Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE MEDELLÍN;

DISTRITO DE MEDELLÍN AUTO QUE RESUELVE SOLICITUD DE NULIDAD El despacho se pronuncia frente a la solicitud de nulidad formulada por la apoderada del distrito de Medellín en el escrito del recurso de apelación que interpuso contra la sentencia de primera instancia1. I.

ANTECEDENTES 1.1. La previsora S.A., actuando por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista por el artículo 85 del CCA, presentó demanda2 en contra de la Contraloría General de Medellín y el hoy distrito de Medellín, para lo cual formuló las siguientes pretensiones: «[…] Que se declare nulo el título ejecutivo complejo de condena, proferido en el proceso fiscal radicado 028-2007, el acto jurídico complejo compuesto por: 1 Visto en el índice 34 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01.

Archivo PDF «CUADERNO TRIBUNAL ANEXOS 2», pág. 169. 2 Visto en el índice 34 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01. Archivo PDF «CUADERNO TRIBUNAL ANEXOS PARTE 1», pág. 144. Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.

Auto Nro. 029 de 2011, por el cual se resuelve un recurso de apelación, es nulo por violación al principio de legalidad, falsa motivación y por abuso de poder. 2. Que se declare nulo el Auto Nro. 299 de 1/08/2011 por medio del cual se resuelve un recurso de reposición dentro del proceso, en tanto el mismo tiene interpretación errada de la normatividad relacionada con el contrato de seguro. 3.

Que se declare la nulidad del Fallo con responsabilidad Fiscal Nro. 095 de 22/03/2011, en tanto el mismo es nulo por desviación de poder por parte del ente de control, interpretación errada de la normatividad, el contrato de seguro y las pruebas obrantes en el expediente. 4. Que se envíe copia de la sentencia al agente del Ministerio Público a quien competa ejercer la vigilancia del Departamento de Antioquia – Contraloría General de Antioquia, con el fin de que dé estricto cumplimiento al mandato contenido en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo […]». 1.2.

La demanda fue conocida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que por sentencia del 11 de septiembre de 2015 resolvió3: «[…]

PRIMERO. SE DECLARAN no probadas la[s] excepciones propuestas por el Municipio de Medellín - Contraloría General de Medellín, de conformidad con las consideraciones precedentes.

SEGUNDO. SE DECLARA la nulidad parcial del Fallo de responsabilidad fiscal N° 095 del 22 de marzo de 2011, del Auto N° 299 del 01 de agosto de 2011 que resuelve un recurso de reposición, y del Auto N° 029 de 2011, por medio del cual se resuelve un recurso de apelación; actos todos expedidos por la Contraloría General de Medellín, específicamente en lo atinente a que La Previsora S.A. debe pagar la indemnización pecuniaria impuesta en el artículo primero del Fallo de responsabilidad fiscal al señor James Beltrán Ramírez en su calidad de servidor de EMTELCO S.A., con ocasión de la póliza No 1001013; en el evento de que se hayan pagado sumas dinerarias deberán devolverse las mismas debidamente indexadas de acuerdo con la formula señalada en la parte considerativa de la sentencia […]». 1.3.

La Contraloría General de Medellín y el distrito de Medellín presentaron recursos de apelación en contra de la precitada decisión4. 3 Visto en el índice 34 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01. Archivo PDF «CUADERNO TRIBUNAL ANEXOS 2», pág. 94. 4 Ibidem, págs. 123 y 169.

Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.4. De la solicitud de nulidad La apoderada del distrito de Medellín, en el escrito del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, formuló la siguiente solicitud de nulidad5: «[…] LITISCONSORCIO NECESARIO: La Contraloría Municipal no inicia un proceso de responsabilidad fiscal para quedarse con los dineros que la compañía aseguradora o para que (sic) el responsable fiscal pague, sino para entregarlo a la entidad a la cual dichos dineros pertenecían.

Es así como en el presente caso, la decisión afecta directamente a EMTELCO S.A. y a Empresas Públicas de Medellín, entidades que deberá[n] devolver los dineros. Motivo por el cual se hace necesario la intervención de esa sociedad. Y por tanto, solicito se declare la nulidad de todo lo actuado, y se notifique en debida forma a EMTELCO S.A. y a Empresas Públicas de Medellín, para que hagan parte del proceso y pueda ejercer su derecho de defensa […]» (se destaca). 1.5.

Por auto dictado en la audiencia de conciliación llevada a cabo el 13 de abril de 2016, el magistrado sustanciador de primera instancia concedió los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia del 11 de septiembre de 20156. 1.6. Remitido el asunto a esta Corporación, fue asignado al despacho por acta de reparto del 30 de junio de 2016, y por auto del 24 de agosto de 2016 se admitieron los recursos de apelación7. 1.7.

Por auto del 11 de noviembre de 20168 se corrió traslado a las partes, por el término de 10 días, para alegar de conclusión, oportunidad en la que intervinieron tanto la sociedad demandante, como la Contraloría General de Medellín y el distrito de Medellín9; y de manera específica, la 5 Ibidem, pág. 169. 6 Ibidem, pág. 200. 7 Visto en el índice 34 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01.

Archivo PDF «CUADERNO PRINCIPAL», págs. 3 y 5. 8 Ibidem, pág. 9. 9 Ibidem, págs. 11, 61 y 73. Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 apoderada de la aludida entidad territorial insistió en su escrito en lo siguiente10: «[…] LITISCONSORCIO NECESARIO: La contraloría Municipal no inicia un proceso de responsabilidad fiscal para quedarse con los dineros de la compañía aseguradora o para que el responsable fiscal pague, sino para entregarlo a la entidad a la cual dichos dineros pertenecían.

Es así como en el presente caso, la decisión afecta directamente a EMTELCO S.A y a Empresas Públicas de Medellín, entidades que deberán devolver los dineros. Motivo por el cual se hace necesario la intervención de esta sociedad. Respecto a la falta de integración de un litisconsorcio necesario en el presente proceso. La jurisprudencia y la doctrina de forma unánimemente son claras y han fundamentado en la <Sentencia de Cas. del 22 de julio de 1998, expediente 5753> "El litisconsorcio, como bien se sabe, implica la presencia de una pluralidad de personas integrando una de las partes de la relación jurídica procesal, identificándose tres tipos de litisconsorcio: activo, pasivo o mixto, según la pluralidad de sujetos que se halle en la parte demandante o la demandada, o en una y otra" y (Sentencia de Cas. del 11 de octubre de 1988) "si a la formación de un acto o contrato concurrieron con su voluntad dos o más sujetos de derecho, la modificación, disolución o, en fin, la alteración del mismo no podría decretarse en un proceso sin que todos ellos hubiesen tenido la posibilidad de ejercer el derecho de contradicción ".

Por lo anterior, solicito se declare la nulidad de todo lo actuado, y se notifique en debida forma a EMTELCO S.A y a Empresas Públicas de Medellín, para que hagan parte del proceso y puedan ejercer su derecho de defensa […]». 1.8. Por auto del 5 de agosto de 202111, el despacho corrió traslado a las partes de la solicitud de nulidad formulada por el distrito de Medellín. 1.8.1.

El apoderado de la parte demandante presentó escrito en oportunidad12, en el que se pronunció solicitando negar la nulidad planteada, y para ello indicó: «[…] Frente a dicha solicitud debemos manifestar que la misma no cumple con los requisitos establecidos, pues en primera medida no se presentó propiamente como nulidad sino que se incluyó como uno de los argumentos del recurso de apelación en contra de la sentencia, además al revisar la fundamentación de la solicitud, considera el suscrito, se hace 10 Ibidem, pág. 61. 11 Visto en el índice 19 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01. 12 Visto en el índice 28 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01.

Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 por fuera de la oportunidad que procesalmente se tiene prevista, pues la integración como litisconsortes de otras entidades debió ser una solicitud que las demandada[s], si estaba[n] interesadas, debieron hacer en el curso del proceso y en las etapas dispuestas para la vinculación de otros sujetos, no esperar hasta la sustentación del recurso de apelación para presentar dicha omisión como una situación constitutiva de una supuesta nulidad.

(…) Esa omisión atribuible única y exclusivamente a las demandadas no puede ahora después de que se profirió sentencia venir y presentarse como una nulidad, pues ello atenta claramente contra el dinamismo del proceso y con la preclusividad de las etapas procesales, además de que implicaría (…) retrotraer casi todo lo actuado en este proceso, cuando ya han pasado casi 6 años desde que se profirió sentencia y m[á]s de 9 desde la presentación de la demanda, no resultando ello ajustado al principio de celeridad, m[á]s cuando todo fue producto de una omisión de las demandadas, precisando además que la vinculación o no de esas otras entidades no altera en grado alguno lo que ha sido desarrollo de este proceso Debemos recordar que la demanda se dirigió en contra de aquellas entidades que directa e indirectamente participaron en la expedición de los actos administrativos respecto a los cuales se pretendió la nulidad y que el pago realizado por LA PREVISORA S.A. fue única y exclusivamente en virtud de la orden impartida por la Contraloría General de Antioquia, no teniendo ningún tipo de participación en los actos demandados las entidades frente a las cuales se está diciendo debieron ser vinculadas como litisconsortes.

Inclusive, si en gracia de discusión se admitiera que tanto EMTELCO S.A. como EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN podían comparecer al proceso, ello era un litisconsorcio cuasinecesario, por lo que hayan sido o no vinculadas al proceso, perfectamente se puede tomar una decisión de fondo así estás no estén vinculadas, pues reiteramos, dichas entidades no participaron de ninguna manera en el proceso de responsabilidad fiscal y mucho menos en la elaboración y/o constitución de los actos administrativos demandados […]». 1.8.2.

De igual forma, la Contraloría General de Medellín presentó escrito en oportunidad13, coadyuvando la solicitud de nulidad propuesta por el distrito de Medellín, para lo cual indicó lo siguiente: «[…] 1. Como puede advertirse con suficiente claridad el Honorable Tribunal Administrativo de Antioquia, ordenó a la Contraloría General de Medellín, a cumplir con un restablecimiento de pagar una suma de dinero al demandante (…). 13 Visto en el índice 29 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01.

Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2. Que se está ordenando a la Contraloría General de Medellín, a restablecer un dinero a la demandante, cuando este Ente de Control Fiscal reembolsó y/o pagó esos dineros a EMTELCO, lo que resulta de suma importancia que esta última se encuentre vinculada al proceso en tanto que es la llamada a restablecer el derecho, esto si el Honorable Consejo de Estado, confirmara la condena de dicha pretensión. 3.

Que el presunto perjuicio que hubiera podido sufrir la previsora no devino de los actos acusados sino de los actos que se emitieron al interior del procedimiento administrativo de jurisdicción coactiva hoy cobro coactivo. Y es por esa razón que la demandante adelanta otro proceso ante el Honorable Tribunal Administrativo de Antioquia bajo el radicado Nro. 2014 0184, en el que precisamente está discutiendo el pago que efectuó la previsora como consecuencia del proceso ejecutivo, como puede comprobarse en los documentos que de manera respetuosa se adjuntan con este escrito.

(…) Así pues que en el caso que nos ocupa, la parte demandante LA PREVISORA, demandó, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos administrativos mediante los cuales la Contraloría General de Medellín emitió declarando la responsabilidad fiscal y ordenando en consecuencia resarcir el daño patrimonial, pero obvió integrar como sujetos pasivos a las EMPRESAS EMTELCO.

EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLIN (sic). (…) De acuerdo a lo anteriormente indicado, la vinculación de las empresas EMTELCO Y EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLIN, se hace imprescindible en este debate procesal y por tanto le asisten suficientes razones jurídicas y fácticas a la apoderada del Ente Territorial de invocar la solicitud de nulidad a efectos de que se acate lo preceptuado en el código general de proceso, es decir que se vinculen a efectos de que ejerzan su derecho de contradicción y defensa a partir de otorgarles el término de traslado de la demanda y en consecuencia se pronuncien respecto a las pretensiones y hechos invocados en el libelo de la demanda, para lo cual se hará necesario declarar la nulidad procesal […]».

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De conformidad con el artículo 146A del CCA14, el despacho es competente para decidir la solicitud de nulidad del presente caso. 14 «ARTÍCULO 146A. <Adicionado por el artículo 61 de la Ley 1395 de 2010> Las decisiones interlocutorias del proceso, en única, primera o segunda instancia, proferidas por los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, serán adoptadas por el Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Por consiguiente, para resolver, el despacho se pronunciará sobre: (i) las causales de nulidad procesal, su oportunidad, trámite y requisitos, así como sobre (ii) la figura del litisconsorcio necesario, para luego (iii) decidir el caso en concreto. 2.2.

De las causales de nulidad, su oportunidad, trámite y requisitos El artículo 165 del CCA establece que «(…) [s]erán causales de nulidad en todos los procesos, las señaladas en los artículos 152 y 153 del Código de Procedimiento Civil [entiéndase hoy Código General del Proceso], y se propondrán y decidirán como lo previenen los artículos (…) de dicho estatuto (…)».

En este sentido, el artículo 133 del Código General del Proceso establece que son causales de nulidad procesal las siguientes: «[…]

ARTÍCULO 133. CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2. Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3.

Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6.

Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. magistrado ponente. // Sin embargo, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 del artículo 181 serán de Sala excepto en los procesos de única instancia». Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 7.

Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado […]» (se destaca).

Por su parte, el artículo 134 ejusdem señala que «(…) [l]as nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posteridad a esta, si ocurrieren en ella (…)», y que «(…) [l]a nulidad por indebida representación, notificación o emplazamiento, solo beneficiará a quien la haya invocado. Cuando exista litisconsorcio necesario y se hubiere proferido sentencia, esta se anulará y se integrará el contradictorio (…)».

Adicionalmente, el artículo 135 del Código General del Proceso dispone: «(…)

ARTÍCULO 135. REQUISITOS PARA ALEGAR LA NULIDAD. La parte que alegue una nulidad deberá tener legitimación para proponerla, expresar la causal invocada y los hechos en que se fundamenta, y aportar o solicitar las pruebas que pretenda hacer valer. No podrá alegar la nulidad quien haya dado lugar al hecho que la origina, ni quien omitió alegarla como excepción previa si tuvo oportunidad para hacerlo, ni quien después de ocurrida la causal haya actuado en el proceso sin proponerla.

La nulidad por indebida representación o por falta de notificación o emplazamiento solo podrá ser alegada por la persona afectada. El juez rechazará de plano la solicitud de nulidad que se funde en causal distinta de las determinadas en este capítulo o en hechos que pudieron alegarse como excepciones previas, o la que se proponga después de saneada o por quien carezca de legitimación […]». 2.3.

La figura del litisconsorcio necesario La figura del litisconsorcio necesario está regulada por el artículo 61 del Código General del Proceso, aplicable por la remisión normativa del artículo 267 del CCA, que establece que cuando el proceso verse sobre relaciones o Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, deba resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda se formulará por todas o se dirigirá contra todas, y, en el evento en que no se hiciere así, el juez, en el auto que la admite, ordenará notificar y dar traslado de ésta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuesto para el demandado.

Adicionalmente, el inciso segundo del artículo 61 del Código General del Proceso dispone que, en caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan, lapso durante el cual el proceso se suspenderá. Para distinguir frente a las distintas formas de intervención que pueden presentarse en el proceso, este despacho ha explicado15: «[…] El litisconsorcio necesario se sustenta, (…) en que existen múltiples casos en los que varias personas deben obligatoriamente comparecer dentro de un proceso, ora en calidad de demandantes, bien como demandados, por ser requisito necesario para dictar sentencia de mérito en el sentido que corresponda, dada la unidad inescindible con la relación de derecho sustancial en debate.

(…) Ahora bien, cuando esos varios sujetos de derecho deben obligatoriamente, so pena de invalidez de la actuación surtida a partir del fallo de primera instancia, estar vinculados al proceso, la figura se denomina litisconsorcio necesario; si esa pluralidad se da por razones de economía procesal y comparecen voluntariamente varios en cualquiera de las dos posiciones mencionadas, encontramos el litisconsorcio facultativo y, cuando la diversidad de sujetos obedece a que, no obstante que no es obligatoria la vinculación de algunos de ellos al proceso, dadas las características de determinadas relaciones sustanciales, la sentencia les es igualmente oponible y por eso voluntariamente se pueden hacer presentes dentro del mismo, se estructura el denominado litisconsorcio cuasinecesario. 15 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 20 de mayo de 2019. C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación 11001 03 24 000 2011 00230 00. Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Cualquiera que sea la forma que adopte el litisconsorcio siempre sus integrantes serán considerados como parte, así intervengan después de establecida la relación jurídico-procesal, porque el sujeto procesal que en tal calidad comparece, fatalmente se ubica como integrante o de la parte demandante o de la parte demandada, sin que interese en cuál de las tres calidades mencionadas lo haga.” (Negrillas ajenas al texto original). 2.4.

Caso concreto La apoderada del distrito de Medellín plantea que debe declararse la nulidad de lo actuado, al estimar que existe litisconsorcio necesario en el caso de la parte demandada, ya que a las sociedades Emtelco S.A. y Empresas Públicas de Medellín E.S.P. les afectaría directamente las resultas del proceso, teniendo en cuenta que «(…) [l]a Contraloría Municipal no inicia un proceso de responsabilidad fiscal para quedarse con los dineros que la compañía aseguradora o (…) el responsable fiscal pague, sino para entregarlo a la entidad a la cual dichos dineros pertenecían (…)», por lo que debe notificárseles debidamente del proceso para que ejerzan su derecho de defensa.

Al respecto, el despacho estima que debe rechazarse la solicitud de nulidad planteada en el caso, en atención a las siguientes consideraciones: (i) Aunque no se precisa en la solicitud, lo expuesto por la apoderada del distrito de Medellín encuadra en la causal de nulidad procesal establecida en el numeral 8 del artículo 133 del Código General del Proceso, relativa a que «(…) no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas (…) que deban ser citadas como partes, (…) o no se cita en debida forma (…) a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado (…)»; ello, en consonancia con lo señalado en el artículo 134 ejusdem, que establece que «(…) [c]uando exista litisconsorcio necesario y se hubiere proferido sentencia, esta se anulará y se integrará el contradictorio (…)».

Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 (ii) Como se anotó, el artículo 135 del Código General del Proceso dispone que «(…) [n]o podrá alegar la nulidad (…) quien omitió alegarla como excepción previa si tuvo oportunidad para hacerlo, ni quien después de ocurrida la causal haya actuado en el proceso sin proponerla (…)»; y, en este caso, se observa que el distrito de Medellín, después de que le fue notificada la demanda presentó16 escrito de contestación, así como de alegatos de conclusión en primera instancia, sin proponer la excepción previa que era procedente17 ni la nulidad que plantea en esta oportunidad.

La disposición aludida también señala que «(…) [l]a parte que alegue una nulidad deberá tener legitimación para proponerla (…)», y que «(…) [l]a nulidad por indebida representación o por falta de notificación o emplazamiento solo podrá ser alegada por la persona afectada (…)», lo que no se verifica en el caso del distrito de Medellín, por lo que carece de legitimación para proponerla.

Adicionalmente, en el trámite del proceso, por auto del 8 de marzo de 201318 y con ocasión de una solicitud probatoria efectuada por el distrito de Medellín en su escrito de contestación19: (i) se exhortó a Empresas Públicas de Medellín20 y a la empresa Emtelco S.A.21 para que allegaran unas pruebas documentales al plenario, y (ii) esta última sociedad allegó22 dos oficios de respuesta a dicho requerimiento, de donde se concluye que tales sociedades conocieron de la existencia del proceso, sin que a la fecha 16 Visto en el índice 34 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 05001 23 31 000 2012 00456 01.

Archivo PDF «CUADERNO TRIBUNAL ANEXOS PARTE 1», págs. 175, 181 y 207; y archivo PDF «CUADERNO TRIBUNAL ANEXOS 2», pág. 61. 17 «ARTÍCULO 100. EXCEPCIONES PREVIAS. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: (…) // 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. // 10.

No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar (…)». 18 Visto en el índice 34 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 31 000 2012 00456 01. Archivo PDF «CUADERNO TRIBUNAL ANEXOS PARTE 1», pág. 231. 19 Ibidem, pág. 222. 20 Ibidem, págs. 253 y 254. 21 Ibidem, págs. 278 y 279. 22 Ibidem, págs. 275 y 290.

Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 hayan solicitado su vinculación al mismo, ni formulado nulidad alguna al respecto, que impida continuar con el trámite del proceso. (iii) No obstante, y en gracia de discusión, como quiera que el ya aludido artículo 134 del Código General del Proceso establece que «(…) [c]uando exista litisconsorcio necesario y se hubiere proferido sentencia, esta se anulará y se integrará el contradictorio (…)», debe señalarse que, según los términos planteados por la apoderada del distrito de Medellín, no existe un litisconsorcio necesario en el caso de la parte demandada.

Sobre la naturaleza o el carácter de la vinculación del garante en el proceso de responsabilidad fiscal23, el artículo 44 de la Ley 610 de 2000 dispone que ella se hace en calidad de tercero civilmente responsable, lo que, según la jurisprudencia de esta Sección24, «(…) no es a título de responsabilidad fiscal, por no ser el asegurador sujeto de control fiscal, sino a título de responsabilidad civil, esto es, en la condición de garante (…) con fundamento en el contrato de seguros celebrado (…)».

De igual forma, ha precisado esta Corporación que «(…) la vinculación del garante como tercero civilmente responsable es una forma de acción especial para hacer efectivo el amparo contratado, que bien puede considerarse como acción paralela a la de responsabilidad fiscal, aunque se surta en el mismo proceso, toda vez que tiene supuestos, motivos y objetos específicos (…)»25; así mismo, ha dicho que tal vinculación constituye una potestad de la autoridad de control fiscal para que, una vez verificado el detrimento patrimonial de un contrato estatal amparado 23 Artículo 44 de la Ley 610 de 2000: «(…) Cuando el presunto responsable, o el bien o contrato sobre el cual recaiga el objeto del proceso, se encuentren amparados por una póliza, se vinculará al proceso a la compañía de seguros, en calidad de tercero civilmente responsable, en cuya virtud tendrá los mismos derechos y facultades del principal implicado (…)». 24 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 29 de septiembre de 2011. C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Expediente radicación 07001 23 31 000 1998 00875 01. 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 3 de abril de 2025. C.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación 25000 23 41 000 2013 02177 01.

Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 por póliza, pueda ordenarse la efectividad de ésta por el monto que sea procedente, de tal manera que «(…) la Contraloría pasa a ocupar el lugar del beneficiario de la póliza, que de suyo es el contratante (…)»26.

En este sentido, en el marco de la vinculación de la aseguradora como tercero civilmente responsable en el proceso de responsabilidad fiscal, la relación jurídico sustancial que se establece en dicho proceso para ordenar pago alguno con cargo a la póliza correspondiente a fin de resarcir el detrimento patrimonial causado al Estado, se da principalmente entre la autoridad de control fiscal y la aseguradora, donde, como se anotó, la primera asume la posición del asegurado-beneficiario.

Así, en consideración a las características de la relación jurídico sustancial que se presenta en el proceso de responsabilidad fiscal en la vinculación del garante correspondiente, en este caso no es obligatoria la vinculación de las sociedades que se mencionan en la solicitud de nulidad, las cuales podían en principio intervenir en calidad de litisconsortes cuasinecesarios, sin que su ausencia en este estado del proceso impida tramitar y decidir de fondo la controversia.

(iv) Ahora bien, en cuanto a lo manifestado por la apoderada de la Contraloría General de Medellín en su pronunciamiento frente a la solicitud de nulidad formulada, en el sentido que «(…) se está ordenando a la Contraloría General de Medellín, a restablecer un dinero a la demandante, cuando este Ente de Control Fiscal reembolsó y/o pagó esos dineros a EMTELCO (…)», y que «(…) la demandante adelanta otro proceso ante el Honorable Tribunal Administrativo de Antioquia bajo el radicado Nro. 2014 0184, en el que precisamente está discutiendo el pago que efectuó la previsora como consecuencia del proceso ejecutivo (…)»; se verifica lo siguiente: 26 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 17 de junio de 2010. C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Expediente radicación 68001 23 15 000 2004 00654 01; en referencia a la sentencia del 18 de marzo de 2010, dictada por la misma Sección y con ponencia del mismo consejero, expediente radicación 25000232400020040052901.

Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 - La Previsora S.A. promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado 05001 23 33 000 2014 00184 00, en contra del auto 696 del 8 de julio de 2013, expedido por la Contraloría General de Medellín, en el que se negaron las excepciones propuestas y se ordenó seguir adelante con la ejecución en el procedimiento de cobro coactivo adelantado por dicha autoridad en contra de la aseguradora, teniendo como título de reclamo los actos acusados en el presente proceso27. - Se verifica que, en el aludido procedimiento de cobro coactivo, por auto 994 del 31 de octubre de 2013, se dispuso embargar las cuentas bancarias de la aseguradora; así mismo, que posteriormente se registró un pago de la compañía de seguros a favor del ente de control fiscal distrital, por la suma de $373.609.37528. - Mediante sentencia del 9 de agosto de 201729, dictada por la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia en el medio de control con radicado 2014 00184 00, se declaró la nulidad del acto acusado (auto 696 del 8 de julio de 2013) y se ordenó a la Contraloría General de Medellín reintegrar de manera indexada la aludida suma pagada por la aseguradora; contra dicho fallo no se presentaron recursos, quedando en firme.

En este sentido, se observa que el pago al que aludió la apoderada de la Contraloría General de Medellín en su escrito de apoyo a la solicitud de nulidad, corresponde al que se efectuó con ocasión del trámite del procedimiento de cobro coactivo adelantado en contra de la aseguradora, pago que se ordenó reintegrar por lo decidido en el proceso 2014 00184 27 Visto en el índice 42 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 05001 23 33 000 2014 00184 00. 28 Ibidem. 29 Ibidem.

Radicado: 05001 23 31 000 2012 00456 01 Demandante: La Previsora S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 00, cuyo objeto es distinto al del presente asunto, al cual subyace una relación jurídico sustancial formalmente distinta entre las partes. En consecuencia, de conformidad con lo expuesto en precedencia, se rechazará de plano la solicitud de nulidad elevada por la apoderada del distrito de Medellín. En mérito de lo expuesto, el despacho en Sala Unitaria,

RESUELVE

PRIMERO: RECHAZAR la solicitud de nulidad presentada por la apoderada del distrito de Medellín, de conformidad con lo señalado en la parte motiva.

SEGUNDO: En firme esta decisión, vuelvan las diligencias al despacho para proseguir el trámite correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.