CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: CARMEN ANAYA DE CASTLLANOS Bogotá, D. C, ocho (8) de febrero de dos mil veintidós (2022) |Referencia: |Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del | | |Derecho | |Radicación: | 250002342000201402857-02 | |No. Interno: |5636-2019 | |Demandante: |Oscar Marino Hoyos Hoyos. | |Demandados: |Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva De | | |Administración Judicial | | | | SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala de Conjueces el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandada, contra la decisión de primera instancia proferida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda de Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de fecha 4 de junio de 2019, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó; (i) Que se anulen las Resoluciones 2476 del 14 de abril de 2015 y 6822 del 11 de octubre de 2016, proferidas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Bogotá – Cundinamarca; (ii); Como consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, pide que se condene a la demandada al reconocimiento y pago con la indexación y los aumentos legales y la retroactividad debida a favor del demandante de todos los valores correspondientes a: a) La cuantía no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico por concepto de prima especial, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y por los efectos ex tunc de la sentencia del 29 de abril de 2014 proferida por el Consejo de Estado, desde el 1º de enero de 1993 al 9 de febrero de 2005 en su condición de empleado y del día10 de febrero de 2005 a la fecha de la demanda, en los tiempos que fungió como Juez y Magistrado del Tribunal Superior de Bogotá;
(iii) La cuantía no inferior al 30% ni superior al 60% del factor prestacional de su salario básico que ha sido descontado por los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional al reglamentar el artículo de la Ley 4ª de 1992 que fueron anulados en la sentencia precitada por cuanto con ellos se produjo no un incremento de la prima especial sino una disminución del salario básico;
(iv) Que se condene a la demandada al pago de intereses legales, gastos y costas del proceso. 2. Fundamentos de hecho. El señor OSCAR MARINO HOYOS GONZÁLEZ estuvo vinculado a la Rama Judicial como Empleado de Juzgado, Juez y Magistrado de Tribunal durante los tiempo de servicio que relaciona[1]. Indica que por ello quedó cobijado por el derecho a la prima para jueces y magistrados en cuantía no inferior al 30% ni superior al 60% de su salario básico mensual, consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Que el Gobierno Nacional mediante decretos que pretendieron reglamentar el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 omitió hacer un verdadero aumento en el ingreso laboral de los destinatarios. Afirma el demandante que el Consejo de Estado – Sección Segunda, en sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los Decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 expedidos entre 1993 y 2007, aclarando que la prima que allí se indica es un agregado del salario y que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no produjo un incremento sino una disminución del salario.
Por lo anterior, agrega, la Dirección Ejecutiva no ha reconocido y pagado al demandante los valores correspondientes a la diferencia salarial y prestaciones recibidas y dejadas de percibir por concepto del porcentaje proporcional de las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicio a los Magistrados de Altas Cortes, teniendo en cuenta para su liquidación todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los Congresistas.
Indica que la Dirección Ejecutiva, mediante las resoluciones demandadas, no accedió a la petición anterior. 3. Fundamentos de derecho y concepto de violación En este acápite señala que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha desconocido la prevalencia del derecho sustancial de los destinatarios dela Ley 4ª de 1992 que consagra el derecho de una prima para jueces y magistrados, entre otros, en cuantía no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico.
Que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial al expedir los actos demandados, desconoció el precedente del Consejo de Estado contenido en la sentencia del 29 de abril de 2014. Afirma que no existe justificación para que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no le haya reconocido y pagado al demandante los valores por lo menos allí consagrados que es en cuantía no inferior al 30 ni superior al 60%.
Como consecuencia, expresa, el demandante como destinatario de las normas citadas, tiene derecho a que se le reliquiden y paguen sus salarios, prestaciones y demás emolumentos laborales. 4. Contestación de la demanda. La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial en contestación de demanda se opuso a las pretensiones. En cuanto a los hechos, manifiesta que se atiene a lo que resulte probado en el proceso.
Las razones de su defensa las fundamenta en el criterio que sobre la materia ha expresado la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. En lo que se refiere a la prima especial contenida en los artículos 14, 15 y 16 de la Ley 4ª de 1992 indica, que en los antecedentes normativos y jurisprudenciales de la Prima Especial, realizando un análisis de las normas que la contienen, enfoca las competencias del legislador y el Ejecutivo en cuanto a la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos, atribuyéndolos al Gobierno Nacional; es decir, que ésta radica única y exclusivamente en cabeza del último, basado en la Constitución y en la Ley.
Sobre el tema, trae en comento la sentencia C-279 del 24 de junio de 1996, mediante la cual se declaró exequible la frase “sin carácter salarial” del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. Por tanto, concluye que dicho porcentaje[2] no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicio,, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, aduciendo la cosa juzgada constitucional.
Al referirse a la sentencia de nulidad de esta Corporación de fecha 29 de abril de 2014, señala que la misma decretó la nulidad de apartes de los decretos salariales para los servidores públicos de la Rama Judicial de 1993 a 2007 que establecen la prima especial, sin que se hubiera sobre disposiciones consignada en decretos posteriores. Refiriéndose al caso particular enuncia que teniendo en cuenta las consecuencias de la decisión de nulidad de los Decretos salariales del año 1993 a 2007, no sería procedente acceder a las pretensiones por el tiempo laborado desde el 20 de octubre de 2003 hasta el 30 de diciembre de 2005 en aplicación del principio de la prescripción trienal analizado frente a la fecha de reclamación administrativa que data del 6 de abril de 2015.
Como excepciones propuso: • Ausencia de causa petendi • Cobro de no debido • Prescripción trienal; y, • La innominada. 5. Sentencia de primera instancia La Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 14 de junio de 2019 accedió a las pretensiones de la demanda. Sustenta su decisión: i. En el propio texto del artículo 14 de la Ley 4ª d 1992 el cual transcribe su texto original. ii.
Sentencia del 2 de abril de 2009 de esta Corporación[3], mediante la cual se declaró la nulidad del artículo 7º del Decreto 618 de 200, bajo el entendido que la prima allí regulada se debe entender como un plus al ingreso laboral del empleado. En la sentencia proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda – Sala de lo contencioso Administrativo de esta Corporación el 19 de abril de 2014[4].
Concluyendo que se desprende de lo anterior que la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª e 1992 equivale al 30% adicional al 100% del salario básico y no como parte del 100% del mismo, que fue la interpretación errónea que se hizo en los artículos anulados. 6. El recurso de Apelación. Inconforme con la decisión, mediante escrito el apoderado de la demandada interpuso recurso de apelación, en el cual se refiere a los antecedentes normativos y jurisprudenciales que existen sobre el tema de la “prima especial” consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; a la coexistencia de los dos regímenes salariales aplicable a los servidores de la Rama Judicial; esto es, el régimen de no acogidos previsto en el Decreto 51 de 1993, que cobija a todos los servidores hasta 1992 que se acogieron al nuevo régimen que es el previsto en el Decreto 57 de 1993, obligatorio para quienes se vincularon al servicio de la Rama con posterioridad a la vigencia del mismo, realizando un análisis respeto a las prestaciones que cobija a quienes se les aplica uno u otro régimen y haciendo un comparativo.
Refiere que la prima especial fue creada como emolumento sin carácter salarial, según expresa la norma creadora, frase que fue declarada exequible por la H. Corte Constitucional mediante sentencia C-279 de 1996, aduciendo además que en la sentencia que declaró la nulidad de los Decretos dictados entre 1993 y 2007 se estableció que la referida prima debe reconocerse como una retribución adicional equivalente al 30% del valor fijado por el Gobierno Nacional como asignación básica mensual sin pronunciarse sobre su carácter salarial.
Además, infiere que en la sentencia del 2 de abril de 2019. Actor: Luis Emeldy Patiño López, no se encuentra contemplados el cargo de Magistrados de Tribunales o equivalentes. 7. Trámite de segunda instancia 1. El 12 de diciembre de 2019[5], la Sub Sección B la Sección Segunda del Consejo de Estado se declaró impedida para conocer del asunto por tener interés directo en este, pues revisados los hechos que dieron origen a la demanda, lo que persigue el actor es el reconocimiento de la Prima Especial y la Bonificación por Compensación, como factor salarial. 2.
El impedimento fue declarado fundado por la Sub –sección A” de la Sección Segunda de la misma Corporación cuyos miembros manifestaron estar igualmente impedidos. 3. Debido a la anterior situación, se efectuó sorteo de Conjueces el 26 de [6] de 2021. 4. El recurso de apelación fue admitido el 28 de junio de 2021[7]. 5. Mediante auto del 20 de octubre de 2021 se ordenó correr traslado para alegar de conclusión[8]. 6.
Presentaron sus alegatos los apoderados tanto de la parte demandante como de la demandada. El Ministerio Público guardó silencio. 8. Alegatos en segunda instancia. En esta instancia presentó alegatos el apoderado de la demandada, para sustentarlo, acoge apartes de lo expuesto por esta Sala en Sentencia de Unificación SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, en la cual, afirma, se trató el tema del tope del 80% del Decreto 610 de 1998, para los Magistrados de Tribunal y homólogos destacando los siguientes apartes: “El legislador en la Ley 4 de 1992 concibió una nivelación entre funcionarios y empleados de la Rama Judicial, garantizando así el principio constitucional de igualdad.
Para el efecto ordenó al Gobierno Nacional realizar los ajustes correspondientes a ese año y eliminar las descompensaciones en la escala de remuneración, lo que se cumplió a través de Decreto 610 de 1998 subrogado por el Decreto 1239 de 1998 mediante el cual se creó la bonificación por compensación. Este Decreto dispuso que el salario de los funcionarios de segundo nivel no puede ser inferior a un porcentaje de ingreso de los de primer nivel.
(…) Consecuencia de lo anterior, según consideraciones de la Corte Constitucional, “La prima especial de la Ley 4ª paso a denominarse Bonificación por Compensación y se aclaró en el artículo 1º del Decreto 610 que solo ella constituía factor salarial para las pensiones, tal como ya se había afirmado en el Ley 332 de 1996”. Por ello, de ordenarse la reliquidación del salario básico y/o asignación básica de magistrados de tribunales y homólogos en un 30%, se desbordaría el marco legal, en razón a que como se previó en el Decreto 610 de 1998, el mismo fue expedido en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, y en él se estableció la referida nivelación. De manera que los ingresos laborales de sus destinatarios a partir del año 2001 serían iguales al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, con lo cual se encuentran ya ajustados y nivelados los salarios entre magistrados de altas cortes y magistrados de tribunales y similares.
Expresado en otras palabras, el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homólogos es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios ni de ningún otro beneficio económico laboral”. (destaca el memorialista) Así también, esta providencia fijó reglas jurisprudenciales, entre ellas, la siguiente: (…) 6.La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías, Ese 80% es un piso y un techo.
(…) Así mismo se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha”. Por su parte tanto el apoderado de la demandante como el Ministerio Público guardaron silencio.
II. Consideraciones 1. Problema jurídico Se contrae a establecer: i) Si el demandante es beneficiario de la Prima Especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 ii) si dicha prima constituye factor salarial; iii) si es aplicable para el caso, el fenómeno jurídico de la prescripción. Con miras a resolver tales problemas jurídicos, resulta imprescindible para esta Sala observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado y proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas que se hayan fijado en la misma, en la medida en que tal jurisprudencia constituiría un precedente con carácter vinculante en el caso a examinarse está precedido de la misma situación fáctica y jurídica. 2.
Posición del Consejo de Estado, en relación con la interpretación y aplicación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de septiembre de 2019,[9] después de examinar las normas constitucionales (artículo 150), legales (Ley 4ª/92 y Ley 332/96) y reglamentarias (decretos salariales expedidos por el gobierno nacional), así como la noción de prima, precisó el contenido y alcance de la norma prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: «1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80 %, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás».
De acuerdo con esa jurisprudencia, -se insiste- de carácter obligatorio, la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se estableció como un incremento sobre el salario básico y no como un porcentaje de este. En la medida entonces en que se hizo una interpretación que no se corresponde con la finalidad de la norma, se desconocieron derechos laborales de los servidores judiciales al disminuirse su asignación básica mensual en un treinta por ciento (30 %).
Así también, en cuanto al carácter salarial o no de la prima especial en sentencia dictada por esta misma Corporación el 19 de abril de 2014[10] por medio de la cual se decretó la nulidad parcial de los Decretos que fijaban el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial durante los años 1993 a 2007, con relación a la prima especial establecida por el artículo 14 dela Ley 4ª de 1992, se expresó: “Aquí el caso que nos ocupa se acoge y se aplica esta línea jurisprudencial, con la siguiente precisión: es necesario distinguir la liquidación del ingreso mensual de la liquidación de las prestaciones, así: En cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar como se indicó en el cuadro transcrito … o sea, que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el Ejemplo, cada mes de deberla paga $13´000.000 de pesos. Y, en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios, que para estos efectos no tiene incidencia alguna, ya que no tiene carácter salarial, como lo indica la Ley 4ª de 1992.
En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10´000.000 de pesos (…)´”. Así pues, concluye la Sala que no hay lugar a que se reliquiden las prestaciones sociales del demandante con la inclusión de la prima especial, pero si con el 30% de lo que la demandada tomaba como Prima Especial, pero que en realidad constituía parte del salario. 3.
Posición del Consejo de Estado, en cuanto al fenómeno jurídico de la prescripción trienal. En la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló: «Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969», lo cual quedó sentando como regla jurisprudencial.
No debe perder de vista la Sala, además, que, en relación con la prima especial dirigida a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación dictó Sentencia de Unificación, la cual clarificó aún más el tema de la prescripción de los derechos laborales de los destinatarios de la Prima Especial, en los siguientes términos[11] dio absoluta claridad al tema.
En esta sentencia, luego de un amplio análisis normativo y un recorrido por la jurisprudencia que se ha ocupado del tema, se fijaron las siguientes reglas jurisprudenciales: “SEGUNDO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos Fiscales que acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 o que se hayan vinculado de manera posterior a la entidad, en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.
(…). 4. (…). 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí́ se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969"” Teniendo como precedente las siguientes consideraciones: “Como quiera que en la sentencia de 1ª instancia se declaró probada la excepción de prescripción y, por tanto, es uno de los aspectos cuestionados en la apelación, esta sala hará una precisión sobre el fundamento normativo, comoquiera que además de los artículos 41 del Decreto – Ley 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 la jurisprudencia de la sección segunda ha admitido la aplicación del artículo 151 del Código Procesal del Trabajo.
En efecto, si se revisa con detenimiento el contenido del artículo 41 del Decreto – ley 3135 de 1968, podría establecerse fácilmente que la figura de la prescripción trienal se restringe a los derechos y obligaciones en él consagrados, no a emolumentos regulados en otras disposiciones, como sería el caso de la prima especial. Para llegar a esta conclusión bastaría con leer la norma: “Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo del escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” (Negrilla y Subraya fuera de texto) Por su parte, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, repite exactamente la misma fórmula, como es lógico en una norma de naturaleza reglamentaria, pues de haber dado un alcance diferente se habría presentado una extralimitación. “1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. “2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.” (Negrilla y Subraya fuera de texto) De la transcripción realizada, podría derivarse que hacer una aplicación de las normas transcritas a prestaciones como la prima especial, la cual no se consagra en el Decreto – Ley 3135, resulta inapropiado debido a que la regulación realizada por éste es restrictiva.
No obstante, una posición mas sistemática podría llevar a una conclusión diferente, si se tiene en cuenta que: 1. Se está ante la posibilidad de aplicar de manera analógica una norma ante un vacío existente; 2. Resulta mas apropiado acudir a una disposición que regula las relaciones laborales legales y reglamentarías en el Estado y no a una norma, como el código procesal laboral que, aunque general, se concibió para el adelanto de litigios en el que se debaten los extremos de una relación contractual, y; 3.
Se señala que la relación laboral de un empleado público es estatutaria, porque las normas legales y reglamentarias que contienen sus deberes y derechos conforman una unidad, un sistema que permite que las condiciones en las que se presta el servicio estén predefinidas, lo cual incluye los tiempos previstos para exigir el reconocimiento de una condición subjetiva.
En gracia de discusión, si se asumiera una posición restrictiva y se adoptara la tesis de la no aplicación del Decreto – ley 3135 de 1968 y del Decreto reglamentario 1848 de 1968, tampoco podría afirmarse la inexistencia de un límite temporal para reclamar los derechos, como quiera que, frente a un vacío o laguna normativa, corresponde al juez contencioso administrativo hacer una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico.
Esta posibilidad ya ha sido utilizada por la Sección Segunda quien de manera expresa ha afirmado que ante prestaciones no reguladas en el Decreto 3135 de 1968 es inviable apelar a la teoría de la imprescriptibilidad o incluso aplicar el Código Civil[12], toda vez que lo más lógico sería acudir a la legislación laboral46. Así las cosas, la segunda posibilidad sería utilizar el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, porque se trata de una norma general que cubre vacíos cuando se pretende utilizar acciones que sirvan para reclamar derechos derivados de “leyes sociales”, denominación otorgada a las normas laborales con independencia de su naturaleza pública o privada, lo que permite acudir a la figura de la analogía en aplicación del artículo 8º de la ley 153 de 1887[13], el cual dispone: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes…” (Negrilla y Subraya fuera de texto) Para ofrecer mayor claridad, se transcribe lo sostenido por esta Corporación: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aún otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
“La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978”48.
(Negrilla y Subraya fuera de texto) Señaladas las dos posiciones, esta sala se decanta por la primera de ellas, pues como se dijo, el ejercicio de analogía se puede realizar tambien con el Decreto 3135 de 1968, lo que de suyo permite llenar una laguna apelando a las disposiciones que conforman el llamado estatuto de la función pública. Lo anterior se refuerza si se observa que se trata de una discusión teorica que no tiene efectos prácticos, pues si se observa con detenimiento, cualquiera de los caminos expuestos lleva a identica solución, la aplicación de la prescripción trienal en las relaciones laborales entabladas con los empleados públicos.
Aclarado lo anterior, la Sala recuerda al actor que la prescripción trienal (de naturaleza extintiva) tiene la función, en palabras del profesor Hinestrosa, de proteger el orden público y el interés general[14]. Lo anterior, porque se trata de una institución cuyo fundamento es el generar condiciones de certeza y seguridad en el marco de las relaciones jurídicas, con independencia de si en éstas los sujetos son privados o uno de ellos tiene el carácter de público. … Por lo anterior, no es proporcionado que en un ordenamiento jurídico las reclamaciones o pretensiones no estén sujetas a un límite temporal, pues es ésta condición la que se encuentra ligada precisamente al principio de seguridad jurídica[15].
Por ello, aunque lo normal es que la prescripción se alegue como excepción en los procesos contencioso administrativos, lo cierto es que su carácter es sustancial y no meramente formal, pues se trata de una consecuencia jurídico – negativa que prevé el legislador frente a una conducta omisiva: no ejercer a tiempo un derecho[16]. Por este motivo la doctrina ha sostenido: “…La presencia de la prescripción extintiva es indispensable por exigencias de tráfico jurídico y en razón de la necesidad de certeza de las relaciones jurídicas, de claridad, de seguridad y de paz jurídicas, de orden y paz social, y para sanear situaciones contractuales irregulares”[17].
(Negrilla y Subraya fuera de texto) En consecuencia, lo que salta a la vista es que el legislador ha previsto que los derechos propios de la relación laboral tienen un carácter transitorio, por lo que la ausencia de una actuación positiva por parte del titular genera que se retire toda protección del ordenamiento jurídico[18]. Por consiguiente, no sólo se afecta la capacidad de accionar, sino que el derecho subjetivo a reclamar se extingue, de manera que “…el empeño de mantener la expresión obligación para designar algo que no es tal, carece por completo de la coercibilidad que identifica la figura, es del todo inconsistente.
Una vez consolidada (declarada) la prescripción no hay mas derecho de crédito…[19]” Así las cosas, el Decreto – ley 3135 de 1968 consagra de forma clara cuál es el momento en el que se debe comenzar el conteo del término para que opere la prescripción trienal. Este aspecto resulta fundamental como quiera que debe aplicarse la siguiente premisa: “…una obligación es exigible cuando para su satisfacción y, por ende, para su cobro, no es menester el advenimiento de hecho alguno cierto o incierto, determinado o indeterminado, esto es, que surgió pura y simple, o que, de otra manera, tiene del todo allanado su camino[20].” (Negrilla y Subraya fuera de texto) Por ello, el artículo el artículo 41 del Decreto – ley 3135 de 1968 dispone que: “Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo del escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” (Negrilla y Subraya fuera de texto) En conclusión, los argumentos expuestos dan respuesta clara a la discusión planteada en la sentencia de primera instancia: no puede afirmarse que los derechos laborales sean imprescriptibles toda vez que, aunque se trate de derechos ciertos e irrenunciables, no por ello puede desconocerse la ponderación que el mismo ordenamiento jurídico realiza con el principio de seguridad jurídica, como quiera que la indeterminación temporal en el ejercicio de los derechos generaría la existencia de situaciones indefinidas, otorgándole un carácter absoluto al derecho de acceso a la administración de justicia. 5.
Caso concreto En el presente caso se encuentra demostrado: a) Que el demandante Oscar Mario Hoyos González se vinculó a la Rama Judicial a partir del primero de enero de 1993, pero ejerció como Juez y Magistrado durante el período comprendido entre el 10 de febrero de 2005 al 5 de octubre de 2016. b) El régimen salarial aplicable al presente caso es el previsto en el Decreto 57 de 1993 y los que año a año el Gobierno Nacional ha establecido para los funcionarios judiciales. c) Así mismo observa la Sala que el demandante es destinatario del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y por ende sujeto de aplicación de la prima especial allí creada. d) El demandante presentó a través de apoderado, solicitud ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá, con el fin de que se le reconozca y pague la Bonificación por compensación de que tata el Decreto 610 de 1998 y la Prima Especial como factor salarial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En este orden de ideas, teniendo en cuenta que la demanda va encaminada a obtener no sólo la reliquidación del salario del demandante con la inclusión del 30% que le fue descontado a título de Prima Especial, sino de las prestaciones sociales sobre ese 30% que le correspondía a título de salario, las que obviamente sufrieron afectación al tomarse la prima como parte de éste en la proporción como quedó visto del 30% durante el tiempo que fungió como Juez de la República.
Para el tiempo que se desempeñó como Magistrado el reconocimiento se limita, teniendo en cuenta como techo del mismo, el 80% de lo que por todo concepto devengan lo Magistrados de las Altas Cortes, incluida en la prima especial del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 como elemento integrador de la misma las cesantías de los Congresistas, durante el tiempo que estuvo como Magistrado de Tribunal.
En este sentido se confirmará la decisión recurrida, con las observaciones delimitadas. Así mismo se modificará la sentencia de primera instancia en cuanto tiene que ver con la prescripción trienal; para lo cual, teniendo en cuenta que la primera solicitud fue radicada el 15 de abril de 2015, a partir de esa fecha se empieza a contar tres años atrás lo que da como resultado la aplicación de la prescripción a partir del 14 de abril de 2012, fecha a partir de la cual se declarará la prescripción de derechos.
En mérito de lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero:
PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en las Sentencias de Unificación Jurisprudencial de 18 de mayo de 2016 y 02 de septiembre de 2019, radicados 250002325000201000246-02 y 41001233300020160004102 (N.I. 2204-20189), respectivamente, proferidas por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Segundo: Modifícase parcialmente la decisión de la sentencia recurrida conforme a lo expuesto en la parte considerativa de este fallo; en el sentido de aclarar que para el tiempo que se desempeñó como Magistrado el reconocimiento se limita, teniendo en cuenta como techo del mismo, el 80% de lo que por todo concepto devengan lo Magistrados de las Altas Cortes, incluida en la prima especial del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 como elemento integrador de la misma las cesantías de los Congresistas, durante el tiempo que estuvo como Magistrado de Tribunal Tercero: declárase la prescripción de los derechos reclamados, a partir del 14 de abril de 2012, siendo en todo congruente con la parte motiva de esta sentencia. Tercero: Confírmase en todo lo demás la sentencia recurrida.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Ponente Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Firmado electrónicamente GILBERTO RONDÓN GONZÁLEZ Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA ----------------------- [1] Relaciona los tiempos laborados, entre ellos como empleado de Juzgado hasta el 9 de febrero de 2005; como Juez del 10 de febrero de 2005 hasta el 12 de febrero de 2014, de Magistrado de Tribunal Superior del 13 de febrero de 2014 al 31 de agosto del mismo año y finalmente como Juez del 1º de septiembre de 2014 hasta el 5 de octubre de 2016. [2] Se refiere a la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. [3] C. P. Gustavo Gómez Aranguren – Consejo de Estado – Sección Segunda – declara nulidad del artículo 7º del Decreto 618 de 2007 [4] Sentencia dictada dentro del proceso N.I. 2005-01134 C. P. María Carolina Rodríguez Ruiz, por medio de la cual se declaró la nulidad parcial de los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional que fijaron el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial durante los años 1993 – 2007. [5] Fl. 171. [6] Folio 174 [7] Folio 178 [8] Folio 179 [9] Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 41001-23- 33-000-2016-00041-02 (2204-2018); actor: Joaquín Vega Pérez;
Conjuez ponente: Carmen Anaya de Castellanos. [10] 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07) Actor: PABLO J. CACERES CORRALES Demandado: GOBIERNO NACIONAL, MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA – Medio de Control: Nulidad Objetiva. C.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. [11] 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018) Demandante: Nayibe Lorena Pérez Castro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación – C.P. Jorge Iván Rincón Córdoba. [12] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Exp. 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro 46 Ibídem. [13] Ibídem. 48 Ibídem. [14] HINESTROSA, Fernando. Tratado de las Obligaciones: Concepto, Estructura, Vicisitudes. Bogotá, Universidad Externado de Colombia. 2007.
Pág. 53. [15] Ibídem. [16] Ibídem. [17] Ibídem. Pág. 55 y 56. [18] Ibídem. [19] Ibídem. Pág. 68. [20] Ibídem. Pág. 119.