Radicación: 25000-23-27-000-2011-00337-01 (22188) Demandantes: Lucy Amanda Ochoa de Acosta y otro FALLO 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintidós (2022) Asunto: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-27-000-2011-00337-01 (22188) Demandante: LUCY AMANDA OCHOA DE ACOSTA y CARLOS HERNANDO ACOSTA PABÓN Demandado: MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ (CUNDINAMARCA) Tema: Cumplimiento de orden de tutela.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA- CUMPLIMIENTO DE TUTELA La Sala dicta sentencia de reemplazo en cumplimiento de la orden de tutela dictada por la Sección Primera de esta corporación, mediante fallo del 17 de marzo de 2022 (rad. 11001-03-15-000-2021-06219-00, M.P. Oswaldo Giraldo López), que resolvió: “PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental a la igualdad, de los demandantes, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la parte pertinente de la sentencia de segunda instancia dictada el 17 de septiembre de 2020 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del proceso ordinario 25000 23 27 000 2011 00337 01, y ORDENAR que dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta decisión, dicte una nueva sentencia complementaria en la que se reemplacen los apartes correspondientes, teniendo en cuenta las consideraciones aquí expuestas.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes por el medio más expedito y eficaz esta decisión.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley”. Bajo esas condiciones, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia del 28 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección C en Descongestión, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos1: “PRIMERO.- ABSTÉNGASE de considerar como medios exceptivos, según las consideraciones de esta providencia, las siguientes: i) “Presunción de legalidad de los 1 Folios 351 y 352, c.p. 3.
Radicación: 25000-23-27-000-2011-00337-01 (22188) Demandantes: Lucy Amanda Ochoa de Acosta y otro FALLO 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador actos administrativos”, ii) “Inexistencia de la falta de competencia y falsa motivación”, iii) “Inexistencia del deber legal de la participación ciudadana previa a la presentación del proyecto de acuerdo municipal que estableció la contribución de valorización en Tocancipá”, iv) “La participación ciudadana en la etapa previa a la presentación del proyecto de acuerdo de la valorización No. 25 de 2009, no es un requisito esencial ni legal que afecte la validez del acto administrativo acusado”, v) “Inaplicación de la Resolución Nacional 076 de 1977, por ausencia de reglamentación y de inscripción de los predios de reserva forestal”, vi) “Convalidación de la actuación administrativa con la intervención de los demandantes en vía gubernativa y acuerdos de pago”, vii) Excepción de ilegalidad del artículo 49 del Acuerdo Municipal 05 de 2009, por ser contrario a una norma superior”, viii) “Cumplimiento de la participación ciudadana en las etapas previas, durante la discusión y posterior del proyecto de acuerdo de valorización”, y ix) “Inexistencia de causal de nulidad que afecte la validez del acto acusado por ausencia de reglamentación del artículo 49 del Acuerdo Municipal 05 de 2009”.
SEGUNDO. - DECLÁRESE no probadas las excepciones i) “Ineptitud sustantiva de la demanda” y ii) “Aceptación de la contribución de valorización con la suscripción de acuerdo de pago entre los demandantes y demandado” propuestas por el municipio de Tocancipá. TERCERO.- DECLÁRESE la nulidad de las Resoluciones Nos. 093 del 24 de mayo de 2010 y 232 del 25 de julio de 2011 por las cuales se impuso la contribución de valorización por beneficio local al predio denominado Lote No. 05, con Cédula Catastral No. 25817000000050047 y Matrícula Inmobiliaria No. 176-9347 de propiedad de los señores Lucy Amanda Ochoa de Acosta y Carlos Hernando Acosta Pabón, expedidas por el municipio de Tocancipá, de conformidad con la parte motiva de este proveído.
CUARTO. - En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho DECLÁRESE que los señores Lucy Amanda Ochoa de Acosta y Carlos Hernando Acosta Pabón no están obligados al pago de la contribución de valorización por beneficio local, de que tratan los actos acusados. En caso de haber cancelado [sic] alguna suma por este concepto, ORDÉNESE al municipio de Tocancipá la devolución de la misma junto con los intereses a que haya lugar según el artículo 863 del Estatuto Tributario.
QUINTO. - NIÉGUENSE las demás pretensiones de la demanda. (…)”
ANTECEDENTES En el año 1992, Lucy Amanda Ochoa de Acosta y Carlos Hernando Acosta Pabón adquirieron de la sociedad Bosque de los Andes Ltda. la propiedad de los inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias 176-9238 (Lote nro. 10), 172-9236 (Lote nro. 11) y 176-9347 (Lote nro. 05) de la urbanización Gualamana, ubicada en el municipio de Tocancipá (Cundinamarca)2.
El concejo municipal de Tocancipá autorizó el cobro de una contribución de valorización por beneficio local mediante el Acuerdo 014 de 2009, con el fin de financiar un conjunto de obras viales en el municipio. Conforme al artículo 3 de dicho Acuerdo, el monto distribuible mediante valorización se fijó en $71.000.000.000, correspondiente al 82,6% del costo total de las obras3.
No obstante, el estudio socioeconómico para la 2 Folios 176 a 181, c.p. 1. 3 Folios 308 y 309, c. p. 1. Radicación: 25000-23-27-000-2011-00337-01 (22188) Demandantes: Lucy Amanda Ochoa de Acosta y otro FALLO 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador financiación de obras por valorización contratado por el municipio señaló que el valor total de las obras era de aproximadamente $76.552.000.0004. Mediante las resoluciones 013, 088 y 093 del 24 de mayo de 2010, respectivamente, el municipio de Tocancipá asignó el valor de la contribución autorizada de cada uno de los predios de los demandantes en la suma de $827.741.023 (Lote nro. 10), $192.687.412 (Lote nro. 11) y $181.823.508 (Lote nro. 05)5.
El 12 de agosto de 2010, los demandantes interpusieron sendos recursos de reconsideración contra los actos señalados, en los cuales solicitaron como pruebas (i) allegar al expediente copia de las normas locales relativas a la contribución de valorización, (ii) la práctica de una inspección ocular o visita técnica a los predios, para establecer la distancia de estos a las obras viales financiadas, y la influencia o afectación de la zona industrial del municipio sobre los predios de los demandantes, y (iii) la elaboración de un dictamen técnico sobre el costo real de las obras de valorización6.
Los recursos de reconsideración fueron resueltos por las resoluciones 230, 231 y 232 del 25 de julio de 2011, que negaron la práctica de las pruebas solicitadas, y fijaron el valor de la contribución de valorización sobre los inmuebles de propiedad de los demandantes en $552.412.495 (Lote nro. 10), $143.064.481 (Lote nro. 11) y $163.523.649 (Lote nro. 05), respectivamente7.
Mediante las resoluciones A.P. 2109, 201 y 211 del 3 de noviembre de 2011, el municipio de Tocancipá concedió a los demandantes una facilidad para el pago de las sumas cobradas por concepto de contribución de valorización de los inmuebles de su propiedad, en ocho cuotas bimestrales8. DEMANDA 1. Pretensiones Lucy Amanda Ochoa de Acosta y Carlos Hernando Acosta Pabón, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitaron que se declarara la nulidad de las resoluciones 013, 088 y 093 del 24 de mayo de 2010, que asignaron la contribución autorizada a los predios de los demandantes, y de las resoluciones 230, 231 y 232 del 25 de julio de 2011, que resolvieron los recursos de reconsideración presentados por los demandantes contra las primeras.
Adicionalmente, solicitaron como restablecimiento del derecho el reintegro de las sumas pagadas por ese concepto al municipio, más el reconocimiento a su favor de los montos indexados correspondientes a intereses de mora, indemnización por perjuicios materiales e inmateriales causados, y la condena en costas a cargo de la parte demandada9. 4 Folio 473, c. a. 1. 5 Folios 80 a 87, 111 a 118, y 143 a 147, c.p. 1. 6 Folios 48, 77, 102 y 103, c. a. 1. 7 Folios 109, 140 y 174, c.p. 1. 8 Folios 203 a 218, c. a. 1. 9 Folios 364 a 370, c.p. Radicación: 25000-23-27-000-2011-00337-01 (22188) Demandantes: Lucy Amanda Ochoa de Acosta y otro FALLO 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 2. Normas violadas y concepto de violación Los demandantes invocaron como normas violadas los artículos 23, 29 y 363 de la Constitución Política; los artículos 22 de la Ley 1.ª de 1943; 168 del Acuerdo Municipal 011 de 2005; 10, 23, 26, 28, 30, 46, 50, 51 y 57 del Acuerdo Municipal 005 de 2009; 3 (num. 9) y 5 del Acuerdo Municipal 004 de 2010, y la Resolución 076 de 1997 de la Presidencia de la República.
El concepto de la violación se sintetiza así: Desconocimiento de una exclusión de la contribución de valorización En primer lugar, señalan que los lotes números 10 y 11 son áreas de reserva forestal por mandato de la Resolución 076 de 1977 y el artículo 168 del Acuerdo 011 de 2005, por lo que estaban excluidos del pago de la contribución de valorización. La calidad de reserva forestal de los predios mencionados fue reconocida por las resoluciones demandadas 230 y 231 de 2011, que resolvieron los recursos de reconsideración; no obstante, en tales decisiones se escindió el área protegida, y se gravó la fracción restante del inmueble, a pesar de que cada predio constituye una unidad predial indivisible, según lo dispuesto en el Estatuto de Valorización de Tocancipá (Acuerdo Municipal 005 de 2009), y en el Acuerdo 014 de 2009.
Extemporaneidad de la notificación de la resolución distribuidora de la contribución Según el Estatuto de Valorización de Tocancipá, la resolución distribuidora de la contribución de valorización debe notificarse a más tardar dentro de los veinte días hábiles siguientes a su expedición. No obstante, la Resolución 093 de 2010 fue notificada el 6 de julio de 2010; esto es, 27 días hábiles después de proferida, lo que da lugar a la nulidad del acto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 730 del Estatuto Tributario.
Violación del debido proceso El artículo 22 de la Ley 1ª. de 1943 obliga al municipio a informar a los afectados con el tributo (propietarios de los inmuebles) las características de las obras a construir, su costo, zonas de influencia, método y sistema de distribución, y permitirles la vigilancia de la inversión, actuaciones omitidas por el municipio en este caso.
Esta omisión no se subsana con la publicación del Acuerdo 005 de 2009, pues según los artículos 14 y 28 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 565 del Estatuto Tributario, el acto de asignación debía notificarse personalmente. Por otra parte, las normas locales obligan a que se identifique plenamente a los contribuyentes de la contribución. En este caso, las resoluciones 013 y 088 de 2010 identificaron como propietaria de los lotes números 10 y 11 a la sociedad Bosque de los Andes Ltda. (anterior dueña de los mismos).
Además, en la Resolución 093 de 2010 se dijo que el Lote nro. 05 era de propiedad exclusiva de la señora Lucy Amanda Ochoa, sin incluir al señor Carlos Hernando Acosta, lo que muestra que no se adelantó Radicación: 25000-23-27-000-2011-00337-01 (22188) Demandantes: Lucy Amanda Ochoa de Acosta y otro FALLO 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador el cobro de la contribución con base en las condiciones individuales de cada contribuyente. Se violó el debido proceso como consecuencia de la negativa al decreto y práctica de las pruebas solicitadas en sede administrativa.
Tales pruebas se rechazaron aduciendo que la asignación de la contribución ya se había hecho con base en documentos e informes previos (como el estudio practicado por el contratista del municipio), a pesar de que el objeto de las pruebas solicitadas era precisamente controvertir esos documentos. Con ello resulta violado el derecho de defensa y contradicción de los demandantes, por cuanto se tomó una decisión sin atender a la solicitud de practicar pruebas conducentes, que debían ser valoradas antes de tomarse una decisión sobre el cobro de la contribución. Falsa motivación El cobro de la contribución de valorización se hizo a pesar de que las obras financiadas por la misma no generan un beneficio real sobre los predios de propiedad de los demandantes.
Por el contrario, tales obras generan perjuicios, pues estimulan el crecimiento de la zona industrial del municipio y generan contaminación visual y auditiva, lo cual afecta el aprovechamiento de dos predios de los demandantes que constituyen reserva forestal, y del tercero, destinado a vivienda campestre. Por otra parte, las obras por las cuales se autoriza el cobro de valorización son de beneficio general y no local, pues benefician a toda la comunidad.
Por tanto, la zona de influencia para efectos de la distribución de la contribución de valorización abarca todo el municipio, por lo que el gravamen debía distribuirse entre la totalidad de los predios del municipio, sin gravar los expresamente excluidos, como los pertenecientes a reserva forestal. También existe falsa motivación, en cuanto los actos demandados aplican un factor por grado de beneficio que no corresponde a los predios de los demandantes, dado que los predios se ubican en promedio a más de 2.250 metros de distancia de las obras a financiar.
El factor de beneficio está mal aplicado, en la medida en que el impacto de las obras sobre el predio sujeto a contribución debía analizarse respecto del conjunto de las obras, y no sobre cada una por separado. El costo de las obras por las cuales se autorizó el cobro de valorización es inferior al determinado por la administración, como se desprende de la diferencia entre los valores señalados en el Acuerdo 014 de 2009, y el estudio socioeconómico para la financiación de obras.
El valor establecido para las obras supera los precios de mercado para las mismas, sin que ni los actos demandados ni sus soportes puntualicen los montos específicos que conforman la base para el cálculo de la contribución por valorización. Falta de competencia para el cobro Dado que el cobro de la contribución recayó sobre predios excluidos y sin la participación de los afectados exigida por la ley, el funcionario que efectuó la liquidación actuó sin competencia para ello.
Radicación: 25000-23-27-000-2011-00337-01 (22188) Demandantes: Lucy Amanda Ochoa de Acosta y otro FALLO 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Por otra parte, existe una falta de competencia territorial, en tanto se pretende cobrar valorización por obras sobre una vía que pertenece al departamento de Cundinamarca y no al municipio, por lo que el municipio no es competente para cobrar valorización por obras en esa vía. Dada tal falta de competencia para el cobro, el valor de la obra correspondiente al tramo de propiedad del departamento debió excluirse del valor exigido a título de contribución por parte del municipio demandado.
Falta de motivación Los actos demandados incurren en falta de motivación, pues pretenden el cobro sin explicar cuál era el beneficio particular para los predios de los demandantes, ni indicar cómo se determinó el monto distribuible, ni los factores de beneficio, ni el costo total de las obras, ni la capacidad económica de los demandantes, ni la distancia exacta de los predios respecto de las obras a financiar, a pesar de que esas explicaciones fueron solicitadas con ocasión de los recursos de reconsideración. Desviación de poder El municipio incurrió en desviación de poder con el cobro de la contribución de valorización efectuada en los actos demandados, en la medida en que las obras se contrataron e iniciaron antes de la firmeza de las resoluciones de asignación de la contribución de valorización y del recaudo del tributo.
La contribución asignada a los predios de los demandantes debía confirmarse de todas formas, bajo cualquier fundamento, ya que esa era la única opción para la administración, pues de no ser así, quedarían desfinanciadas (o inconclusas) obras ya contratadas e iniciadas. Violación de los principios de equidad y capacidad contributiva Los actos demandados violaron los artículos 23 y 26 del Acuerdo Municipal 005 de 2009 (Estatuto de Valorización de Tocancipá), que establecen que para el cobro de la contribución de valorización debe conocerse la capacidad contributiva de los afectados, para lo cual debía establecerse la conformación del grupo familiar, nivel socioeconómico, estrato, y avalúos catastrales de los predios de los contribuyentes, entre otros datos.
En el caso concreto, no se adelantó este estudio frente a los demandantes; en su lugar, la sociedad contratada por el municipio para el efecto solo adelantó un estudio sobre el 83% de los inmuebles mediante una encuesta, con lo cual incumplió el deber de establecer la situación económica y la capacidad de pago de cada afectado. Además, la contribución asignada a cada predio en los actos demandados equivale a un monto exagerado frente al valor catastral de los predios de su propiedad (en promedio, un 126,3% de su valor catastral), por lo que los demandantes se verían obligados a vender los predios para poder pagar la contribución cobrada, y a pesar de ello, no alcanzarían a sufragar la totalidad de lo cobrado.
Ello se traduce además en una expropiación, prohibida por el artículo 58 constitucional. A pesar de la ilegalidad de los actos por los cuales se cobra la contribución de valorización, la posibilidad de que se causen intereses de mora llevó a los demandantes a suscribir acuerdos de pago de la contribución con el municipio. Radicación: 25000-23-27-000-2011-00337-01 (22188) Demandantes: Lucy Amanda Ochoa de Acosta y otro FALLO 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El municipio de Tocancipá se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos10: Los lotes 10 y 11 no están inscritos como parte del área de reserva forestal en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, requisito exigido para ser excluidos de la contribución de valorización. No obstante, el área correspondiente a la reserva forestal fue excluida del cálculo de la contribución a su cargo.
La falta de notificación de los actos administrativos no constituye causal de nulidad de los mismos. A pesar de ello, el acto de asignación de la contribución fue notificado por correo, conforme a lo dispuesto en el Estatuto de Valorización Municipal. En cuanto a la falta de identificación de los demandantes, estos convalidaron la actuación administrativa de asignación de la contribución por la interposición de los recusos de reconsideración, y la celebración de acuerdos de pago con el municipio.
El municipio sí socializó con la comunidad la valorización con posterioridad a su establecimiento, así como el plan de obras a financiar, mediante varias reuniones y comunicaciones sobre el proyecto. La participación ciudadana previa a la presentación del proyecto de acuerdo de valorización no es un requisito esencial que dé lugar a la nulidad de los actos demandados.
El estudio socioeconómico contratado por el municipio sí dio cuenta de la capacidad contributiva de los propietarios sujetos a la contribución. Este estudio contiene información que muestra la participación ciudadana en el proceso de valorización, y la capacidad de pago de los contribuyentes, conforme los principios de equidad y capacidad contributiva.
El mismo documento y la memoria técnica que lo acompaña también describe los beneficios de las obras para la zona de influencia determinada, el valor de las obras financiadas, los factores de liquidación de la contribución y el método para distribuirla. Las obras por las cuales se autoriza el cobro de valorización son de beneficio local y no general, como queda claro en el estudio socioeconómico y la memoria técnica mencionados, en donde se definió el área de influencia de las obras, y el factor por grado de beneficio que corresponde a los predios afectados.
Los factores aplicables se encuentran claramente mencionados en las resoluciones demandadas. La obra en el tramo vial de propiedad del departamento de Cundinamarca contó con autorización expresa del departamento, así como el cobro de valorización por la misma obra. Las pruebas solicitadas fueron negadas en la discusión administrativa, en la medida en que el estudio socioeconómico y la memoria técnica elaborada para el municipio resultaban suficientes para determinar los datos, elementos y factores para liquidar la contribución de valorización, por lo que practicar nuevas pruebas era inconducente para ello. 10 Folios 243 a 355, c. p. 3.
Radicación: 25000-23-27-000-2011-00337-01 (22188) Demandantes: Lucy Amanda Ochoa de Acosta y otro FALLO 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección C en Descongestión, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Las razones de la decisión se resumen así11: Según el Estatuto de Valorización de Tocancipá y la jurisprudencia del Consejo de Estado, al aplicar el método de distribución de beneficio para el cálculo de la contribución era posible fraccionar los predios, para excluir de la contribución las áreas clasificadas como reserva forestal.
El acto que asignó la contribución por el lote número 5 fue notificado irregularmente, pues fue realizada por fuera del término de veinte días hábiles indicado en el Estatuto Municipal de Valorización, por lo que resulta nulo por aplicación del artículo 730 del Estatuto Tributario. La objeción sobre notificación personal de las características de las obras a construir, las diferencias sobre su monto, áreas de influencia y método y sistema de distribución, está orientada contra la norma general que autorizó el cobro de la contribución en el municipio (Acuerdo 014 de 2009), y no contra los actos particulares objeto de la acción. Por otra parte, la inconsistencia en la identificación de los propietarios de los predios no condiciona la validez de los mismos, en tanto el sujeto pasivo es el propietario del inmueble al momento de la asignación del tributo.
El dictamen pericial practicado en la etapa probatoria sobre la aplicación de los factores de beneficio para el cálculo de la valorización no alcanza a desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados, pues ese dictamen aplicó mal el método mencionado, al considerar en su análisis el predio frente a cada obra del plan vial contratado, y no como un conjunto inescindible.
Los perjuicios indicados por los demandantes no provienen de las obras en sí mismas, sino de la actividad industrial que se lleva a cabo en la zona, y no se encuentran probados. El beneficio que pueda recibir toda la comunidad por la realización de las obras a financiar no obsta para calificar la contribución como de beneficio general, y no local.
Por otra parte, los actos demandados no adolecen de falta de motivación, en tanto contienen una explicación suficiente del plan de obras que se busca financiar, y el sistema y método para el cálculo de la contribución. La contribución relativa al tramo de propiedad del departamento contó con autorización expresa para ello. No se violó el debido proceso por la negativa a practicar las pruebas solicitadas, en la medida en que esas pruebas no tenían capacidad para variar el sentido de la decisión tomada.
Por otra parte, no hay prueba de que la administración tuviese motivos diferentes a los expuestos para expedir los actos, por lo que no se presenta desviación de poder. Por último, el Tribunal estimó que no se vulneró el principio de equidad tributaria, por cuanto los actos demandados solo aplicaron los actos generales que crearon el tributo y establecieron la forma de determinarlo.
En lo que hace al reconocimiento de perjuicios 11 Folios 266 a 353, c. p. 4. Radicación: 25000-23-27-000-2011-00337-01 (22188) Demandantes: Lucy Amanda Ochoa de Acosta y otro FALLO 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador solicitada, se debe reconocer intereses, y negarse la indemnización por daño emergente y lucro cesante, así como los perjuicios morales, por falta de prueba de su causación. RECURSO DE APELACIÓN Los demandantes apelaron la sentencia de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos12: El Tribunal interpretó indebidamente las normas locales que permiten escindir los predios para efectos del cálculo de la contribución, pues tales disposiciones solo aplican a predios con características diferenciales de explotación económica sujetos al gravamen, y no a predios excluidos, como los declarados como reserva forestal.
Se insiste en que no había lugar a dividir los predios para el cálculo de la contribución, pues se encuentran excluidos de la contribución en su totalidad. No se examinaron en su integridad los cargos relativos a la falta de participación previa de los contribuyentes en el proyecto de valorización, y a la ausencia de beneficio local. Tales cargos no se dirigían solamente contra los actos generales, sino contra los particulares que asignaron la contribución a cargo de los demandantes.
Además, el Acuerdo 05 de 2009 contempla expresamente el deber del municipio de informar a los contribuyentes previamente a la asignación de la contribución. Se omitió también el análisis del cargo relativo a la falta de determinación de la capacidad de pago de cada contribuyente en particular. El error en la identificación de los demandantes como propietarios de los predios sujetos a gravamen muestra que no se hizo la caracterización individual de los contribuyentes que exigían las propias normas locales.
Tampoco se examinó la objeción sobre el costo de las obras, que no solo afecta a los actos generales, sino a los particulares que asignan la contribución correspondiente a cada predio. El Tribunal le imputó al dictamen pericial practicado un error grave, sin que hubiese sido objetado por ninguna de las partes, y sin contar con otra prueba técnica que validara su opinión. Insistieron en que las obras viales a financiar no producen ningún beneficio a los predios de su propiedad, pues incrementan los niveles de contaminación generados por el desarrollo de las áreas industriales, en detrimento de las actividades de vivienda campestre.
En cuanto a la falta de competencia territorial, el Tribunal confundió la autorización de construcción de obras en vías del departamento, con la potestad de cobro de la contribución por valorización. La contribución por la obra en ese tramo debía ser recaudada exclusivamente por el departamento, cuestión diferente de la construcción misma de la obra.
No había lugar a avalar la negativa a practicar las pruebas solicitadas, pues ello no puede basarse en que afecten o no la decisión, sino en si son necesarias, útiles y pertinentes. Se recalca también en la existencia de un desvío de poder, en tanto la 12 Folios 357 a 388, c. p. 4. Radicación: 25000-23-27-000-2011-00337-01 (22188) Demandantes: Lucy Amanda Ochoa de Acosta y otro FALLO 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador decisión de la Administración se vio condicionada por la adjudicación y perfeccionamiento previo de los contratos relativos a la construcción del plan vial ojeto de financiación. Por último, insistieron en que se violó el principio de equidad tributaria en la fijación de la contribución, pues no hubo un examen efectivo de la diferencia entre los montos cobrados y el valor de los inmuebles sobre los que recaía el gravamen.
No se examinó la pretensión subsidiaria de inaplicar el Acuerdo 014 de 2009, con base en los argumentos planteados en la demanda. Además, se negó injustificadamente el reconocimiento de la indexación y el pago de intereses, con base en precedentes jurisprudenciales inaplicables. Por su parte, el municipio de Tocancipá impugnó la sentencia del Tribunal con base en los siguientes puntos13: El Tribunal aplicó indebidamente el artículo 730 num. 3 del Estatuto Tributario, como fundamento de la nulidad de las resoluciones 093 de 2010 y 232 de 2011, pues los demandantes convalidaron la actuación que dio lugar a la expedición de los actos mencionados con la interposición del recurso de reconsideración. Los defectos de la notificación de los actos administrativos no constituyen causal de nulidad de los mismos, ya que la notificación solo afecta la eficacia y oponibilidad del acto.
Además, la remisión que hacen los Acuerdos municipales 05 y 014 de 2009 a las normas del Estatuto Tributario nacional se refiere a las normas de notificación, discusión y cobro de la contribución de valorización, pero no a las causales de nulidad de los actos administrativos. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Los demandantes reiteraron en términos generales, los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación14.
Por su parte, el demandado insistió en lo dicho en la contestación de la demanda y en su recurso de apelación15. CONSIDERACIONES DE LA SALA En cumplimiento de la sentencia de tutela proferida el 17 de marzo de 2022 por la Sección Primera de esta Corporación (rad. 11001-03-15-000-2021-06219-00, M.P. Oswaldo Giraldo López), dicta la Sala sentencia de reemplazo.
En vista de que el referido fallo de tutela ordenó “DEJAR SIN EFECTOS la parte pertinente de la sentencia de segunda instancia dictada el 17 de septiembre de 2020 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del proceso ordinario 25000 23 27 000 2011 00337 01, y ORDENAR que dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta decisión, dicte una nueva sentencia complementaria en la que se reemplacen los apartes correspondientes”, se concluye que deben permanecer 13 Folios 389 a 415, c. p. 4. 14 Folios 460 a 463 c. p. 4. 15 Folios 464 a 487 c. p. 4.
Radicación: 25000-23-27-000-2011-00337-01 (22188) Demandantes: Lucy Amanda Ochoa de Acosta y otro FALLO 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador inalterados los demás puntos tratados en la sentencia que se reemplaza, como la delimitación del problema jurídico, la aceptación del impedimento manifestado por la doctora Stella Jeannette Carvajal Basto para el conocimiento del presente asunto, y el reconocimiento de personería para actuar al apoderado de los demandantes.
Por lo tanto, la Sala estima necesario retomar el análisis efectuado sobre la legalidad del cobro de la mencionada contribución de valorización, en los siguientes términos: Nulidad del acto administrativo fundamento de los actos acusados El Concejo municipal de Tocancipá autorizó mediante el Acuerdo 014 de 2009 el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción del plan de obras que allí se establece, por valor de $86.000.000.000.
En ese contexto, el acuerdo fijó un monto distribuible de $71.000.000.000, correspondiente al 82,6% del costo total de las obras, y ordenó liquidar el gravamen por el método “factores del beneficio”; es decir, sobre factores o coeficientes numéricos que calificaban las características diferenciales de los predios y las circunstancias que los relacionan con las obras, a saber: área de terreno, destinación económica y grado de beneficio.
El Acuerdo 14 de 2009 fue demandado en acción de simple nulidad por la violación de los artículos 22 de la Ley 1ª. de 1943 y, 48 y siguientes del Acuerdo 05 de 2009, aduciéndose que en el proceso de formación y expedición del Acuerdo 14 no se había garantizado el principio de participación ciudadana, porque los propietarios o poseedores afectados por la contribución de valorización no habían sido convocados antes, durante ni después de la expedición de dicho acuerdo para intervenir en esa actuación. Dicha acción fue decidida en segunda instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado16, que anuló el mencionado Acuerdo 14 de 2009 por expedición irregular, al encontrar probado que en su formación se habían desconocido los requisitos y procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico y, específicamente, el principio de participación ciudadana establecido en los artículos 22 de la Ley 1ª de 1943, 49 y 50 del Acuerdo 05 de 2009.
Al respecto, señaló esa sentencia: “… antes de presentar ante el Concejo de Tocancipá el Proyecto de acuerdo 22 de 2009, “por el cual se autoriza el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras”, la administración municipal debía brindar información a la ciudadanía sobre su contenido, a través de audiencias públicas, entre otros mecanismos de participación. Así pues, bien lo consideró el a quo cuando señaló “que, en efecto, el artículo 22 de la Ley 1ª de 1993 contiene la obligación de garantizar la participación de los beneficiarios en la formación del presupuesto de la obra y en la distribución del impuesto, así como facilitar la vigilancia de la inversión de los fondos y que, por su parte, los artículos 48 y siguientes del Acuerdo 05 de 2005, por medio del cual se adoptó el Estatuto de Valorización de Tocancipá, imponen a la administración municipal el deber de implementar sistemas que permitan a los ciudadanos conocer sobre los planes de obra y sobre la contribución de valorización, así como el de garantizar la participación ciudadana previamente a la presentación del proyecto de acuerdo”. 16 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera. Sentencia del 15 de noviembre de 2019, exp. 2012-00023-01, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicación: 25000-23-27-000-2011-00337-01 (22188) Demandantes: Lucy Amanda Ochoa de Acosta y otro FALLO 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador (…) En este sentido y en primer lugar, la Sala advierte que las reuniones de socialización se realizaron con posterioridad a la expedición del Acuerdo 14 de 7 de septiembre de 2009, esto es, los días 15, 16, 17, 22, 23 y 24 de septiembre de 2009, por lo que no cumplieron lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 1ª de 1993 y en el Acuerdo 05 de 2009.
(…) En lo atinente al estudio socioeconómico que fue presentado junto con el acuerdo de valorización, la Sala considera que el mismo no tenía como finalidad garantizar el principio de participación sino que, como su nombre lo indica, hace una caracterización de los habitantes que serían objeto de la medida administrativa. (…) Bajo las anteriores consideraciones, a diferencia de lo estimado por el a quo, esta Sala advierte que ni del estudio socioeconómico para la financiación de obras por valorización ni de los testimonios referidos, se puede deducir que la administración municipal haya garantizado la participación y socialización del Proyecto de Acuerdo 25 de agosto de 2009 con anterioridad a su discusión y aprobación en el Concejo Municipal.
(…) En síntesis, esta Sala concluye que en la elaboración y trámite del Acuerdo 14 de 2009, “[p]or el cual se autoriza el cobro de una Contribución de Valorización por Beneficio Local para la construcción de un Plan de Obras”, la administración y el Concejo de Tocancipá desconocieron lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 1ª de 1943 y en los artículos 49 y 50 del Acuerdo No. 05 de 2009 – Estatuto de Valorización de Tocancipá y que, por ende, el acto administrativo está viciado de nulidad”.
Las resoluciones demandadas en este caso asignaron la contribución de valorización autorizada por el Acuerdo 14 de 2009 a los predios de propiedad de los demandantes conforme a lo dispuesto en el artículo 8 del mismo acuerdo, modificado por el Acuerdo 03 de 2010, únicamente en cuanto al plazo para expedir el acto de asignación. Los efectos de la anulación del Acuerdo 014 de 2009 dispuesta por la sentencia citada inciden de manera inmediata y obligatoria sobre los juicios de legalidad relacionados con situaciones jurídicas no consolidadas, como la debatida en el presente proceso, dado que la nulidad declarada dejó desprovisto de fundamento jurídico a los actos de 21q asignación acusados.
En consecuencia, y por las razones que acaban de anotarse, la Sala revocará la sentencia apelada, y anulará los actos demandados en cuanto asignaron la contribución de valorización por beneficio local establecida en el Acuerdo Municipal 14 de 2009 a los predios de los demandantes y que, por ende, perdieron su sustento jurídico al ser anulada la norma que les servía de fundamento.
De acuerdo con lo anterior, y conforme con lo previsto en el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, se dispondrá, a título de restablecimiento del derecho, que no se adeuda suma alguna por la contribución de valorización liquidada en los actos demandados. Adicionalmente, el municipio de Tocancipá deberá reintegrar a los Radicación: 25000-23-27-000-2011-00337-01 (22188) Demandantes: Lucy Amanda Ochoa de Acosta y otro FALLO 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador demandantes las sumas que hubieren pagado con ocasión de las resoluciones anuladas, más los intereses de conformidad con el artículo 193 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo..
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: Modificar los numerales tercero y cuarto de la sentencia apelada, los cuales quedarán así: TERCERO.- DECLARAR la nulidad de las resoluciones 00013, 00088 y 00093 del 24 de mayo de 2010, y las resoluciones 230, 231 y 232 del 25 de julio de 2011, por medio de las cuales se asignó una contribución de valorización por beneficio local a los inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias 176-9238 (Lote nro. 10), 172-9236 (Lote nro. 11) y 176-9347 (Lote nro. 05) de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá de propiedad de los señores Lucy Amanda Ochoa de Acosta y Carlos Hernando Acosta Pabón, expedidas por el municipio de Tocancipá, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. CUARTO.- En consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que los señores Lucy Amanda Ochoa de Acosta y Carlos Hernando Acosta Pabón no están obligados al pago de la contribución de valorización por beneficio local, de que tratan los actos acusados, y ORDENAR al municipio de Tocancipá REINTEGRAR la suma que se acredite como pagada por los demandantes con ocasión de los actos anulados, más los intereses de conformidad con el artículo 193 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SEGUNDO: En lo demás, confirmar la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO