible descontar los intereses moratorios calculados en las cuentas de cobro, debido a que dicha compensación pretende que devolverlos al estado en el que se encontraban antes de la causación del daño. De otro lado, la Policía Nacional indicó que el contrato para la prestación del servicio de custodia fue celebrado entre la DIAN y la UT, motivo por el cual la entidad no está relacionada con el objeto de la controversia.

Finalmente, aseguró que le corresponde a la Policía Nacional el pago total de la prestación del servicio, pues con el perfeccionamiento de la donación los bienes pasaron a ser de su propiedad. 16. Mediante sentencia del 7 de febrero de 2025, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado modificó, entre otras cosas, el monto de la condena fijada en la sentencia de primera instancia. En ese orden, condenó a la DIAN al pago de $1.717.739.154 y a la Policía Nacional por la suma de $2.230.873.842.

Asimismo, confirmó la improcedencia de la excepción de transacción, debido a que dicho acuerdo no precave ningún litigio en relación con las controversias que surjan con Capachito. 17. Para sustentar su decisión, indicó que no es cierto que la DIAN sea responsable o deudor solidario frente al pago de la prestación del servicio extraordinario, ya que, según lo dispuesto en la Resolución 4024 del 2000, el donatario es el único responsable del pago de dichos servicios.

No obstante, el contrato no se perfeccionó frente a los bienes objeto de donación contenidos en la Resolución 2413 del 1 de abril de 2024, porque no existió aceptación del recibo de los bienes por parte de la Policía Nacional. En consecuencia, el contrato del servicio de depósito respecto de esos bienes no reportó un beneficio para la Policía Nacional, sino para la DIAN, razón por la cual esta última es responsable sobre el pago del servicio. 18.

Por su parte, la Policía Nacional aceptó por escrito la donación de los bienes contenidos en las Resoluciones No. 24118 y 24159, ambas del 1 de abril de 2014, y la 251110 de 3 de abril de 2014, por lo que se perfeccionó el contrato de donación únicamente frente a los bienes contenidos en dichos actos administrativos. En ese orden, afirmó que existió una coligación negocial entre los contratos de donación y el contrato de servicio de depósito celebrado por la DIAN y la UT, motivo por el cual surgió para la Policía la obligación de asumir los gastos causados por la custodia de los bienes, de conformidad con los artículos 1483 de la Ley 874 de 1873, 488 de la Resolución 4240 del 2000 y 531 del Decreto 2685 de 1999. 1.3.

Sustento de la vulneración 19. La entidad accionante indicó que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió los defectos fáctico y «procedimental», debido a que no tomó en consideración que, mediante la Resolución No. 004444 del 15 de mayo de 2015, la DIAN revocó la donación contenida en la Resolución No. 8 La cual fue aceptada por la policía mediante el Oficio No. 018512 del 29 de abril de 2014. 9 La cual fue aceptada por la policía mediante el Oficio No. S-2014-014557 del 2 de abril de 2014 10 La cual fue aceptada por la policía mediante el Oficio No. 018509 del 29 de abril de 2014.

Accionante: Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2413 del 1 de abril de 2014. 20. Asimismo, no tomó en cuenta que, dentro del contrato de transacción celebrado con la UT, el cual tuvo como objeto precaver un eventual litigio con ocasión de los servicios prestados por la UT a favor de la DIAN, se incluyeron las facturas que prueban que fue cancelada la prestación de los servicios a Capachitos por parte de la UT por los servicios extraordinarios de almacenamiento, en virtud de la revocatoria de la donación, «que obra en el folio 1781 del expediente», lo cual «fue reconocido por el juez de primera instancia». 21.

Aseguró que el «Tribunal dejó claro que la DIAN y ALMAVIVA ALPOPULAR habían celebrado un contrato de transacción el 24 de diciembre de 2015 en el que constaba una facturación por concepto de revocatorias de donaciones, entre otras, la de la Resolución 004444 del 15 de mayo de 2015, las cuales arrojaron un valor pagado de $ 1.989.586.442». 22.

Finalmente, sostuvo que materializar el pago a su cargo constituye un pago de lo no debido, pues adolece de causa legal toda vez que no existe a cargo de la DIAN una obligación amparada en un sustento legal. 1.4. Intervenciones 23. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, luego de hacer un recuento de las actuaciones procesales surtidas al interior del proceso, indicó que el defecto fáctico alegado por la parte demandante es un reproche abiertamente improcedente debido a que no cumple con el requisito de relevancia constitucional.

Esto, comoquiera que pretende crear, de manera injustificada, una tercera instancia al proceso ordinario, pues la sentencia objeto de reproche realizó un análisis fáctico, probatorio y jurídico de los elementos de prueba. 24. Aseguró que no es cierto que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander haya reconocido que los servicios por los cuales fue condenada la DIAN haya sido objeto de transacción. Al respecto, transcribió un extracto de la sentencia de primera instancia en que se determinó lo siguiente: «Ciertamente, el contrato celebrado entre la DIAN y la UNION TEMPORAL ALMAVIVA, tuvo como objeto las mercancías aprehendidas, decomisadas o abandonadas para su depósito y cuidado, fin totalmente diferente, a aquellas mercancías entregadas por la DIAN en donación a la Policía Nacional y que no fueron retiradas en la oportunidad respectiva según se pudo demostrar en el presente proceso; servicios extraordinarios de almacenamiento, que no contaban con soporte contractual alguno y que dieron origen a la presente acción in rem verso.

De allí, que la respuesta al primer problema jurídico planteado, sea declarar la falta de legitimación en la causa par pasiva material de la Unión temporal Almaviva Popular en la presente litis y correlativamente ratificar la decisión de denegar la excepción de transacción con efectos de cosa juzgada, teniendo en Accionante: Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuenta que el acuerdo transaccional citado por la DIAN, no precave ningún litigio en relación con la empresa AGROPECUARIAS CAPACHITO, empresa, con quien no se ha tenido relación contractual alguna». 25.

Señaló que tampoco es cierto que la transacción recayera sobre los bienes donados mediante la Resolución No. 2341 del 1 de abril de 2014 expedida por la DIAN, toda vez que las facturas relacionadas en dicho negocio jurídico, y que se alegan como dejadas de valorar en el escrito de tutela, fueron emitidas por la UT. Por lo tanto, es claro que los servicios fueron pagados a la Unión Temporal Almaviva – Alpopular y no a Capachito. 26.

Recalcó que «no existe prueba de que el valor de la condena de la DIAN haya sido pagado a Capachito por parte de la UT, razón por la cual aseguró que en el escrito de tutela se realizan afirmaciones sobre unos soportes allegados al proceso, sin siquiera señalar donde se encuentran en el expediente, ya que únicamente hace referencia a un oficio emitido por la DIAN sin detallar en cuales documentos se encuentra la supuesta prueba del pago realizado por la UT a Capachito». 27.

Finalmente, frente al presunto defecto procedimental, indicó que sus reparos no corresponden a dicho defecto. 28. La sociedad Agropecuaria Capachito Ltda. señaló que la DIAN funda sus cuestionamientos contra la providencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, con base en aseveraciones que «no se ajustan a la verdad».

Lo anterior, debido a que la DIAN afirmó que el juez de primera instancia estableció que, para efectos de los bodegajes efectuados por Capachito, la DIAN celebró un contrato de transacción con la UT en la que se incluyeron diversas facturas que fueron canceladas a Capachito. No obstante, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander expresamente señaló que «el contrato de transacción celebrado por la DIAN no precave ningún litigo en relación con la empresa Agropecuarias Capachito». 29.

Por lo anterior, sostuvo que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, debido a que no planteó una verdadera confrontación entre la situación que expone y los derechos de rango constitucional, pues pretende reabrir un debate ya resuelto en sede judicial. 30. Por su parte, la sociedad Almacenes Generales de Depósito Almaviva S.A., miembro de la UT, indicó que las sentencias de primera y segunda instancia dictadas al interior del proceso ordinario declararon probada su excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

En ese orden, señaló que «el trámite de la presente acción constitucional no puede constituirse como una instancia adicional para realizar su revisión; máxime si se tiene en cuenta que los derechos constitucionales que el accionante expone como vulnerados, no provienen de una decisión adoptada frente a la Unión Temporal, sino que emanan de la condena realizada sobre servicios que la DIAN señala encontrarse previamente Accionante: Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cancelados». 31.

Por otra parte, señaló que «en el cuaderno 04 anexo al folio 1781 perteneciente al expediente original», se acreditó la cancelación del servicio por el almacenamiento de las mercancías descritas en la Resolución No. 2413 del 1 de abril de 2014. No obstante, refirió que el mencionado folio no consta en el expediente digital. 32. Finalmente, afirmó que «los servicios prestados a la mercancía descrita en la Resolución No. 002413 del 01 de abril de 2014 no hacían parte de las pretensiones de la demanda presentada por AGROPECUARIAS CAPACHITO LTDA ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo», debido a que no identificó en sus pretensiones sobre qué servicios en particular extendió su solicitud de «equilibrio patrimonial».

II. CONSIDERACIONES 33. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por la DIAN. En ese sentido, esta Sección explicará las razones por las cuales en el asunto objeto de estudio no se supera el requisito general de relevancia constitucional. 2.1. Caso concreto 2.1.1. La solicitud no cumple con los requisitos de procedencia de tutela contra providencias judiciales 34.

El Consejo de Estado11 y la Corte Constitucional12, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales13 y a la configuración de algún defecto especial14 en el que puede incurrir una autoridad judicial. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 35.

De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se declarará 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.

No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 12 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019; T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 13 (i) Legitimación en la causa; (ii) inmediatez; (iii) subsidiariedad (iv) relevancia constitucional; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal;

(vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza. 14 (i) Defecto orgánico; (ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto.

Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 36. En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 37.

Legitimación en la causa. Consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 38. La Sala advierte que, la DIAN está legitimada en la causa por activa, porque fue una de las partes demandadas en el proceso de reparación directa en el que se dictó la providencia que se cuestiona mediante esta vía. Por otro lado, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, está legitimado en la causa por pasiva por haber proferido la decisión reprochada mediante el presente trámite constitucional. 39.

Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional15, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 40. Como se expuso previamente, la parte accionante reprocha la sentencia del 7 de febrero de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Mediante esta providencia modificó el monto de la condena ordenada la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda de reparación directa. 41.

En ese sentido, condenó a la DIAN al pago de $1.7167.739.154 y a la Policía Nacional por la suma de $2.230.873.842 por los servicios de depósito prestados por Capachito, y confirmó la improcedencia de la excepción de transacción, debido a que dicho acuerdo no precave ningún litigio en relación con las controversias que surjan con Capachito. 15 Sentencia SU-215 de 2022.

Accionante: Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42. Sostuvo que la donación de los bienes contenidos en las Resoluciones No. 2411 y 2415, ambas del 1 de abril de 2014, y la 2511 de 3 del mismo mes y año fueron aceptadas por la Policía Nacional, razón por la cual fue perfeccionado el contrato de donación y era el responsable por el pago del servicio de custodia respecto de los bienes indicados en dichos actos administrativos. 43.

Por otra parte, indicó que no se perfeccionó el contrato de donación de los bienes contenidos en la Resolución No. 2413 del 1 de abril de 2024, debido a que no obra aceptación expresa de la Policía Nacional, razón por la cual la DIAN fue la única beneficiaria de los servicios presados por Capachito y, en ese orden, es la responsable del pago. 44.

A juicio de la entidad accionante, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en un defecto «procedimental»16 y fáctico debido a que no fueron valoradas las siguientes pruebas: i) la Resolución No. 004444 del 15 de mayo de 2015, por medio de la cual revocó la donación contenida en la Resolución No. 2413 del 1 de abril de 2024, ii) el contrato de transacción celebrado con la UT en el que se incluyeron facturas del pago de los servicios extraordinarios de almacenamiento, iii) el acta de liquidación del contrato y, iv) el Oficio No- 100222380 del 19 de febrero de 2019 «con el cual se advierte la improcedencia del pago ordenado en los acápites 51 y 25 del fallo de segunda instancia». 45.

Finalmente, sostuvo que materializar el pago a su cargo constituye un pago de lo no debido, pues la condena adolece de causa legal toda vez que no existe a cargo de la DIAN una obligación amparada en un sustento legal. 46. Precisado lo anterior, para la Sala resulta evidente que lo pretendido por la parte actora es que se reabra el debate ordinario y constituir una tercera instancia. Esto, debido a que, contrario a lo afirmado por la demandante, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado explicó con suficiencia las razones por las cuales la DIAN es responsable del pago del depósito de los bienes contenidos en Resolución No. 2413 del 1 de abril de 2024. 47.

A su vez, expuso los motivos por los cuales la Policía Nacional y la DIAN incumplieron con la obligación de asumir los gastos causados por la custodia de los bienes, de conformidad con los artículos 1483 de la Ley 874 de 1873, 488 de la Resolución 4240 del 2000 y 531 del Decreto 2685 de 1999. 48. Lo anterior, dado que, de una valoración integral de las pruebas que constan en el expediente, constató que: i) la empresa Capachito prestó efectivamente el servicio de depósito, ii) no era posible que el demandante 16 Frente al cual indicó que la autoridad judicial accionada dejó de reconocer el valor probatorio del contrato 100206217-227-0-2013, al acuerdo de transacción celebrado entre la DIAN y la almacenadora, a las facturas, al acta de liquidación del contrato y a los 547 documentos que fueron aportados al proceso, al oficio No- 100222380 del 19 de febrero de 2019.

Accionante: Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co retirara la mercancía de los cuartos fríos, debido a que los bienes fueron donados bajo un procedimiento regulado por el Estatuto Aduanero, iii) no se perfeccionó el contrato de donación frente a los bienes contenidos en la Resolución No. 2413 del 1 de abril de 2024 y, iv) se acreditó un enriquecimiento a favor de la DIAN y la Policía Nacional y un correlativo empobrecimiento de Capachito. 49.

Ahora bien, salta a la vista que la sociedad Almacenes Generales de Depósito Almaviva S.A. advirtió que el «folio 1781» no consta en el expediente ordinario, el cual tiene relación con la afirmación hecha por la entidad accionante consistente en que allí reposan las facturas que, a su juicio, prueban que fue cancelado el valor de los servicios de depósito prestados por Capachito.

Sobre este punto, la Sala advierte que dicha inconsistencia en el expediente no fue alegada por la DIAN en el proceso ordinario, ni en la presente acción constitucional. Además, tampoco aportó al proceso las facturas en las que, a su juicio, consta el pago de los servicios a la UT, quien, a su vez, afirma, le pagó a Capachito. 50.

En ese sentido, resulta pertinente señalar que en la sentencia de unificación SU-103 de 2022, la Corte Constitucional precisó que la tutela resulta improcedente cuando el presunto perjuicio deriva de la propia inacción procesal de la parte actora. Así, cuando el accionante omite exponer oportunamente sus argumentos o subsanar deficiencias ocurridas dentro del proceso ordinario, no puede luego pretender subsanar tales omisiones a través del amparo constitucional, máxime si no acredita una vulneración manifiesta de derechos fundamentales con relevancia constitucional, como ocurre en este caso. 51.

Por lo anterior, se advierte que la acción de tutela no puede ser utilizada como un mecanismo para subsanar los errores en la defensa técnica ejercida por la entidad, pues en el expediente no se advierte que haya adjuntado las facturas de pago. Además, en caso de que estén contenidas en el «folio 1781», era su carga advertir dicha inconsistencia ante las autoridades judiciales que conocieron del proceso ordinario para que corrigieran el error, en caso de que lo hubiese. 52.

Finalmente, llama la atención que la UT, en la contestación de la demanda de reparación directa, afirmó que los bienes objeto de donación no se encontraban dentro del objeto del contrato de transacción que celebró con la DIAN, motivo por el cual no facturó el pago de ningún servicio prestado por un tercero. Sin embargo, la sociedad Almacenes Generales de Depósito Almaviva S.A. sostuvo que dichos valores sí fueron cancelados a Capachito por el valor del depósito de los bienes contenidos en la Resolución No. 2413 del 1 de abril de 2014, cuyas facturas están también contenidas en el «folio 1781», sin siquiera aportarlas en el informe que rindió. 53.

Al respecto, la Sala considera que escapa de la órbita de la presente acción esclarecer dichas contradicciones, en tanto dichas discusiones involucran elementos probatorios y contractuales que debieron ser puestos de presente Accionante: Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-02437-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dentro del proceso de reparación directa.

Sobre este punto, la Corte Constitucional ha sido enfática al señalar que el juez de tutela no puede sustituir al juez natural ni reabrir debates propios de la jurisdicción contencioso- administrativa17, salvo que se configure una vulneración evidente de derechos fundamentales, lo cual no ocurre en este caso. 54. Por lo anterior, la Sala considera que la solicitud de amparo no cuenta con la carga argumentativa que permita desvirtuar lo decidido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado para que proceda un estudio de fondo por parte del juez constitucional, pues, de conformidad con la sentencia SU-215 de 2022 proferida por la Corte Constitucional, cuando la acción de tutela se dirige contra providencias de altas cortes, al ser órganos de cierre, su procedencia requiere de una argumentación cualificada. 55.

En este punto, se reitera que la parte accionante se limitó a señalar diversas pruebas que, a su juicio, no fueron valoradas, sin exponer los motivos por los cuales el máximo órgano de lo contencioso administrativo omitió su valoración al momento de proferir sentencia. Pues, tal como lo señaló en su informe la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la entidad accionante afirmó que las pruebas del pago realizado a Capachito se encuentran en el expediente, sin siquiera detallar sobre su contenido o, como pudo evidenciar esta Sala, sin siquiera aportarlas al proceso de tutela. 56.

Por lo anterior, se advierte que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento revista necesariamente relevancia constitucional. 57. En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.

Esto, debido a que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal y/o económico, o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 58. Por lo demás, la Sala evidencia que el reproche relativo a la indebida valoración del contrato de transacción celebrado con la UT no supera el requisito general de subsidiariedad.

Esto, pues al interior del proceso ordinario la DIAN no formuló en su recurso de apelación ningún reparo concreto sobre la valoración probatoria que realizó el Tribunal Administrativo de Norte de Santander sobre el acuerdo transaccional. En esa oportunidad, todos sus reproches consistieron en señalar que no era procedente aplicar la figura del enriquecimiento sin justa causa debido a que Capachito ejecutó el subcontrato que tenía con la UT y, en todo caso, reiteró que la Policía Nacional era la única entidad responsable del pago del depósito. 17 Corte Constitucional, Sentencia T-126 de 2021.

En definitiva, se reitera que para la Sala resulta evidente que la presente acción tutela y el cargo que aduce la accionante, son una mera inconformidad por lo decidido por el juez natural de la causa. Por ende, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia, pero por no superar los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA:

PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la presente acción de tutela presentada por la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx