CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-06323-00 Accionante: Pedro Antonio Hurtado Pérez Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Tercera de Decisión. Tema: Derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y seguridad social entre otros.

Pensión gracia. Valoración probatoria. CONCEDE AMPARO SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Pedro Antonio Hurtado Pérez, mediante apoderado, en contra del Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Tercera de Decisión.

ANTECEDENTES El actor solicita se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y al acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por la sentencia del 29 de septiembre de 2025, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 27001-33-33-001-2019-00298-00 [01].

HECHOS La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Narró el actor que interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, para que se declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron el reconocimiento de la pensión gracia. Que le correspondió al Juzgado 1º Oral del Circuito de Quibdó con radicado 27001- Radicado: 11001-03-15-000-2025-06323-00 2 33-33-001-2019-00298-00, quien en sentencia del 21 de febrero de 2024 accedió a las pretensiones.

Que la UGPP promovió recurso de apelación y el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Tercera de Decisión en sentencia del 29 de septiembre de 2025 revocó la decisión de primera instancia y negó las súplicas de la demanda. Considera que el Tribunal no estudió los actos de posesión de nombramiento del señor Hurtado como docente municipal de Riosucio Chocó, pues a su juicio estos demuestran que la vinculación fue de carácter municipal o departamental, conforme a las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, y no nacional como lo interpretó la autoridad judicial accionada.

Precisa que las certificaciones laborales que tuvo en cuenta el Tribunal para revocar la sentencia de primera instancia tienen una imprecisión al indicar que la vinculación del demandante es nacional; sin embargo, señala que dicha contradicción fue aclarada por las demás pruebas del plenario, de las cuales a su juicio se desprende que el actor ocupó plaza de docentes nacionalizados y/o territoriales y que fue designado como educador por ese orden, conclusión que estima «es respetuosa del criterio establecido en la aludida sentencia de unificación del 21 de junio de 2018».

Que el Tribunal interpretó en indebida forma la historia laboral y los actos administrativos de nombramiento, los cuales fueron expedidos por el ente territorial y no por la Nación, circunstancia que le otorga «la vinculación del docente como Departamental, Municipal (sic), territorial o nacionalizado», según sea el caso. Además, sostiene que se realizó una interpretación equivocada de la sentencia de unificación ya referida.

Citó sentencias del Consejo de Estado del: 02 de febrero de 2006, radicado 25000- 23-25-000-2002-00528-01; 10 de febrero de 2011, radicado 68001-23-15-000-2003- 02176-01 y 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01, en las cuales refiere se indica «que un docente tiene derecho a una pensión de gracia cunado estuviese vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (…) y que hubiesen prestado sus servicios de índole municipal o departamental, mediante Resolución o Decreto (sic), expedido por la respetiva (sic) autoridad competente».

PRETENSIONES El accionante pide que se amparen los derechos invocados dejando sin efectos la sentencia del 29 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó y, en su lugar, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP reconocer, liquidar y pagar la pensión gracia, junto con los intereses moratorios.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06323-00 3 TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 14 de octubre de 2025 se dispuso su admisión, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó como tercero interesado a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP.

POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo del Chocó manifestó que las pruebas que obran en el expediente dan cuenta de que el accionante: 1) se vinculó como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980; 2) los periodos comprendidos entre 2006 y 2015 corresponden a nombramientos efectuados en el marco del sistema general de participación en educación, con cargo a plazas financiadas y administradas por la Nación, es decir, plazas de naturaleza nacional y 3) el actor solo acumuló 14 años, 2 meses y 20 días de servicio territorial o nacionalizado, por lo que no se satisface el requisito de los 20 años, como docente del orden territorial o nacionalizado exigido por la Ley 114 de 1913.

Por lo anterior, pidió que se niegue el amparo invocado o se declare improcedente la acción de tutela, bajo el entendido que los argumentos que expone el tutelante obedecen a su descontento e inconformidad con la decisión adoptada. POSICIÓN DEL VINCULADO La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP señaló que la acción de tutela no satisface los requisitos: de subsidiariedad, pues el actor cuenta con los recursos extraordinarios, donde puede alegar las inconformidades que expone en esta oportunidad y de relevancia constitucional, porque discute temas que ya fueron estudiados por el juez competente; motivo por el cual, pidió que se declare improcedente.

Por otro lado, adujo que la sentencia cuestionada no incurrió en ningún error, sino que se ajustó al ordenamiento legal, de ahí que, se debe negar el amparo invocado. CONSIDERACIONES A la Sala le corresponde decidir sobre la tutela solicitada, para lo cual se abordarán los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto Radicado: 11001-03-15-000-2025-06323-00 4 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

( ).» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06323-00 5 competencia para ello.

(…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional en sentencia SU-215 de 2022 enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).

Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06323-00 6 En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Análisis del caso concreto En síntesis, el señor Pedro Antonio Hurtado Pérez estima que el Tribunal Administrativo del Chocó le vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y al acceso a la administración de justicia, con la sentencia del 29 de septiembre de 2025, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 27001-33- 33-001-2019-00298-00 [01].

Alega que el Tribunal no valoró en debida forma la historia laboral y los actos de posesión y nombramiento del señor Hurtado, con los cuales se acreditaba que el tiempo que laboró como docente en el municipio de Riosucio fue mediante vinculación territorial y no nacional. Que dicha omisión probatoria generó una indebida interpretación de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 que fijó pautas frente a los casos de docentes nombrados por entidades territoriales.

La Sala observa que la acción de tutela contra la providencia del 29 de septiembre de 2025 cumple los requisitos de procedencia, pues a) tiene relevancia constitucional en la medida en que se debe examinar la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por incurrir en los defectos: fáctico e indebida interpretación del precedente, el demandante argumentó suficientemente la solicitud; b) el accionante no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción se presentó el 7 de octubre del año en curso, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la sentencia, lo cual fue el 30 de septiembre de 2025 y cobró ejecutoria el 7 de octubre del mismo año y d) la tutela no se dirige contra un fallo de la misma naturaleza.

El Tribunal Administrativo del Chocó realizó un recuento normativo y jurisprudencial de la pensión gracia para señalar que se deben cumplir los siguientes requisitos para acceder a dicha prestación: 1) Ser docente del orden territorial 2) Acreditar que el vínculo laboral es anterior al 31 de diciembre de 1980. 3) Haber cumplido 50 años de edad o que se halle en incapacidad por enfermedad u otra causa que le impida ganar lo necesario para su sostenimiento. 4) Haber cumplido 20 o más años de servicio 5) Observar buena conducta.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06323-00 7 Seguido a lo anterior, el Tribunal trajo a colación la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sección Segunda del 21 de junio de 20187 donde se fijaron una serie de pautas de interpretación «frente a los casos de docentes nombrados por entidades territoriales, financiados, en su momento con recursos del situado fiscal, posteriormente sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el respectivo fondo educativo regional (FER)», donde resaltó lo siguiente: «(…) v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación (…) vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas — situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones (…)”.

(subrayas y negrillas fuera del texto).». También mencionó la Sentencia de Unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 de la Sección Segunda de la corporación donde se incorporó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Descendiendo al caso concreto, el Tribunal señaló que se encuentra probado dentro del expediente que el señor Pedro Antonio Hurtado Pérez nació el 22 de abril de 1956, para la fecha en que le solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la pensión gracia tenía 59 años de edad, por lo que concluyó que el actor cumple con el requisito de la edad, lo cual no es tema de discusión. 7 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014) Radicado: 11001-03-15-000-2025-06323-00 8 En cuanto al requisito de la buena conducta, se encuentra acreditado en el expediente con la declaración de buena conducta suscrita por el demandante y con el certificado de antecedentes expedido por la Procuraduría General de la Nación. En relación con la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y la acumulación de 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado dijo que se aportaron las siguientes certificaciones: Certificación Cargo Institución Tiempo de servicio Certificado del 05 de septiembre de 2019, expedido por la Fiduprevisora S.A. Docente de básica primaria – Orden Territorial Liceo Saulo Sánchez Córdoba de Riosucio – Chocó Desde el 17/02/1980 al 31/12/1982 y del 01/01/2000 al 28/02/2002 Docente de básica primaria – Orden Territorial E.R.P. Taparal Truandó – Riosucio Desde el 01/01/1983 al 31/12/1985 Supervisor de educación Municipal de Riosucio Alcaldía Municipal de Riosucio – Chocó Desde el 01/01/1986 al 31/12/1986 Docente de básica primaria del Orden Territorial Escuela Mixta Playa Bonita de Riosucio Desde el 01/01/1988 al 30/06/1992 Coordinador de educación municipal de Riosucio Alcaldía Municipal de Riosucio – Chocó Desde el 01/03/2002 al 31/12/2002 Certificado del 13 de enero de 2016, expedido por la Secretaría de Educación Departamental del Chocó (Reingreso Riosucio – Chocó) (Riosucio – Chocó) Desde el 01/01/2003 al 18/02/2003 Docente de básica primaria – Orden Nacional Institución Educativa Saulo Sánchez Córdoba de Riosucio – Chocó Desde el 01/02/2006 al 28/03/2009 Docente de básica primaria – Orden Nacional Escuela Urbana Nuestra Señora de los Milagros Desde el 01/10/2009 al 26/05/2015 De lo expuesto, el Tribunal concluyó que la vinculación del demandante al servicio docente del orden territorial fue antes del 31 de diciembre de 1980, esto es, el 17 de febrero de 1980.

Frente a la acumulación de los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado dijo que el demandante no satisface dicho presupuesto, pues solo se acreditó que laboró como docente territorial o nacionalizado durante 14 años, 2 meses y 20 días, pues los otros periodos corresponden a tiempos como docente nacional. Conforme a ello, el Tribunal decidió revocar la sentencia de primera instancia del 21 de febrero de 2024 proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó que accedió a las pretensiones y, en su lugar, declarar probadas las excepciones de cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación, propuestas por la entidad demandada, y negar las pretensiones reclamadas.

Al respecto, la Sala encuentra que el Tribunal del Chocó tuvo como vinculación del orden nacional y no territorial los tiempos que el actor laboró en la Institución Radicado: 11001-03-15-000-2025-06323-00 9 Educativa Saulo Sánchez Córdoba de Riosucio – Chocó y en la Escuela Urbana Nuestra Señora de los Milagros, conforme a un certificado del 13 de enero de 2016, expedido por la Secretaría de Educación Departamental del Chocó; sin estudiar el Decreto Departamental núm. 0100 del 18 de febrero de 20038 expedido por el gobernador del departamento del Chocó9, por medio del cual se incorporó al actor a la planta de cargos y de personal docente al municipio de Riosucio.

Es del caso mencionar que el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 de la Sección Segunda de la Corporación, estableció que: «Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».

(negrilla fuera de texto original) En ese orden, la Sala concluye que el Tribunal no solo omitió valorar de manera conjunta e íntegra todas las pruebas, lo que configuró un defecto fáctico en dimensión negativa, sino que también desconoció una pauta de interpretación que fijó la Sección Segunda de la corporación en relación con las pruebas que acreditan la calidad de docente territorial.

En conclusión, la Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso del señor Hurtado, dejará sin efectos la sentencia del 29 de septiembre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Tercera de Decisión, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 27001-33-33-001- 2019-00298-00 [01] y, en consecuencia, ordenará a la autoridad judicial accionada que, dentro de los 20 días hábiles, siguientes a la ejecutoria del fallo de tutela, expida una nueva decisión donde valore de manera conjunta e íntegra las pruebas aportadas al proceso y conforme a los parámetros de interpretación de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 de la Sección Segunda de la Corporación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 8 «Por medio del cual se incorporan a la planta de cargos y de personal los Docentes, Directivos Docentes y Administrativos del Departamento del chocó, los Docentes, Directivos Docentes y empleados administrativos de Planta y en provisionalidad del Municipio de Riosucio». 9 En uso de sus atribuciones constitucionales y legales y en especial las conferidas por las leyes 115 de 1994 y 715 de 2001.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06323-00 10 FALLA: Primero: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso del señor Pedro Antonio Hurtado Pérez, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia. Segundo: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 29 de septiembre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Tercera de Decisión, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 27001- 33-33-001-2019-00298-00 [01].

Tercero: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Tercera de Decisión que, dentro de los 20 (veinte) días siguientes a la ejecutoria del fallo de tutela, expida una nueva decisión donde valore de manera conjunta e íntegra las pruebas aportadas al proceso, conforme a las consideraciones aquí expresadas. Cuarto: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Quinto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente