CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ (E) Bogotá, D.C., trece (13) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 25000-23-15-000-2023-00544-01 Demandante: Mabel del Rosario Rangel Rodríguez Demandados Juzgado Doce Administrativo de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL DICTADA EN EL TRÁMITE DE UN INCIDENTE DE DESACATO / Improcedencia. TRÁMITE DE CUMPLIMIENTO/Improcedencia. Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la señora Mabel del Rosario Rangel Rodríguez en contra de la sentencia proferida el 15 de agosto de 2023, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca — Sección Primera- Subsección B, mediante la cual se resolvió declarar improcedente la solicitud de amparo.

I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- Mabel del Rosario Rangel Rodríguez, actuando en nombre propio, interpuso demanda de tutela contra el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá, la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Servicio Nacional de Aprendizaje y la Procuraduría General de la Nación con el fin de que se le ampararan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como los principios de confianza legítima, buena fe y seguridad jurídica.

Considera que tales prerrogativas fueron vulneradas, porque la autoridad judicial accionada no debió inhibirse de iniciar el incidente de desacato que adelantó la actora para el cumplimiento del fallo de tutela del 5 de marzo de 2021 -del que no era parte-y porque, a su juicio, las otras entidades demandadas incumplieron los numerales 2 y 3 de ese fallo de tutela1 sobre el cual inició el trámite incidental. 2.- Según la demanda, las pretensiones en ella contenidas son las siguientes: << PRIMERO: Que se restablezcan los derechos fundamentales A LA IGUALDAD, El DERECHO AL DEBER DE CUMPLIMIENTO DE LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES COMO COMPONENTE DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL 1 Identificada con el radicado número 110013344204920210004200. 2 Radicación número: 25000-23-15-000-2023-00544-01 Demandante Mabel del Rosario Rangel Rodríguez Demandado: Juzgado Doce Administrativo de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO (…) de MABEL DEL ROSARIO RANGEL RODRIGUEZ (…) y se ordene de manera inmediata al JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ SECCIÓN SEGUNDA iniciar el incidente de desacato contra la CNSC, SENA Y LA PGN además que simultáneamente se inicie el trámite de cumplimiento del fallo No 11001334204920210004200 emitido por parte del mencionado Juzgado.

SEGUNDO: ORDENAR a LA CNSC dar cumplimiento Al Numeral segundo del Resuelve del fallo de tutela que reza así que reza así: EXHORTAR a la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC para que acate el fallo constitucional T – 340 del 2020, que dispuso la aplicación retrospectiva de la ley 1960 del 2019, conforme se argumenta en esta providencia TERCERO: ORDENAR a LA PGN dar cumplimiento al numeral tercero del Resuelve del fallo de tutela que reza así que reza así:

TERCERO. OFICIAR a la Procuraduría General de la Nación para que se investigue a los presuntos responsables de la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC, por no dar aplicación retrospectiva de la Ley 1960 del 2019 CUARTO: Que se impulsen copias a LA COMISION NACIONAL DE DISCIPLINA JUDICIAL por violación AL DERECHO DEL DEBER DE CUMPLIMIENTO DE LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES COMO COMPONENTE DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA.

QUINTO: Que, se notifique a todos los concursantes dentro del Proceso de Selección Convocatoria 436 de 2017-SENA, de la presente acción constitucional, de tal forma que se garantice el derecho de defensa y contradicción, de conformidad y en pro con lo establecido en el artículo de la Constitución Nacional.>> 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico de la solicitud de tutela se tiene, que: 4.- El 5 de marzo de 2021, el Juez Doce Administrativo de Bogotá profirió sentencia de tutela en el proceso n°.11001-33-42-049-2021-00042-00 que interpuso la señora Magda Bibiana Martínez Roberto contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y el Servicio Nacional de Aprendizaje.

En ese fallo declaró improcedente la solicitud de amparo, se exhortó a la Comisión Nacional del Servicio para que aplicara retrospectivamente la Ley 1960 de 2019 y se ofició a la Procuraduría General de la Nación para que investigara a presuntos responsables de la Comisión Nacional del Servicio Civil, por no dar aplicación retrospectiva a dicha ley. 5.- En julio de 2023, la actora, Mabel del Rosario Rangel Rodríguez, presentó incidente de desacato contra la Comisión Nacional del Servicio y la Procuraduría General de la Nación y solicitó ordenar el cumplimiento del fallo de tutela n°. 11001-33-42-049-2021- 00042-00 del 5 de marzo de 2021. 6.- El 7 de julio de 2023, el Juez Doce Administrativo de Bogotá, profirió auto en el que se abstuvo de darle trámite al incidente de desacato, pues consideró que la actora carecía del derecho a controvertir los efectos del fallo de tutela por no estar legitimada en la causa por activa.

Además, consideró que también debía inhibirse, ya que el fallo de tutela del 5 de marzo de 2021, del cual se buscaba su cumplimiento, no amparó ningún derecho fundamental, ni dio orden que sea susceptible de exigir su cumplimiento. 3 Radicación número: 25000-23-15-000-2023-00544-01 Demandante Mabel del Rosario Rangel Rodríguez Demandado: Juzgado Doce Administrativo de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7.- Inconforme con lo anterior, la actora interpuso acción de tutela al considerar vulnerados sus derechos a la igualdad, debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Sostuvo que el Juez Doce Administrativo de Bogotá no debió abstenerse de darle trámite al incidente de desacato que solicitó con ocasión del fallo de tutela del 5 de marzo de 2021 proferido por esa autoridad. 8.- Sostuvo que estaba legitimada en la causa por activa para interponer dicho trámite incidental, pues “la corte constitucional permite prolongar los efectos de una sentencia de tutela con efectos inter comunis en virtud del principio de igualdad y proteger los derechos de personas que sin hacer parte de los procesos de tutela se encuentran en igual situación que los accionantes.” 9.- Adujo que las entidades accionadas incumplieron con lo dispuesto en la tutela del 5 de marzo de 2021, en sus numerales 2° y 3° por los que se resolvió exhortar a la Comisión Nacional del Servicio Civil para que aplique en retrospectiva la Ley 1960 del 2019 y oficiar a la Procuraduría General de la Nación para que investigara a los presuntos responsables de la Comisión Nacional del Servicio Civil, por no dar aplicación retrospectiva a dicha ley.

B. Sentencia de primera instancia 10.- El 15 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera-Subsección B declaró improcedente la solicitud de amparo. Consideró que esta no cumplió con los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 11.- Estimó que la actora no explicó cuál es el defecto en el que incurrió el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bogotá al proferir el auto del 7 de julio de 2023 mediante el cual decidió abstenerse de iniciar el incidente de desacato propuesta.

Sostuvo que la actora solo se centró en señalar los motivos por los cuales, a su juicio, las entidades CNSC, SENA y PGN- incurrieron en desacato de la acción de tutela Nro. 11001-33-35- 012-2021-00042-00. 12.- Por último, advirtió que la accionante está atacando la legalidad del acto administrativo por el cual la Comisión Nacional del Servicio Civil conformó la lista de elegibles y autorizó su nombramiento en el marco de la Convocatoria 436 de 2017 del SENA y ello no es objeto de revisión del juez de tutela, pues el medio idóneo para alegarlo es a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

C. Impugnación 13.- La parte accionante presentó impugnación frente al primer numeral del resuelve del fallo proferido por el a-quo. La actora considera que, a pesar de que no intervino en el trámite de la tutela, estaba habilitada para interponer incidente de desacato, pues el fallo de tutela del Juzgado Doce Administrativo de Bogotá estaba “enfocado a que todos los concursantes de la convocatoria 436 de 2017, se nos estaban vulnerando nuestros derechos fundamentales al debido proceso al no darle aplicación la ley 1960 de 2019”. 4 Radicación número: 25000-23-15-000-2023-00544-01 Demandante Mabel del Rosario Rangel Rodríguez Demandado: Juzgado Doce Administrativo de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 14.- Por otra parte, sostuvo que al Juzgado 12 Administrativo de Bogotá “no solamente se le solicitó el trámite de incidente de desacato, sino también el trámite de cumplimiento del fallo, los cuales se pueden solicitar simultáneamente de acuerdo con el Auto 031/11”.

II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 15.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. E. Análisis del caso concreto 16.- De entrada, la Sala estima que la acción de tutela es improcedente, toda vez que el caso carece de relevancia constitucional por no cumplir con el lleno los requisitos de procedencia generales para la interposición de tutela, pues la actora carecía de legitimación en la causa por activa para incoar el trámite del incidente de desacato. 17.- El artículo 86 de la Constitución Política señala que la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, excepcionalmente de los particulares, en los casos específicamente previstos por la ley. 18.- El artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta el ejercicio de la acción de tutela, establece que “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante (…)”. 19.- Como el incidente de desacato es el instrumento que permite el cumplimiento de una orden de tutela, debe seguir las mismas reglas de estudio para la acción de tutela.

En este sentido, uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela es que quien la solicite se encuentre “legitimado en la causa por activa” para buscar la protección de sus derechos fundamentales, es decir, este requisito exige que los derechos a resguardar estén en cabeza del accionante y no, en principio, de otra persona. 20.- Si bien es cierto que la acción de tutela es de naturaleza informal y flexible cuyo fundamento es la prevalencia de la garantía de los derechos sustanciales sobre las formas procesales, la Sala considera que, como presupuesto para interponer una acción de tutela contra un fallo de tutela, es necesario acreditar la legitimación por activa -o la titularidad- para promover el recurso de amparo constitucional2. 21.- Revisado el proceso de tutela sobre la cual se promovió el incidente de desacato, se observa que la señora Magda Bibiana Martínez Roberto es la única accionante dentro 2 Sentencia T-899 de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero “La exigencia de la legitimidad activa en la acción de tutela, no corresponde a un simple capricho del legislador, sino que obedece al verdadero significado que la Constitución de 1991 le ha dado al reconocimiento de la dignidad humana, en el sentido de que, no obstante las buenas intenciones de terceros, quien decide si pone en marcha los mecanismos para la defensa de sus propios intereses, es sólo la persona capaz para hacerlo.” 5 Radicación número: 25000-23-15-000-2023-00544-01 Demandante Mabel del Rosario Rangel Rodríguez Demandado: Juzgado Doce Administrativo de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) de ese trámite, por ello, es claro que ella es la única titular de los derechos que se discutieron en ese proceso y en consecuencia, le correspondía, por estar legitimada en la causa por activa3, promover incidente de desacato sobre la acción de tutela que impetró y sobre la cual solo se discutieron sus derechos particulares y concretos. 22.- En este sentido, como la parte actora no fue parte del proceso sobre el cual promovió el incidente de desacato, esta Sala estima, al igual que el juez accionado, que la señora Rangel Rodríguez no tenía legitimidad en la causa por activa para solicitar el cumplimiento de un fallo proferido, menos aun cuando la jurisprudencia constitucional ha sostenido pacíficamente que las sentencias de tutela, por su naturaleza, solo tiene efectos inter-partes4. 23.- Ahora bien, al revisar la parte resolutiva del fallo de tutela que se pretende acatar, se observa que el Juez Doce Administrativo de Bogotá declaró la improcedencia de la solicitud de tutela al considerar que no se cumplieron con los requisitos de procedencia necesarios, por ello, como el fallo sobre el que se promovió el incidente no ordenó el amparo de derecho fundamentales y se echa de menos una orden que contenga el amparo y protección constitucional que garantizar, no es dable la interposición del incidente de desacato. 24.- Así mismo, es necesario precisar que no es de recibo el reproche planteado por la solicitante acerca del efecto inter comunis del fallo de tutela sobre el cual interpuso incidente de desacato, ya que contrario a lo manifestado por la solicitante el fallo de tutela no ordenó ningún amparo y tampoco incluyó alguna determinación de extender los efectos “inter partes” de esta. 25.- Por ello, esta Sala estima que la acción de tutela objeto de estudio es improcedente, pues no acreditó la titularidad, ni el derecho amparado sobre el fallo del cual promovió el desacato. 26.- Además, es oportuno resaltar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática en precisar que es necesario que la acción de tutela contra providencia de trámite incidental cumpla con unas condiciones para tener por acreditado dichos presupuestos de procedencia: “(i) que los argumentos de la tutela sean consistentes con los alegados en el incidente de desacato;

(ii) que no se planteen asuntos que debieron alegarse en el incidente de desacato; y (iii) que no se soliciten pruebas que no fueron originalmente solicitadas y que el juez no debía practicar de oficio”5. Así mismo, como presupuesto de índole material específicos, se debe constatar la estructuración de alguno de los defectos que pueda presentar la decisión que puso fin al incidente de desacato. 27.- Esta Sala considera que la acción de tutela que se estudia tampoco cumple con los requisitos de procedencia excepcional exigidos contra providencias del trámite incidental de desacato, ya que la actora no identificó ni explicó el defecto particular en que incurrió el juez accionado al proferir el auto del 7 de julio de 2023, el cual resulta necesario justificar al momento de promover una solicitud de amparo. 3Corte Constitucional.

Sentencias T-416 de 1997, T-266 de 2014 y T-531 de 2002. 4 La Corte Constitucional, mediante sentencia C-037/96, declaró la exequibilidad del numeral 2 del artículo 48 de la Ley 270 de 1996 por el cual prevé que las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela son de obligatorio cumplimiento para las partes y su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces 5Cfr. Sentencias T-1113 de 2005, T-729 de 2017, T-280 de 2017, T-233 de 2018 y T-424 de 2020 de la Corte Constitucional. 6 Radicación número: 25000-23-15-000-2023-00544-01 Demandante Mabel del Rosario Rangel Rodríguez Demandado: Juzgado Doce Administrativo de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 28.- Revisada la solicitud de amparo, se observa que la accionante solo enunció los derechos presuntamente transgredidos y se centró en justificar porqué, a su juicio, las entidades accionadas habían incurrido en desacato de la acción de tutela n°. 11001-33- 35-012-2021-00042-00 sin explicar, ello cómo le implicaba un perjuicio irremediable o una vulneración latente a sus derechos fundamentales, por lo que es evidente que la solicitud es improcedente y se confirmará la decisión del tribunal de primera instancia en ese sentido. 29.- La Sala itera que, no basta con que el actor afirme que una determinada providencia judicial infringe derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe estructurar una fundamentación clara y suficiente en torno a la necesidad de la intervención del juez de tutela con el propósito de hacer cesar la presunta infracción de los derechos fundamentales invocados. 30.- La solicitante, además de pedir el seguimiento del trámite incidental de desacato, pidió que simultáneamente se iniciara el trámite de cumplimiento de ese fallo de tutela sobre el cual promovió el desacato. 31.- Sobre el particular, la jurisprudencia ha sostenido que, aunque el trámite del incidente de desacato y el de cumplimiento comparten el propósito común de asegurar la efectiva salvaguarda del derecho fundamental protegido en el fallo de tutela, estos trámites son dos procesos distintos.

Sobre el trámite de cumplimiento se ha establecido que este debe iniciarse de oficio cuando el interesado o el Ministerio Público lo soliciten, que es obligatorio, que la responsabilidad que se exige es objetiva y que la competencia y las circunstancias en que se fundamenta son los artículos 27 y 23 del Decreto 2591 de 1991.6 32.- Sobre lo anterior, esta Sala también estima que la solicitud de del trámite de cumplimiento también es improcedente, toda vez que el fallo cuyo cumplimiento se reprocha por cumplir no amparó derechos fundamentales para garantizar.

De tal suerte que, se confirmará la decisión adoptada el 15 de agosto de 2023, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección B, acorde a las consideraciones previamente expuestas. 33.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 15 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Primera-Subsección B, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 6 Sentencia T-254 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 7 Radicación número: 25000-23-15-000-2023-00544-01 Demandante Mabel del Rosario Rangel Rodríguez Demandado: Juzgado Doce Administrativo de Bogotá y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE7 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI. 7VF