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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA PLENA DE LA SECCIÓN TERCERA Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 4 de mayo de 2023 Radicado: 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57464) Demandante: Delthac 1 Seguridad Ltda Demandado: Municipio de Soledad Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decide la Sala avocar conocimiento del asunto de la referencia, por remisión de la Subsección B, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, “por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación”, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y el numeral 2 del artículo 14 del Reglamento Interno del Consejo de Estado (Acuerdo 80 de 2019).

El 19 de mayo de 2014, la sociedad Delthac 1 Seguridad Ltda. presentó una demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra del municipio de Soledad, Atlántico, con el objeto de que se declarara que esa entidad territorial se había enriquecido sin causa por el no pago de los servicios que le habría prestado. Algunos hechos relevantes del caso y la decisión de primera instancia se resumen a continuación: • El municipio de Soledad y Delthac 1 Seguridad celebraron un contrato que tenía por objeto la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada en las instituciones educativas de la entidad territorial. • Según la parte demandante, una vez vencido el plazo de ejecución del contrato, el alcalde del municipio requirió a la compañía para que, por razones de interés público, continuara prestando el servicio de vigilancia mientras realizaba la nueva contratación. En atención a la solicitud, la compañía continuó sus labores en cada uno de los puestos de trabajo asignados, durante un mes. • El Tribunal Administrativo de Atlántico, en Sentencia proferida el 28 de septiembre de 2015, accedió a las pretensiones de la demanda y declaró que el Municipio se había enriquecido sin justa causa, al considerar que los hechos del caso se ajustaban a los supuestos de la Sentencia de Unificación (SU) de 19 de noviembre de 2012.

Radicado: 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57464) Demandante: Delthac 1 Seguridad Ltda. Demandado: Municipio de Soledad Referencia: Reparación directa ________________________________________________________________________________ 2 de 4 La diversidad de posiciones sobre uno de los supuestos centrales y reiterados en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, relacionado con la estructura y procedencia del enriquecimiento sin causa cuando se han ejecutado actividades en favor de una entidad sin que medie el respaldo de un contrato, llevó a que se unificara la jurisprudencia. Tras un tratamiento amplio y un debate jurisprudencial extenso en torno a la institución jurídica (con posiciones iniciales que varían desde su aceptación plena hasta su rechazo total, y un cambio de postura identificable en el 2006, basado en una comprensión normativa y en evitar el “desconocimiento deliberado por las partes de normas de derecho público, como las que hacen del contrato estatal un acto solemne”1), en la Sentencia de 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, el Consejo de Estado unificó su jurisprudencia para establecer la reparación directa como la vía procesal adecuada para obtener la declaratoria del enriquecimiento sin causa; concluir que la reacción patrimonial, resultado del enriquecimiento sin causa, tiene una naturaleza esencialmente compensatoria, e indicar la procedencia excepcional del enriquecimiento sin causa.

Sobre el último punto, en la citada providencia se enunciaron algunos “casos” en los que se podría configurar el enriquecimiento sin causa2. Sin embargo, el entendimiento restringido y, en no pocas ocasiones, erróneo, de estas causales exige un nuevo pronunciamiento de unificación, habida cuenta de que la enumeración de estas razones ha llevado a que se perciba y comprenda una especie de lista cerrada de situaciones, de tres causales específicas, cuando, en realidad, se erigieron como supuestos ilustrativos3.

A pesar de que sobre los dos primeros elementos referidos, objeto de la unificación, no ha existido, ni existe, controversia en la jurisprudencia (medio de control procedente y la naturaleza compensatoria de la obligación), las múltiples ocasiones en las que el Consejo de Estado ha declarado el 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 30 de marzo de 2006, exp. 25662. 2 a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993”. 3 A propósito de la interpretación restrictiva y excepcional propia del enriquecimiento sin causa, y de la decisión de registrar tres “casos”, los salvamentos de voto a la SU dan cuenta de la preocupación por convertir un principio general del derecho y fuente de las obligaciones en una “figura inoperante en el campo de lo contencioso administrativo”.

Sentencias posteriores a la unificación, casi de inmediato, fundamentaron la declaratoria del enriquecimiento sin causa en consideraciones diferentes a las enunciadas en la SU4. Aunque en algunos asuntos se ha negado el reconocimiento del enriquecimiento sin causa con apoyo en los supuestos enunciativos de la unificación5, en otros casos el Consejo de Estado ha resuelto asuntos que no atienden a las razones unificadas, como la prestación de servicios educativos6 (aunque en otra sentencia anterior se hubiera negado el pago de esos mismos servicios educativos con fundamento en la unificación7) y otras providencias que demuestran una amplia dispersión jurisprudencial8.

Comoquiera que existen decisiones y criterios jurisprudenciales divergentes, la Sala avocará el conocimiento de este proceso con el fin de unificar la jurisprudencia sobre la configuración y procedencia del enriquecimiento sin causa cuando se han ejecutado prestaciones sin el respaldo de un contrato estatal, para las entidades cuyo régimen de contratación sea la Ley 80 de 1993.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE

AVOCAR conocimiento del asunto de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 30 de enero de 2013, exp. 19045. En la providencia se afirmó: “la Sección Tercera ha establecido que cuando la administración sugiere, invita, provoca y en general es la causa eficiente de una erogación del contratista, a favor de la entidad, asume la obligación de pagar el valor de los trabajos, bienes o servicios, que con su participación se ejecutaron.

Esta posición busca conducir la teoría del enriquecimiento sin causa a un justo medio, que haga responsable sólo a quien con su conducta provoca el desplazamiento económico injustificado de un patrimonio a otro. Si existe pura liberalidad, incluso engaño o dolo del particular, entonces éste debe asumir el perjuicio; pero si la entidad pública es quien incita, provoca y en general se dispone a recibir un beneficio -con mayor razón cuando se compromete a legalizar en el inmediato futuro la situación-, debe pagar el costo del trabajo que recibe”. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 30 de abril de 2014, exp. 27532;

Subsección C, Sentencia de 14 de mayo de 2014, exp. 29211; Subsección B, Sentencia de 25 de junio de 2015, exp. 34408; Subsección C, Sentencia de 29 de julio de 2015, exp. 35554; Subsección A, Sentencia de 9 de marzo de 2016, exp. 35458; Subsección B, Sentencia de 31 de mayo de 2016, exp. 24894; Subsección A, Sentencia de 8 de febrero de 2017 exp. 37958 -esta última sobre la prestación de servicios de vigilancia y seguridad-. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, Sección Tercera, Sentencia de 6 de febrero de 2020, exp. 46361. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 23 de septiembre de 2015, exp. 32767. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 3 de marzo de 2014, exp. 28570;

Subsección C, Sentencia de 7 de septiembre de 2015, exp. 36318; Subsección B, Sentencia de 3 de agosto de 2020, exp. 52405; Subsección B, Sentencia de 14 de septiembre de 2022, exp. 49140. Radicado: 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57464) Demandante: Delthac 1 Seguridad Ltda. Demandado: Municipio de Soledad Referencia: Reparación directa ________________________________________________________________________________ 4 de 4

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