CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-05464-00 Accionante: MARTHA YOLANDA VILLAMIZAR CABALLERO Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Martha Yolanda Villamizar Caballero contra el Tribunal Administrativo de Santander, que revocó la sentencia de primera instancia que había declarado la nulidad de los actos administrativos que dispusieron su desvinculación y ordenó su reintegro, y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. Acción de tutela El 2 de septiembre de 2025, Martha Yolanda Villamizar Caballero, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la seguridad social, a la remuneración mínima vital, a la estabilidad laboral reforzada y a la protección especial como madre cabeza de familia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander, al proferir la sentencia del 6 de agosto de 2025 dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1, promovido por la 1 Proceso identificado con número de radicación: 68001-33-33-002-2023-00144-00/01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05464-00 Accionante: Martha Yolanda Villamizar Caballero Acción de tutela – Primera instancia accionante contra la Nación-Registraduría Nacional del Estado Civil-Delegados Departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil de Santander, mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, que había declarado la nulidad de los actos administrativos que dispusieron su desvinculación y ordenado su reintegro al cargo que venía desempeñando.
En ejercicio de la presente acción, la demandante solicitó que se dejara sin efectos la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, se ordenara dictar una nueva decisión ajustada a los precedentes constitucionales que reconocen la obligación de motivar los actos administrativos de retiro de funcionarios en provisionalidad y la protección especial a las mujeres cabeza de familia, conforme a las sentencias SU-917 de 2010, SU-556 de 2014, T-361 de 2014 y T-032 de 2020 de la Corte Constitucional, con el fin de garantizar la efectiva protección de sus derechos fundamentales y el restablecimiento de su situación laboral. 2.
Hechos relevantes La señora Martha Yolanda Villamizar Caballero promovió un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación-Registraduría Nacional del Estado Civil-Delegados Departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil de Santander, con el propósito de obtener la nulidad de los actos administrativos que dispusieron su desvinculación del cargo de técnico administrativo 4065-02 en la Registraduría Delegada de Santander y, en consecuencia, su reintegro y el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir.
Dicho proceso fue asignado al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga bajo el Rad. 680013333002-2023-00144-00. Mediante sentencia del 13 de diciembre de 2024, el juzgado de primera instancia declaró la nulidad de la Resolución No. 1521 del 2 de noviembre de 2022 y del Oficio No. 2023001033, expedidos por el delegado Departamental del Registrador Nacional del Estado Civil en Santander, y ordenó el reintegro de la demandante al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía, sin solución de continuidad, siempre que no se encontrara provisto mediante concurso, no hubiera 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05464-00 Accionante: Martha Yolanda Villamizar Caballero Acción de tutela – Primera instancia sido suprimido o la actora no hubiera alcanzado la edad de retiro forzoso.
Además, dispuso el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir, precisando que la indemnización no podía ser inferior a seis ni superior a veinticuatro meses de salario, conforme a lo establecido en la sentencia SU-874 de 2014. Contra dicha decisión ambas partes interpusieron recurso de apelación, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander, con ponencia del magistrado Julio Edison Ramos Salazar, mediante sentencia del 6 de agosto de 2025, en la que revocó la decisión del a quo y negó las pretensiones de la demanda.
La Sala consideró que el retiro de la funcionaria había sido legal y que no se configuraba vulneración alguna de sus derechos laborales. La accionante sostuvo que el Tribunal no valoró adecuadamente su condición de madre cabeza de familia, ni su situación de vulnerabilidad económica, pese a que estos factores exigían una especial protección por parte del Estado.
En consecuencia, consideró que la sentencia del ad quem vulneró sus derechos fundamentales, por lo cual acudió a la acción de tutela en busca de la protección inmediata de tales garantías. 3. Fundamentos de la acción La accionante se sustentó principalmente en dos argumentos centrales: el desconocimiento del precedente constitucional que exige la motivación de los actos de retiro de los funcionarios vinculados en provisionalidad y la omisión del deber de protección especial derivado de su condición de madre cabeza de familia.
En primer lugar, la accionante sostuvo que la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander del 6 de agosto de 2025 incurrió en defecto sustantivo y por desconocimiento del precedente, al apartarse de los criterios fijados por la Corte Constitucional en las sentencias SU-917 de 2010, SU-556 de 2014 y T-361 de 2014, que establecieron la obligación de motivar los actos administrativos de retiro de empleados nombrados en provisionalidad.
En dichas decisiones, la Corte precisó que la terminación del nombramiento solo podía justificarse por razones objetivas y del servicio, como la provisión definitiva del cargo mediante concurso, una sanción 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05464-00 Accionante: Martha Yolanda Villamizar Caballero Acción de tutela – Primera instancia disciplinaria o una calificación insatisfactoria.
La demandante afirmó que el Tribunal ignoró estas reglas y consideró que el vencimiento del término de nombramiento bastaba para la desvinculación, lo cual, a su juicio, configuró una vía de hecho judicial y un ejercicio arbitrario de la función jurisdiccional. En segundo lugar, alegó que el fallo judicial desconoció su condición de madre cabeza de familia, al no otorgarle la protección constitucional reforzada que deriva de dicha circunstancia. Citó jurisprudencia como la T-1061 de 2006 y la SU-388 de 2005, para sostener que la estabilidad laboral de las mujeres cabeza de familia constituye una forma de materializar la igualdad y garantizar la subsistencia del núcleo familiar.
Argumentó que el Tribunal omitió valorar que ella tenía a su cargo dos hijos menores dependientes económicamente, lo que imponía al Estado el deber de adoptar medidas afirmativas antes de desvincularla, tales como su reubicación o la valoración de su situación de vulnerabilidad. Señaló que esa omisión configuró un defecto fáctico, por falta de apreciación de las pruebas que acreditaban su especial protección. Finalmente, la actora invocó el derecho a la estabilidad laboral relativa de los servidores públicos en provisionalidad, sustentado en pronunciamientos como la SU- 446 de 2011 y la C-126 de 2019, que condicionan la legalidad de su retiro a una motivación suficiente y razonable.
Sostuvo que la decisión impugnada quebrantó el principio de prevalencia del derecho sustancial y lesionó su derecho al mínimo vital, pues la desvinculación sin causa objetiva afectó gravemente su subsistencia y la de su familia. 4. Trámite procesal El 29 de septiembre de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a la accionante y a los honorables magistrados del Tribunal Administrativo de Santander.
Asimismo, se dispuso a notificar a la Nación-Registraduría Nacional del Estado Civil- delegados Departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil de Santander, en calidad de tercero con interés. También, se dispuso a notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo y solicitó al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga remitir copia 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05464-00 Accionante: Martha Yolanda Villamizar Caballero Acción de tutela – Primera instancia digital del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho2.
Finalmente, se reconoció personería al abogado Sergie Gerardo Rojas Ramírez como apoderado de la accionante. En el escrito de contestación, el jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil sostuvo que carecía de legitimación en la causa por pasiva, dado que la decisión cuestionada provenía de una autoridad judicial y no de la entidad, cuya competencia constitucional se circunscribe a la dirección y organización de las elecciones, el registro civil y la identificación de las personas, conforme al artículo 266 de la Constitución Política.
En consecuencia, afirmó que no tenía participación ni injerencia en las providencias emitidas por el tribunal accionado. Asimismo, precisó que la acción de tutela contra decisiones judiciales solo procede de manera excepcional cuando se configura una vía de hecho o cuando no existe otro medio de defensa judicial idóneo. Por ello, solicitó su desvinculación del trámite constitucional, al no existir relación material ni funcional entre la entidad y la presunta vulneración alegada por la accionante.
Por su parte, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga remitió el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho solicitado. El Tribunal Administrativo de Santander guardó silencio. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia del 6 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se revocó la decisión del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga que había declarado la nulidad de los actos 2 Proceso identificado con número de radicado: 68001-33-33-002 2023-00144-00/01. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05464-00 Accionante: Martha Yolanda Villamizar Caballero Acción de tutela – Primera instancia administrativos de desvinculación de Martha Yolanda Villamizar Caballero y ordenó su reintegro, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda del control de nulidad y restablecimiento del derecho. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la acción de tutela con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental3.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; y vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela4.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del precedente constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 4 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05464-00 Accionante: Martha Yolanda Villamizar Caballero Acción de tutela – Primera instancia Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional5: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada; y (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La señora Martha Yolanda Villamizar Caballero, quien se desempeñó como técnico administrativo 4065-02 en la Delegación Departamental de Santander de la 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05464-00 Accionante: Martha Yolanda Villamizar Caballero Acción de tutela – Primera instancia Registraduría Nacional del Estado Civil, promovió acción de tutela contra la sentencia del 6 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho6, en el cual se revocó la decisión favorable emitida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga el 13 de diciembre de 2024.
La demandante alegó vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, a la estabilidad laboral reforzada y a la protección especial como madre cabeza de familia, al considerar que la autoridad judicial desconoció el deber de motivar los actos de retiro de funcionarios en provisionalidad y omitió valorar su situación familiar y económica.
En la sentencia de primera instancia, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga había declarado la nulidad de la Resolución No. 1521 del 2 de noviembre de 2022 y del Oficio No. 2023001033 del 31 de mayo de 2023, expedidos por el delegado Departamental del Registrador Nacional del Estado Civil en Santander, al concluir que dichos actos carecían de motivación y que el retiro de la actora no se sustentó en razones objetivas del servicio.
El juzgado consideró que el vencimiento del término del nombramiento provisional no podía constituir, por sí solo, causa válida de desvinculación y que la administración debía justificar la decisión con base en circunstancias concretas. Por ello, ordenó el reintegro de la actora al cargo y el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta la fecha de la sentencia. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Santander revocó la decisión y negó las pretensiones de la demanda.
Consideró que los actos demandados se ajustaron al marco jurídico previsto en los artículos 41 de la Ley 909 de 2004 y 2.2.5.3.4 del Decreto 1083 de 2015, los cuales facultan a la administración para efectuar nombramientos provisionales de duración determinada y dar por terminados dichos vínculos una vez cumplido el término señalado, sin necesidad de expedir un acto adicional.
El Tribunal concluyó que la desvinculación de la actora no fue producto de una decisión arbitraria, sino del cumplimiento de una causal objetiva y 6 Proceso identificado con número de radiación: 68001-33-33-002-2023-00144-00/01. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05464-00 Accionante: Martha Yolanda Villamizar Caballero Acción de tutela – Primera instancia legalmente prevista, y que no se demostró desviación de poder o violación de derechos fundamentales.
En relación con el argumento relativo a la protección especial como madre cabeza de familia, el Tribunal sostuvo que dicha condición no otorga estabilidad laboral absoluta ni impide la terminación de una vinculación provisional una vez expirado su término. Enfatizó que la naturaleza temporal del nombramiento no se modifica por la situación familiar del funcionario y que la administración actuó conforme a la ley al no renovar la designación. Del análisis integral del expediente, la Sala advierte que la sentencia cuestionada expuso razones claras, fundadas en la normativa vigente, para revocar la decisión de primera instancia. La autoridad judicial no incurrió en defecto sustantivo, pues aplicó las disposiciones que regulan la carrera administrativa y la figura del nombramiento en provisionalidad, interpretadas de acuerdo con su tenor literal y finalidad.
Tampoco se configura defecto fáctico, dado que el Tribunal valoró las pruebas obrantes —entre ellas los actos administrativos, los certificados laborales y las constancias de vinculación— y no ignoró elementos determinantes para la solución del litigio. La Sala observa que el debate propuesto por la accionante se circunscribió a una discrepancia con la apreciación jurídica y probatoria del juez natural, mas no a la demostración de una vulneración directa de derechos fundamentales.
La actora pretendió reabrir la discusión propia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en torno a si la finalización del término del nombramiento exigía una motivación adicional, cuestión que fue analizada y resuelta de manera razonada por el Tribunal dentro de los límites de su competencia. Por lo anterior, la Sala concluye que la acción de tutela no supera el requisito de relevancia constitucional, toda vez que la controversia planteada se limita a cuestionar la interpretación del orden jurídico ordinario, sin acreditar un defecto judicial de entidad suficiente para comprometer derechos fundamentales.
La sentencia accionada se fundó en una motivación completa, coherente y ajustada al 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05464-00 Accionante: Martha Yolanda Villamizar Caballero Acción de tutela – Primera instancia marco normativo aplicable, sin que se evidencie arbitrariedad, desconocimiento del precedente ni actuación caprichosa.
En consecuencia, la acción de tutela no procede como mecanismo alternativo para reabrir un debate de legalidad ya resuelto por el juez competente, pues ello desconocería los principios de autonomía e independencia judicial y convertiría el amparo en una tercera instancia impropia. Por lo expuesto, resulta improcedente que el juez de la acción de tutela intervenga en el alcance dado por el juez natural del asunto.
Como se dijo anteriormente, la acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Tercera-Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela de la señora Martha Yolanda Villamizar Caballero contra el Tribunal Administrativo de Santander, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional y no acreditarse vulneración alguna de derechos fundamentales.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-05464-00 Accionante: Martha Yolanda Villamizar Caballero Acción de tutela – Primera instancia FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES