Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Ejecutivo Radicación: 68001-23-33-000-2014-00460-01 (1481-2016) Demandante: Yaneth Reina Demandado: Departamento de Santander y otro Tema: Resuelve solicitud prevista en el artículo 271 del CPACA.

Indemnización compensatoria por incumplimiento de reintegro. Eficacia de la renuncia al reintegro sometida a condición. Auto que resuelve solicitud Asunto La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la solicitud de unificación de jurisprudencia formulada por la parte ejecutante en el presente asunto. I.- Antecedentes 1.1.

La demanda 1. Yaneth Reina solicitó, a través de la acción ejecutiva, que se librara mandamiento de pago en contra del departamento de Santander y la Contraloría General de Santander, por los siguientes conceptos: «1. PAGOS 1.1. CAPITAL UNO: $130’198.309 correspondiente al saldo impagado de la obligación dineraria consecuente al restablecimiento del derecho ordenado mediante sentencia referida en los hechos, más 12% del salario como aporte patrona para pensiones (Artículo 20 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 7° de la Ley 797 de 2003) y 8.5% de aporte patronal para salid de la parte ejecutante (Artículos 20, 23, ss y 204 de la Ley 100 de 1993, entre otros), sobre el equivalente a salarios de toda la indemnización, descontando el monto abonado. 1.2.

INTERESES UNO: El pago de los respectivos intereses comerciales moratorios (artículo 177 C.C.A.) desde octubre 20 de 2011 y hasta la fecha de pago efectivo de la obligación, conforme a los hechos de la demanda. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2014-00460-01 (1481-2016) Demandante: Yaneth Reina 1.3.

CAPITAL DOS: El pago de lo equivalente a salarios, factores salariales, prestaciones sociales, cesantías liquidadas con retroactividad, y demás emolumentos correspondientes al cargo que ocupaba la parte ejecutante en la Contraloría, con los incrementos legales, desde la fecha del abono parcial (octubre 20 de 2011) y hasta el reintegro laboral y pago completo de la obligación respectiva. 1.4.

INTERESES DOS: El pago de los respectivos intereses comerciales moratorios (artículo 177 C.C.A.) sobre el monto de la indemnización económica prevista en el numeral anterior, mes a mes y hasta el reintegro laboral y pago completo. 2. REINTEGRO: El reintegro a la ejecutante sin solución de continuidad al cargo que ocupaba en la Contraloría ejecutada o a uno de igual o superior jerarquía manteniendo sus derechos de carrera administrativa en los términos de la sentencia que se ejecuta, a más tardar dentro de los cinco días siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo.

3. INDEMNIZACIÓN COMPENSATORIA DEL EVENTUAL NO REINTEGRO: Conforme a los Artículos 495 y 504 C.P.C. en una interpretación conforme a la Constitución: Debe disponerse expresa orden de pago de la indemnización subsidiaria que paso a cuantificar mediante juramento estimatorio: en caso de no cumplirse oportunamente la obligación de reintegro, de modo subsidiario a la pretensión 2: se ordene pago indemnizatorio para la parte ejecutante y a cargo de la ejecutada por cumplimiento de su obligación de hacer (correspondiente al reintegro) pagándole la indemnización que bajo juramento estimo en una suma no inferior al equivalente a lo que tendría derecho a devengar con base en el salario, factores salariales y prestacionales al momento de la liquidación del crédito, incluidos los montos correspondientes a aportes para el sistema de seguridad social integral, hasta la edad de retiro forzoso del servicio, traídos a valor presente conforme a la fórmula tradicionalmente aceptada por la jurisprudencia para ese cálculo, para lo cual ha de considerarse que la parte ejecutante nació en octubre 19 de 1969, por lo que a manera de ejemplo para junio 19 de 2013 tendría 43 años 8 meses, de modo que le restan 256 meses para cumplir los 65 años de edad de retiro forzoso.

Tomando como base para el cálculo un ingreso mensual de al menos: $2’431.500 resultante de dividir en 12 su ingreso laboral ($1’321.000.00 salario + $810.500.00 carga prestacional mensual) proyectado para el año 2013, la indemnización compensatoria del no reintegro se concreta en: $355.438.824,624, más 12% del salario como aporte patronal para pensiones (Artículo 20 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 7º de la Ley 797 de 2003) y 8.5% de aporte patronal para salud de la ejecutante (Artículos 20, 23, ss y 204 de la Ley 100 de 1993, entre otros) [ ]» (sic) 2.

En el acápite de hechos, se expuso lo siguiente: 2.1. En la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander [del 31 de marzo de 2008] que quedó en firme el 16 de abril de 2008, se ordenó (i) el reintegro sin solución de continuidad al cargo que ocupaba en la Contraloría, con los derechos de carrera; y (ii) el pago indexado de los sueldos y demás emolumentos correspondientes al cargo junto con los incrementos legales, desde el momento de su retiro (1 de enero de 2000) hasta la fecha del reintegro, de manera indexada. 2.2.

Si bien la sentencia quedó ejecutoriada el 16 de abril de 2008, no fue sino hasta el auto del 11 de mayo de 2011 que se ordenó la expedición de las copias auténticas que habían sido requeridas desde el año 2008. En ese interregno la Contraloría intentó debatir la firmeza de la condena, de manera infructuosa. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2014-00460-01 (1481-2016) Demandante: Yaneth Reina 2.3.

Desde la ejecutoria de la sentencia hasta la fecha del pago parcial, esto es el 31 de mayo de 2011, se causaron intereses «comerciales moratorios» a la tasa máxima permitida por la ley sobre el monto de la indemnización económica ordenada en la condena, sobre el capital indexado causado hasta la ejecutoria y en adelante sobre lo generado mes a mes hasta el pago efectivo. 2.4.

El 21 de agosto de 2009 y el 29 de abril de 2010, la demandante radicó las solicitudes de cumplimiento de la sentencia. 2.5. El 6 de julio de 2011 «[a]gobiada por los anuncios que le hacían en la Contraloría General de Santander que si no renunciaba […] no le harían el pago» radicó propuesta de renuncia al reintegro y al 20% de los intereses, condicionada al pago del resto de lo adeudado a más tardar el 31 de julio de 2011. 2.6.

El 23 de septiembre de 2011 radicó una nueva propuesta, condicionada al pago de lo adeudado integralmente con corte y desembolso efectivo al 15 de octubre del mismo año. El 29 de septiembre de 2011 reiteró la propuesta para obtener el pago el 23 de octubre del mismo año. 2.7. A través de la Resolución 16768 del 13 de octubre de 2011, el departamento de Santander le consignó la suma de $256.995.156.

Con este valor la entidad pretendió abarcar la liquidación solo hasta el 30 de septiembre de 2011 y el 60% de los intereses. El pago se imputó expresamente como abono, en primer lugar, a intereses causados desde la fecha de ejecutoria del fallo [16 de abril de 2008]. Esta decisión fue impugnada por la demandante. 2.8. El 16 de noviembre de 2011 el mismo ente abonó $18.838.097 adicionales.

De acuerdo con la Resolución 18016 del 8 de noviembre de 2011 el pago correspondía al año 2009. 2.9. Para la fecha en la que se hizo el abono, se habían generado intereses adicionales a los que fueron reconocidos además de las cesantías liquidadas con retroactividad. 2.10. Sobre el capital «impagado» de $130.198.309 se causaron intereses desde el 20 de octubre de 2011 [cuando se hizo el abono].

A partir de ese momento hasta el 30 de junio de 2013 se causaron: por intereses $65.572.898; por salarios y prestaciones $33.023.849 más intereses «al menos: $ 228.795.065 más cesantías liquidadas con régimen de retroactividad, más lo proyectado como indemnización traída al presente con proyección correspondiente al tiempo faltante para cumplimiento de la edad de retiro forzoso» para un total de $355.438.438.824. 1.2.

Mandamiento ejecutivo 3. Por auto del 17 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo de Santander avocó conocimiento del proceso ejecutivo. En auto proferido el 1 de diciembre de 2014, de conformidad con los artículos 430, 431, 433 y 428 del CGP, libró el mandamiento ejecutivo en contra del departamento de Santander-Contraloría Departamental de Santander, por las sumas pedidas y ordenó el reintegro de la ejecutante.

En subsidio 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2014-00460-01 (1481-2016) Demandante: Yaneth Reina de lo anterior dispuso el pago de la indemnización compensatoria por el no reintegro, en los siguientes términos: «1. El PAGO de la suma de CIENTO TREINTA MILLONES CIENTO NOVENTA Y OCHO MIL TRESCIENTOS NUEVE PESOS ($130.198.309) correspondiente al saldo impagado de la obligación dineraria ordenada, más el 12% del salario como aporte patronal para pensiones y el 8,5% de aporte patronal para salud, descontando el monto abonado.

Y se paguen los respectivos intereses desde el 20 de octubre de 2011 (fecha de abono parcial) y hasta el pago efectivo de la obligación, liquidados a la tasa máxima legal certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia. 2. El PAGO de la suma equivalente a salarios, factores salariales, prestaciones sociales, cesantías retroactivas, y demás emolumentos correspondientes al cargo que ocupaba la ejecutante en la Contraloría Departamental, desde el 20 de octubre de 2011 (fecha de abono parcial) y hasta el reintegro laboral y pago completo de la obligación respectiva.

Y se paguen sobre las anteriores sumas los intereses correspondientes, hasta el pago efectivo de la obligación, liquidados a la tasa máxima legal certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia. 3. El REINTEGRO a la ejecutante, sin solución de continuidad, al cargo que ocupaba en la Contraloría Departamental, o a otro de igual o superior jerarquía, en los términos de la sentencia que se ejecuta. 4.

En subsidio de lo dispuesto en el numeral anterior, el PAGO de la indemnización compensatoria del eventual NO REINTEGRO, correspondiente a la suma de TRESCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y OCHO MIL OCHOCIENTOS VEINTICUATRO PESOS CON SESICIENTOS VEINTICUATRO CENTAVOS ($355.438.824,624) más el 12% del salario como aporte patronal para pensiones y el 8.5% de aporte patronal para salud» [sic]. 1.3.

Contestación de la demanda 1.3.1. Departamento de Santander 4. Propuso las siguientes excepciones: 4.1. Pago. El departamento pagó a la demandante el valor total de sus acreencias, tal y como consta en las resoluciones 16768 y 18016 del 13 de octubre y 8 de noviembre de 2011, respectivamente. 4.2. Inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido.

La obligación se pagó en su totalidad. Ello ocurrió en el momento en que aceptó la transacción propuesta efectuada a través de los escritos allegados al expediente. Además, la ejecutante renunció de manera libre, espontánea y expresa al reintegro «sobre la base que se atendiera su petición de pago y se hiciera efectiva la solicitud de transacción, como forma anormal de terminar con el proceso y como efectivamente así lo entendió la entidad territorial». 4.3.

Caducidad. La demandante no promovió el incidente para liquidar la condena del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término legal, esto es, dentro de los 60 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia o a la notificación 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2014-00460-01 (1481-2016) Demandante: Yaneth Reina del auto de obedecimiento al superior, según fuera el caso, según el artículo 193 del CPACA. 4.4.

Falta de legitimación en la causa por pasiva. Se invocó «de manera subsidiaria» y su configuración obedeció a que la demandante nunca laboró para el departamento de Santander. De ahí que existía una imposibilidad física y jurídica de reintegrar a una persona que nunca estuvo vinculada a su planta de personal. Esta obligación le correspondía a la Contraloría departamental. 1.3.2.

Contraloría Departamental de Santander 5. Propuso las siguientes excepciones: 5.1. «Inexistencia de la obligación por pago total, como excepción previa» 5.1.1. Mediante la Resolución 000572 del 8 de julio de 2011, la entidad aceptó el cumplimiento del fallo a favor de Yaneth Reina. Después, en escrito del 20 de agosto de 2009, manifestó su renuncia voluntaria al reintegro. 5.1.2.

Por esa razón la entidad expidió la Resolución 016768 del mismo año, por medio de la cual le reconoció la suma de $256.995.156 por concepto de sueldo y prestaciones sociales por el período comprendido entre el 4 de enero de 2000 y el 30 de septiembre de 2011, así como intereses derivados del cumplimiento de la sentencia. El dinero fue consignado el 20 de octubre de 2011. 5.1.3.

Por Resolución 018016 del 8 de noviembre de 2011, reconoció $18.838.097 por las acreencias laborales correspondientes al año 2009. Este valor fue consignado el 16 de noviembre de 2011, en la cuenta del apoderado de la ejecutante. En esas condiciones, las sumas reclamadas resultaban «excesivas e infundadas» puesto que no estaban reconocidas en el título ejecutivo ni aportó otro nuevo que las sustentaran. 5.1.4.

En cuanto al reintegro, la entidad se abstuvo de hacerlo en atención a que ella allegó los escritos del 6 y 7 de julio y 23 y 29 de septiembre de 2011, por medio de los cuales manifestó, en reiteradas oportunidades, su voluntad de renunciar al derecho. 5.2. «Imposibilidad de cumplir con la obligación de hacer consistente en el reintegro de la parte demandante, como excepción de fondo» 5.2.1.

El cargo que la demandante desempeñó como revisor 550 no estaba previsto en la planta de personal, establecida en la Ordenanza 035 del 5 de diciembre de 2008. 5.2.2. En atención a la intención de renuncia al reintegro expresada por la ejecutante, en la Resolución 00572 del 8 de julio de 2011, por la cual se tomaron medidas para «adoptar el fallo judicial de fecha 31 de marzo de 2008», no se hizo efectivo. 5.3. «Indebida escogencia de la acción – vía judicial errada» 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2014-00460-01 (1481-2016) Demandante: Yaneth Reina 5.3.1.

Si la ejecutante no compartía lo previsto en los actos administrativos expedidos para cumplir la sentencia objeto de recaudo, así debió manifestarlo cuando fueron notificados y demandarlos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para su respectivo control de legalidad. 1.4. Sentencia de primera instancia 6. En sentencia proferida en audiencia el 6 de octubre de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió, entre otras cosas, lo siguiente: (i) ordenar seguir adelante con la ejecución, en los términos del mandamiento ejecutivo proferido el 1 de diciembre de 2014; y (ii) condenar en costas a la parte ejecutada.

Las razones que sustentaron la decisión fueron las siguientes: 6.1. No eran de recibo los argumentos planteados por la parte demandada, relativos a que la presentación de la renuncia al reintegro de la ejecutante y su aceptación por la Contraloría de Santander extinguieron la obligación. Tampoco se podía admitir que existió una transacción, en razón a que no se allegó documento alguno en el que concurrieran los requisitos para que se constituyera esa forma anormal de terminación del proceso. 6.2.

Las renuncias al reintegro manifestadas por la demandante no extinguieron la obligación derivada del título de recaudo, puesto que estaban condicionadas al «pago de la condena en unos términos y fechas ciertas, los cuales, al no haberse cumplido a cabalidad como lo considera la parte ejecutante, pierden su validez». 6.3. La obligación de reintegro solo podía extinguirse si la entidad procedía a hacerlo efectivo y, una vez notificada la decisión, se daba la manifestación voluntaria de renuncia a aquel.

Ahora, si la Contraloría, mediante acto administrativo, declaraba la imposibilidad jurídica y material de reintegro, a partir de ese momento dejaban de causarse los salarios y prestaciones y surgía el derecho a la indemnización compensatoria. 6.4. Como en este caso, no ocurrió ninguno de los eventos descritos, no se dio el pago de la obligación ni se configuraron las excepciones de inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido. 6.5.

Tampoco se configuró la excepción de imposibilidad de cumplir con la obligación de hacer [el reintegro]. En la planta de personal de la Contraloría de Santander se crearon 7 cargos de «auxiliar administrativo 407, grado 01» que se asimilaban a los de «revisor 550», de los cuales 1 estaba provisto en provisionalidad. Por lo tanto, sí existía la posibilidad de cumplir con la orden de reintegro. 6.6.

En esas condiciones, no existió un pago total de las obligaciones derivadas de la sentencia, sino uno parcial que fue reconocido en la demanda ejecutiva, de conformidad con el artículo 1648 del Código Civil. 6.7. En este caso, las resoluciones 16768 del 13 de octubre y 18016 del 8 de noviembre de 2011 eran «meros actos de ejecución de una providencia judicial» y por 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2014-00460-01 (1481-2016) Demandante: Yaneth Reina ello, no eran susceptibles de control de legalidad a través de la nulidad y restablecimiento del derecho. 6.8.

El fundamento legal de la indemnización compensatoria ordenada desde el mandamiento ejecutivo estaba contenido en los artículos 426, 428 y 437 del CGP, tal y como lo señaló la sentencia del 7 de septiembre de 2015 de la Sección Quinta del Consejo de Estado1. 1.5. Recurso de apelación 7. Contra la anterior decisión, las partes presentaron el recurso de apelación, en los siguientes términos: 8.

El departamento de Santander sostuvo: 8.1. La sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho le impuso a dicho departamento una obligación de pagar a la ejecutante las sumas que se le adeudaban, la cual fue cumplida en los términos y condiciones exigidos por la parte demandante. Ciertamente, expidió las resoluciones para tales efectos.

En esas condiciones, el título ejecutivo que sirvió de fundamento al proceso ejecutivo no contenía una obligación clara, expresa y exigible al demandado. 8.2. Las resoluciones 16768 del 13 de octubre y 18016 del 8 de noviembre de 2011, que liquidaron el valor total de las acreencias de Yaneth Reina, no eran solamente de ejecución de la providencia judicial.

Contrario a ello, esos actos contenían decisiones administrativas nuevas que crearon una situación jurídica independiente para el ejecutante. De ahí que, si la beneficiaria estaba inconforme con su contenido debió controvertirlos a través de los recursos procedentes en sede administrativa y luego en la judicial. 8.3. Como la ejecutante no ejerció oportunamente la acción judicial procedente, esto es, la nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que liquidaron las sumas que le pagaron, operó la caducidad de la acción. 8.4.

El título de recaudo en este caso era complejo y no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 488 del CGP, puesto que no se integró la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho de las resoluciones administrativas de liquidación de los emolumentos que se debían a la actora. En este sentido, se podía consultar lo resuelto por la Subsección A en la sentencia del 12 de mayo de 20142. 9.

La Contraloría General de Santander expuso: 9.1. Las pretensiones de la solicitante que no estaban contenidas en el título ejecutivo eran las siguientes: 1 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 7 de septiembre de 2015, radicado: 11001 03 15 000 2015 00463 01 AC. 2 Se identificó la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de mayo de 2014, radicado: 25000 23 25 000 2007 0435 01(1153-2012) 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2014-00460-01 (1481-2016) Demandante: Yaneth Reina «[…] (1) Salarios, prestaciones y demás emolumentos desde la ejecutoria de la sentencia hasta la liquidación del crédito en el presente proceso ejecutivo más intereses causados desde la causación de la prestación hasta la liquidación del crédito.

(2) Salarios, prestaciones y demás emolumentos desde la liquidación del crédito en el presente proceso ejecutivo hasta el reintegro a la entidad, más intereses causados desde la causación de la prestación hasta el pago de la obligación. (3) Indemnización correspondiente a los salarios, prestaciones y demás emolumentos hasta la edad de retiro forzoso de la ejecutante más el 12% del salario como aporte patronal para pensiones y el 8.5% de aporte patronal para salud, cuando si bien se observa la señora YANETH REINA siempre quiso y manifestó su voluntad de renunciar al reintegro» [sic] 9.2.

La parte demandada ya le pagó las sumas que la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho le ordenó reconocer. 9.3. En atención a las manifestaciones reiteradas de renuncia al reintegro que la demandante le presentó a la entidad, expidió la Resolución 00572 del 8 de julio de 2011 en la que se indicó que aquel no se haría efectivo. 9.4.

La voluntad de la demandante «nunca fue objeto de vicio o de error, no fue presionada ni coaccionada al momento de su decisión», teniendo en cuenta que desde antes de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho ya había renunciado al reintegro y así lo reiteró en varias oportunidades. 9.5. La sentencia ordenó seguir adelante con la ejecución por una obligación que no estaba contenida en el mandamiento de pago, esto es, la indemnización, cuyo cálculo aplazó hasta la liquidación del crédito.

Al respecto debió advertir que, de conformidad con el artículo 189 del CPACA, la legislación aplicable para aquella liquidación era la laboral, bajo los parámetros del despido injusto. 9.6. Tampoco ordenó el descuento de las sumas que ya habían sido pagadas a la ejecutada por el departamento de Santander y se «fijó una suma exorbitante que sobrepasa lo cancelado a la demandante por más de 10 años de salarios dejados de percibir» [sic]. 10.

Parte ejecutante. Apelación adhesiva 10.1.1. En la misma diligencia en la que se profirió la sentencia de «única instancia» (art. 152.7 en concordancia con el artículo 156.9 del CPACA), tanto la Contraloría como el departamento de Santander presentaron recurso de apelación «pese a que se trata de una sola parte y como tal apenas puede representarla un apoderado en cada actuación».

De los reparos de los apelantes no se corrió traslado a la ejecutante. 10.1.2. El tribunal concedió los recursos de apelación y negó la reposición que contra esta decisión interpuso. «Lo anterior no obsta para que ahora, el H Consejo de Estado, en lo posible en Sala Plena de la Sección Segunda conforme en memorial que aparte se solicitará, deba realizar el control de legalidad de las apelaciones y al hacerlo, rechazarlas o declararlas inadmisibles conforme a la reposición presentada, en Providencia de Unificación» [sic]. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2014-00460-01 (1481-2016) Demandante: Yaneth Reina 10.1.3.

Según el artículo 243 del CPACA, el proceso ejecutivo de una sentencia declarativa se regía por el procedimiento civil, «de modo que: si las normas del CPACA, como es el caso del Art. 152.7, establecen expresamente que el proceso ejecutivo que se tramite ante Tribunales Administrativos a menos que sobrepase cierta cuantía (1.500 smlmv) es de única instancia. Dada la cuantía del proceso que nos ocupa estamos ante un ejecutivo de única instancia y por tanto no era procedente la apelación de su sentencia pues el propio Art. 243 CPACA en su parte inicial estableció que: Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces, de modo que excluyó las de única instancia» [sic]. 10.1.4.

Si bien el conocimiento del proceso ejecutivo le correspondió al Tribunal Administrativo de Santander por el criterio de conexidad, ello no implicaba que pudiera inaplicar o ignorar la cuantía para determinar si este trámite era de primera o de única instancia. 10.1.5. Si se consideraba admisible la apelación interpuesta por la parte demandada representada por el contralor exclusivamente, también debía considerarse la apelación adhesiva de la ejecutante, presentada en la debida oportunidad legal.

En este caso, «[s]e solicita citar a audiencia de sustentación y fallo, pues no se aplica el Art. 247 CPACA ni, en caso alguno, la Ley 2080 de 2021 por lo previsto en el Art. 624 C.G.P. pues la apelación se presentó en vigencia del texto original de la Ley 1437 del 2011». 10.1.6. Se debía complementar la decisión de primera instancia para ordenar que, sobre la indemnización de perjuicios compensatorios por el no reintegro al cargo, se reconocieran los intereses comerciales moratorios desde su causación hasta el pago efectivo que fuera realizado.

En subsidio de lo anterior, se dispusiera la indexación hasta la ejecutoria de la sentencia y en adelante, intereses comerciales moratorios. 1.6. Trámite de segunda instancia 11. En auto del 3 de diciembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander concedió los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de primer grado.

La parte ejecutada presentó recurso de reposición que fue resuelto desfavorablemente, mediante auto del 10 de marzo de 2016. 12. El 12 de diciembre de 2017, la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación profirió sentencia en la que revocó la decisión de primera instancia, para en su lugar «declarar probadas las excepciones de pago y de hacer (reintegro) formuladas por la parte ejecutada». 13.

La demandante interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la anterior providencia. 14. Mediante sentencia del 12 de noviembre de 2019, la Sala 6 Especial de Decisión infirmó la sentencia del 12 de diciembre de 2017 y ordenó «que previo a resolver el recurso de apelación presentado contra dicho proveído, agote el trámite legal correspondiente».

Con providencia del 13 de diciembre de 2019 la misma sala aclaró la decisión, en el sentido de precisar «que previo a resolver el recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia del 6 de octubre de 2015». 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2014-00460-01 (1481-2016) Demandante: Yaneth Reina 15.

En cumplimiento de lo anterior, por auto del 5 de febrero de 2021 se admitieron los recursos de apelación interpuestos por el departamento de Santander y la Contraloría departamental de Santander. 16. Contra la anterior decisión la parte ejecutante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, súplica y el 17 de febrero de 2021 presentó escrito de apelación adhesiva. 17.

Por auto del 14 de junio de 2022 se despachó desfavorablemente el recurso de reposición y se rechazó por improcedente el recurso de súplica. 18. Mediante proveído del 23 de febrero de 2024 se prescindió de la audiencia de alegatos y juzgamiento y se corrió el traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y rendir concepto, respectivamente.

Dentro del término legal, las partes se pronunciaron para exponer los siguientes argumentos: 18.1. Departamento de Santander 18.1.1. Los documentos aportados con la demanda ejecutiva permitían constatar que el departamento de Santander cumplió con las órdenes impuestas por la sentencia que contenía el título ejecutivo. Por esa razón alegó la excepción de pago que fue desestimada por el a quo. 18.1.2.

El Tribunal Administrativo de Santander se limitó a estudiar la terminación anormal del proceso mediante la figura de la transacción, pero no realizó el estudio frente a la excepción de pago. 18.1.3. En relación con el reintegro, se demostró que Yaneth Reina presentó su renuncia a aquel derecho en reiteradas oportunidades. A pesar de que el tribunal de primera instancia indicó que existían 7 cargos de auxiliar administrativo 407, grado 01, en la actual planta de la Contraloría General de Santander, de los cuales 1 estaba provisto en provisionalidad, en realidad no se allegó ninguna prueba de la vacancia del cargo y con nombramiento bajo esa modalidad. 18.1.4.

Para valorar lo relacionado con la indemnización compensatoria ordenada en el mandamiento de pago, se debía tener en cuenta que la demandante renunció al reintegro de forma voluntaria. Por lo tanto, no resultaba admisible que por esta vía reclamara tal compensación. 18.2. Parte ejecutante. La solicitud de unificación de jurisprudencia 18.2.1.

En atención a que este asunto ya se había resuelto con sentencia de segunda instancia en la que se «postuló subregla jurisprudencial (de la Subsección)», la Sala Plena debía avocar conocimiento del presente asunto, «que versa sobre aspectos controversiales carentes de precedentes», con el fin de proferir sentencia de unificación jurisprudencial por importancia jurídica y necesidad de sentar jurisprudencia, en relación con los siguientes aspectos: 18.2.2.

Como tema principal era necesario abordar la indemnización de perjuicios compensatorios. En este punto, se debía resolver si «¿[e]xisten límites cuantitativos a 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2014-00460-01 (1481-2016) Demandante: Yaneth Reina la Indemnización de Perjuicios Compensatorios ante incumplimiento a obligación de hacer consistente en reintegro laboral, en sede ejecutiva?» Ciertamente, la sentencia que se infirmó consideraba que era inaceptable y desproporcionado que el monto de la referida compensación fuera establecido por la parte ejecutante «sin norma legal» que permitiera reclamar la cantidad pretendida en la demanda ejecutiva. 18.2.3.

Lo anterior conllevaba el desconocimiento de los artículos 206, 428, inciso 2 y 437.2 del CGP interpretados conforme con la Constitución Política y en concordancia con el Libro IV, Título XII del Código Civil, en materia de obligaciones, así como con los principios de equidad, favorabilidad, in dubio pro operario y de reparación integral.

El artículo 189 [penúltimo inciso] del CPACA no resultaba pertinente para efectos indemnizatorios en materia de ejecutivos «ni con lo excepcionado respecto al pago ni a la imposibilidad del reintegro». 18.2.4. El incumplimiento de la obligación de hacer consistente en el reintegro al cargo a una persona que tenía derechos de carrera administrativa no generaba la indemnización prevista en el artículo 189 del CPACA, sino la compensatoria de que trata el artículo 428 del CGP.

Por lo tanto, su estimación bajo juramento le correspondía al ejecutante. 18.2.5. En esas condiciones, si el legislador no impuso «talanqueras» en materia de esta indemnización, el intérprete tampoco podía hacerlo, pero sí debía tener referentes objetivos tales como los derechos inherentes a la carrera administrativa; la remuneración histórica correspondiente al cargo o empleo; y el cumplimiento o no de la edad de retiro forzoso, entre otros. 18.2.6.

La legislación ha regulado algunos casos para conceder indemnizaciones. Por ejemplo, el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, en los eventos de imposibilidad de reincorporación por supresión del cargo del personal en servicio activo con derecho de carrera. 18.2.7. El artículo 189 del CPACA resultaba aplicable cuando existía imposibilidad de reintegro ordenado por sentencia judicial, que no tuviera más de 20 días de notificada, porque la entidad desapareció o porque el cargo fue suprimido y no existía otro de la misma naturaleza y categoría del que desempeñaba el demandante en el momento de la desvinculación. 18.2.8.

La norma también se remitía a una «indemnización compensatoria» establecida según la antigüedad del vínculo laboral que resultaba imposible de restablecer, conforme con los parámetros de la legislación laboral para el despido injusto. Sin embargo, esta posibilidad no fue prevista para el mero incumplimiento de una sentencia. 18.2.9.

Por otra parte, como tema complementario se debía analizar la eficacia de la «“renuncia condicionada” a reintegro laboral depende del cumplimiento de la condición. Cumplimiento parcial y/o inoportuno no es cumplimiento». En el presente asunto, la eficacia de la renuncia al reintegro dependía del cumplimiento de la obligación. En consecuencia, fallida la condición, subsistía aquel derecho, así como el relativo al pago completo de los intereses.

El reintegro solo se extinguió cuando surgió la indemnización de perjuicios compensatorios e intereses, de conformidad con los artículos 428, 437 y 206 del CGP. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2014-00460-01 (1481-2016) Demandante: Yaneth Reina 19.

Por auto del 18 de marzo de 2025, se efectuó el control de legalidad de las actuaciones y se saneó el proceso. La providencia se notificó el 27 de marzo de 2023 y el 7 de abril de 2025, el expediente ingresó al despacho. 2. Consideraciones 2.3. Competencia 20. La Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para decidir sobre la solicitud de unificación de la jurisprudencia presentada por Yaneth Reina con fundamento en los artículos 1253 (numeral 2, letra a) y 271 del CPACA y 14 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20194. 2.4.

Problema Jurídico 21. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿El presente caso cumple con los presupuestos regulados en el artículo 271 del CPACA para avocar su conocimiento y proferir sentencia de unificación en la que se defina sobre la procedencia y cuantía de la indemnización de perjuicios compensatorios por incumplimiento de la obligación de reintegro y la eficacia de su renuncia sometida a condición? 2.5.

Presupuestos para que el Consejo de Estado asuma la competencia para proferir una sentencia de unificación 22. La Ley 1437 de 2011 asignó la misión unificadora al Consejo de Estado, como tribunal supremo de lo contencioso-administrativo. Con ello, el legislador concedió un nuevo alcance a las sentencias de unificación, como fuente formal del derecho y como parámetro del ejercicio de la función administrativa, así lo destacó la Corte Constitucional en la sentencia C-634 de 2011, al sostener: «[…] corresponde a ese alto tribunal la facultad constitucional de delimitar, con fuerza de autoridad, el contenido y alcance de los preceptos legales que guían y delimitan la actividad de los servidores públicos que ejercen función administrativa.

Esto, a su vez, redunda en el cumplimiento de los propósitos previstos por el legislador, consistentes en (i) reconocer a la jurisprudencia que emiten las altas cortes como fuente formal de derecho; (ii) propiciar, a partir de ese reconocimiento, el uso de las reglas de origen judicial por parte de las autoridades administrativas, de modo que se uniforme la aplicación del derecho y se evite la nociva práctica de diferir el reconocimiento de derechos y otras 3 «Artículo 125.

De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: A) las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código; […]» 4 Por el cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2014-00460-01 (1481-2016) Demandante: Yaneth Reina posiciones jurídicas, suficientemente definidas en las sentencias mencionadas, al escrutinio judicial.» 23.

Para dar cumplimiento a lo anterior, el artículo 27114 de la Ley 1437 de 2011 dispone que el Consejo de Estado puede asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o decisión interlocutoria, de oficio o a solicitud de parte, por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales o a petición de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público, que ameriten que se profiera una sentencia de unificación jurisprudencial, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación. 24.

Igualmente, la norma dispone que, para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición debe formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo, con la exposición de las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones por las cuales se considera necesario que se emita una sentencia de unificación. Si la solicitud proviene de un consejero de estado, del tribunal administrativo o del Ministerio público no se aplica la limitación referida. 2.5.1.

Los presupuestos para tramitar la solicitud de unificación 25. El presente asunto cumple con los presupuestos procesales que permiten a la Sección Segunda efectuar el estudio de las razones que, en criterio de la solicitante, ameritan un pronunciamiento a través de una sentencia de unificación. Ciertamente, el proceso se tramita en segunda instancia en esta corporación, se encuentra pendiente de fallo y la solicitud se encuentra debidamente sustentada. 26.

En esas condiciones, es procedente analizar las razones expuestas por la solicitante para determinar si la Sección Segunda debe avocar el conocimiento del presente asunto para los efectos señalados en el artículo 271 del CPACA. 2.5.2. Estudio de la solicitud de unificación 27. De acuerdo con la solicitud de unificación, este caso amerita que se profiera una sentencia en la que se siente jurisprudencia en relación con: i) la procedencia y cuantía de la indemnización de perjuicios compensatorios del artículo 428 del CGP por incumplimiento de la obligación de reintegro; y ii) la eficacia de la renuncia a aquel derecho sometida a condición. 28.

Lo anterior, se sustenta en que antes se resolvió este asunto mediante sentencia que fue infirmada, que había establecido una «subregla jurisprudencial restrictora de la cuantía de la indemnización de perjuicios compensatorios del incumplimiento al reintegro» [sic]. Por lo tanto, la Sala Plena de esta sección debería sentar su criterio sobre el tema para lograr seguridad jurídica. 29.

Al respecto, se observa que las razones que sustentan la solicitud de la parte ejecutante se exponen como un alegato de instancia, que refuta las consideraciones 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2014-00460-01 (1481-2016) Demandante: Yaneth Reina de la Subsección B contenidas en la sentencia del 12 de diciembre de 2017 que fue infirmada por la Sala 6 Especial de Decisión. En suma, la ejecutante considera que se debe modificar el criterio sobre la procedencia de la indemnización compensatoria por el incumplimiento de la orden de reintegro, planteamiento que no revela la importancia jurídica ni la necesidad de sentar jurisprudencia que señala. 30.

De acuerdo con lo anterior, la solicitud no puso de presente las razones de importancia jurídica o trascendencia económica y social que ameritan una sentencia de unificación sobre el punto. Tampoco expuso que existieran criterios jurisprudenciales disímiles sobre un mismo punto de derecho en la Sección Segunda del Consejo de Estado, de manera que fuera necesario unificarlo. 31.

Por otra parte, de acuerdo con los argumentos de la apelación que delimitan el ámbito de la competencia en este caso, la sentencia de segunda instancia deberá resolver sobre las excepciones de pago y novación, previstas en el artículo 442.2 del CGP (307 del CPC). De encontrarse probada alguna de las anteriores no habría lugar a efectuar pronunciamiento adicional en relación con la aludida indemnización compensatoria ni mucho menos a sus «límites cuantitativos». 32.

Asimismo, en relación con la eficacia de la renuncia al reintegro condicionada al cumplimiento de la obligación de pago, se observa que la solicitud de unificación sobre este aspecto se sustentó en las particularidades del asunto concreto. En efecto, en este caso se controvierte el incumplimiento de la condición a la cual se sometió la renuncia al reintegro de la demandante. 33.

A partir de la situación fáctica que en este asunto se debe analizar, la demandante pretende que se defina una regla de unificación cuya aplicación al caso particular determine que la específica condición de pago en una fecha cierta fue incumplida. Lo anterior por cuanto el valor reconocido por la entidad difería del calculado por la ejecutante. 34.

En ese orden de ideas, se advierte que la especificidad del objeto de unificación propuesto no permite deducir las razones de importancia jurídica ni la necesidad de sentar jurisprudencia en torno a un debate esencialmente probatorio, tampoco constituyen por sí mismas una razón suficiente para que la Sección avoque conocimiento del asunto. 35.

En consecuencia, la parte solicitante no cumplió con la carga argumentativa necesaria para sustentar las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, que ameriten que la Sección Segunda avoque conocimiento para proferir una providencia de unificación jurisprudencial en relación con los temas propuestos. 2.6.

Conclusión 36. El presente caso no cumple con los supuestos para que el Consejo de Estado avoque conocimiento del asunto y emita una sentencia de unificación conforme con el artículo 271 del CPACA. Ello por cuanto, las particularidades del asunto impiden 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2014-00460-01 (1481-2016) Demandante: Yaneth Reina determinar con certeza que la indemnización compensatoria respecto de la cual recae la solicitud de sentar jurisprudencia sea objeto de pronunciamiento en la sentencia. 37.

Adicionalmente, respecto de la eficacia de la renuncia al reintegro condicionada al cumplimiento de la obligación de pago, no cumplió con la carga de exponer las circunstancias que determinan la importancia jurídica o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia que impongan que la sección asuma el conocimiento del proceso. 38.

En consecuencia, la sección no avocará conocimiento del presente asunto y se continuará con el trámite del proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda

RESUELVE

Primero: No avocar el conocimiento del presente asunto para proferir sentencia de unificación jurisprudencial, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Tercero. Advertir que contra la presente decisión no procede recurso alguno, de conformidad con el artículo 243A.8 y 271 del CPACA.

Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, ingresar el expediente al despacho del magistrado ponente para lo de su cargo. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmada electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmada electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmada electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmada electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmada electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmada electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.