CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00234-00 Demandante: MARIO FERNANDO REYES RAMÍREZ Demandado: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP) Auto que resuelve solicitud de medida cautelar El Despacho decide sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del parágrafo transitorio primero del artículo 7. de la Resolución núm. 2991 de 30 de diciembre de 20211, expedida por el Departamento Nacional de Planeación. I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. El señor Mario Fernando Reyes Ramírez, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20112, presentó demanda en la que formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: QUE SE DECLARE LA NULIDAD del parágrafo TRANSITORIO PRIMERO del artículo 7, de la resolución número 2991 del 30 diciembre de 2021 que estableció “PARÁGRAFO TRANSITORIO PRIMERO. Para el año 2023 las dos mediciones de desempeño anuales consecutivas se determinarán a partir del promedio simple de los resultados de las mediciones del último trimestre de 2021 y las cuatro mediciones trimestrales del año 2022” […]” (negrilla del texto). 2.
Mediante autos de 10 de noviembre de 20233 se admitió la demanda y corrió traslado de la solicitud de medida cautelar. I.2. La solicitud de medida cautelar 3. El demandante solicitó4 como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del parágrafo transitorio primero del artículo 7. de la Resolución núm. 2991 de 2021, con fundamento en los artículos 238 de la Constitución Política y 229, 230 y 231 de la Ley 1437. 1 “[…] Por la cual se define la metodología para la medición del desempeño en la gestión de los proyectos de inversión financiados con recursos del sistema general de regalías de que trata el artículo 169 de la Ley 2056 de 2020. […]”. 2 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 3 Cfr. Índices 14 y 15 del expediente digital. 4 Cfr. Índice 2 del expediente digital. 2 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00234-00 Demandante: Mario Fernando Reyes Ramírez I.3.
Traslado de la solicitud de medida cautelar 4. El apoderado judicial del Departamento Nacional de Planeación5 se opuso a la prosperidad de la solicitud cautelar, por cuanto “[…] En el presente asunto no se han aportado al operador judicial elementos suficientes y debidamente estructurados para adoptar la medida de suspensión provisional.
No existe prueba de los argumentos planteados por la parte actora, los cuales surgen de una interpretación particular del ordenamiento jurídico vigente. […]”. 5. Manifestó que “[…] Tampoco existe una argumentación eficaz y directa que haga viable la solicitud de decreto de medida cautelar, ya que de los cargos planteados no se deriva ilegalidad manifiesta alguna. […]”. 6.
Concluyó que “[…] la parte actora no aporta un elemento de convicción para que el operador judicial adopte la medida solicitada, razón por la cual carece de sustentación probatoria la necesidad del decreto de la medida […]”. II. CONSIDERACIONES II.1. Competencia 7. El Despacho es competente para resolver la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del parágrafo transitorio primero del artículo 7. de la Resolución núm. 2991 de 2021, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3. del artículo 1256 de la Ley 1437 y en el artículo 229 ibidem.
II.2. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo 8. Uno de los motivos para la expedición de la Ley 1437 está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez, siendo muestra de ello el contenido del artículo 229 de la referida codificación, norma que le confiere una amplia facultad a la autoridad judicial para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias en aras de “[…] proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]”. 9.
El artículo citado supra previó que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier estado del proceso; ii) a petición de parte y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 10. Aunado a lo anterior, el artículo 230 de la Ley 1437 clasifica las medidas cautelares en: i) preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas, que buscan evitar la consolidación de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante, y iv) de 5 Cfr. Índice 22 del expediente digital. 6 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 3 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00234-00 Demandante: Mario Fernando Reyes Ramírez suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de suspensión temporal de los efectos de una decisión administrativa.
II.3. La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo 11. En el marco de las diversas medidas cautelares contempladas en el proceso contencioso administrativo, se encuentra la de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes de la Ley 1437.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a “[…] evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho7 […]”8. 12. Respecto de los requisitos establecidos en el artículo 231 de la Ley 1437 para la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, la Sección Primera de esta Corporación ha precisado que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris9 y (ii) periculum in mora10 se entienden acreditados en el evento en que el demandante demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas11. 13.
En tal sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 27 de mayo de 202112, consideró lo siguiente: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.
En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, […] [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]” (negrilla fuera del texto). 14.
Aunado a ello, la jurisprudencia de esta Sección ha señalado que: “[…] para la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto 7 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Tratado de derecho administrativo.
Contencioso Administrativo, T.III, 3ª reimp., Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007, p.482. 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera - Subsección C. Sentencia de 13 de mayo de 2015. Radicación núm. 11001-03-26-000-2015-00022-00 (53057). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 9 Apariencia de buen derecho. 10 Perjuicio de la mora. 11 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 19 de junio de 2020. Radicación núm. 11001-03-24-000-2016-00295-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 27 de mayo de 2021. Radicación núm. 54001-23-33-000-2018-00285-01. C.P. Oswaldo Giraldo López. 4 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00234-00 Demandante: Mario Fernando Reyes Ramírez solicitar simplemente el decreto de la medida, sin explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello […]”13.
II.4. Caso concreto 15. Corresponde determinar si se cumplen o no los requisitos establecidos en el artículo 231 de la Ley 1437, para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del parágrafo transitorio primero del artículo 7. de la Resolución núm. 2991 de 2021. 16. Los asuntos sometidos a conocimiento de esta jurisdicción son rogados14 y existe una estrecha e ineludible relación entre esta exigencia y el principio dispositivo, de manera que la parte demandante debe cumplir con la carga de orientar el ámbito de acción dentro del cual el juez debe pronunciarse, aludiendo a los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la solicitud de medida cautelar15. 17.
Este principio emana de lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437, según el cual, “[…] En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias […]”.
(Negrilla y subrayado fuera del texto). 18. El artículo 231 ibidem señala los límites de la facultad que tiene el juez contencioso administrativo para dictar medidas cautelares, los cuales están determinados: (i) por la invocación de las normas que se consideran violadas, en la demanda o en el escrito separado contentivo de la solicitud y su confrontación con el acto acusado, y (ii) por el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 19.
En el caso sub examine, la parte demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, en los siguientes términos: “[…] De conformidad con lo dispuesto por el artículo 238 superior y 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, se solicita la suspensión del parágrafo TRANSITORIO PRIMERO del artículo 7 de la resolución número 2991 del 30 diciembre de 2021.Para (sic) que esta proceda, el artículo 231 de la ley en mención contempla los siguientes requisitos: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda…, (sic) cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”. 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 18 de abril de 2024. Radicación núm. 25000-2341-000-2020-00718-01. C.P. Oswaldo Giraldo López; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 13 de agosto de 2021. Radicación núm. 11001-03-24-000-2020-00342-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés y Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 21 de octubre de 2013. Radicación núm. 11001-03-24-000-2012-00317-00. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Providencia de 12 de junio de 2014. Radicación núm. 25000-23-24-000-2005-00434-01. C.P. María Elizabeth García González y Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Providencia de 21 de junio de 2018. Radicación núm. 05001-23-31-000-2006-93419-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera - Subsección A. Providencia de 12 de febrero de 2016. Radicación núm. 11001-03-26-000-2014-00101-00 (51754).
C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 5 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00234-00 Demandante: Mario Fernando Reyes Ramírez Así las cosas, conforme a lo preceptuado por los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo o Contencioso Administrativo, en esta oportunidad nos permitimos solicitar se decrete, como medida cautelar la suspensión del parágrafo TRANSITORIO PRIMERO del artículo 7 de la resolución número 2991 del 30 diciembre de 2021, expedida por el departamento nacional de planeación […]”. 20.
En la solicitud cautelar se indicaron los artículos 238 de la Constitución Política y 229, 230 y 231 de la Ley 1437, pero esta mención no permite efectuar un estudio de legalidad entre el acto demandado y los argumentos que sustentan la solicitud de suspensión provisional, dado que en estos se regula la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para suspender actos administrativos y la procedencia, contenido, alcance y requisitos de las medidas cautelares en esta jurisdicción. 21.
La Sección Primera del Consejo de Estado al resolver casos similares ha señalado: “[…] si bien en el escrito de medida cautelar se citaron los artículos 238 Constitucional y 229 a 231 de la Ley 1437, dichas normas no permiten efectuar un estudio de legalidad entre el acto demandado y los argumentos que sustentan la solicitud de suspensión provisional, dado que en las mismas solamente se regula la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para suspender actos administrativos y sobre la procedencia, contenido, alcance y requisitos de las medidas cautelares en esta jurisdicción. 39.
Además, dado el principio de justicia rogada que rige a esta jurisdicción, no es posible tener como fundamento de la solicitud de medida cautelar los cargos de nulidad expuestos en la demanda, porque, se reitera, ello no fue solicitado por la demandante. […]”16. 22. Así las cosas, en razón a que no se invocaron las normas infringidas y tampoco se hizo remisión a las normas violadas ni al concepto de violación de la demanda, la solicitud de medida cautelar objeto de análisis carece de la carga argumentativa exigida en el artículo 229 de la Ley 1437. 23.
Se reitera que la solicitud de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo debe estar soportada en razones específicas, por ello, se requiere una argumentación que explique de manera suficiente la necesidad de la medida y la imposibilidad o perjuicio de esperar hasta que se profiera la sentencia17, lo cual omitió la parte demandante. 24.
La Sección Primera ha señalado que, “[…] para la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrado. Sección Primera. Auto de sala de 9 de agosto de 2024. Radicación núm. 05001-23-33-000-2024-00454-01. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrado. Sección Primera. Auto de sala de 30 de enero de 2025. Radicación núm. 25000-23-41-000-2024- 00934-01 C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 1° de agosto de 2024. Radicación núm. 15001-23-33-000-2023-00045-01. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 6 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00234-00 Demandante: Mario Fernando Reyes Ramírez de la medida, sin explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello […]”18. 25.
Por lo anterior, se negará la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del parágrafo transitorio primero del artículo 7. de la Resolución núm. 2991 de 2021. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria,
RESUELVE
NEGAR la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del parágrafo transitorio primero del artículo 7. de la Resolución núm. 2991 de 2021.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 18 de abril de 2024. Radicación núm. 25000-2341-000-2020-00718-01. C.P. Oswaldo Giraldo López; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 13 de agosto de 2021. Radicación núm. 11001-03-24-000-2020-00342-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés y Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 21 de octubre de 2013. Radicación núm. 11001-03-24-000-2012-00317-00. C.P. Guillermo Vargas Ayala.