1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 3 de octubre de 2022. Radicado: 05001-33-33-009-2016-00261-01 No. Interno: 2487-2022 Demandante: Ester Julia Arenas Londoño Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Asunto: Examen de los requisitos de admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia – rechazo por no fundamentarse directamente en una sentencia de unificación - artículo 265 de la Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento pensión de sobrevivientes Procede el despacho a decidir sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que interpuso la parte demandante en contra de la sentencia de segunda instancia proferida el 28 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, sala segunda de oralidad, que confirmó el fallo de primera instancia dictado el 9 de abril de 2018 por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Medellín, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda 1. La señora Ester Julia Arenas Londoño presentó demanda2, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con la finalidad de obtener la nulidad de las Resoluciones RDP 44528 del 28 de octubre de 2015, por medio de la cual la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de su esposo el señor Jesús Alberto Zapata Madrigal, RDP 1299 del 19 de enero de 2016, suscrita por 1 En adelante UGPP. 2 Visible a folios 1 a 12.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 05001-33-33-009-2016-00261-01 No. Interno: 2847-2022 Demandante: Ester Julia Arenas Londoño Demandado: UGPP dicha funcionaria, y RDP 6461 del 16 de febrero de 2016, expedida por el director de pensiones del ente de previsión, que confirmaron el acto administrativo inicial al resolver los recursos de reposición y apelación interpuesto en su contra, respectivamente. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene en su favor el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por el deceso de su esposo el señor Jesús Alberto Zapata Madrigal, a partir del 18 de mayo de 1989, y de los intereses moratorios a los que haya lugar. También, pidió la actualización de las sumas que resulten y condenar en costas al ente de previsión demandado.

Hechos de la demanda 3. El señor Jesús Alberto Zapata Madrigal laboró como guardia al servicio del Instituto Penitenciario y Carcelario (INPEC)3 desde el 1º de julio de 1977 al 18 de mayo de 1989 (11 años y 10 meses), fecha en la que falleció cuando se encontraba laborando en la cárcel de Bellavista del Municipio de Bello, en hechos acaecidos por un intento de fuga y amotinamiento de los internos. 4.

La demandante y el señor Jesús Alberto Zapata Madrigal contrajeron matrimonio el 13 de noviembre de 1982, fecha a partir de la cual compartieron techo lecho y mesa hasta el 18 de mayo de 1989, día en el que falleció el señor aquel. 5. Mediante la Resolución RDP 44528 del 28 de octubre de 2015, la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP le negó a la actora el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de su esposo el señor Jesús Alberto Zapata Madrigal, toda vez que el causante no acreditó el requisito de tiempo de servicios (20 años) exigidos por las normas para le fuera otorgada la pensión de jubilación, acto administrativo que fue confirmado por las Resoluciones RDP 1299 del 19 de enero de 2016, suscrita por dicha funcionaria, y RDP 6461 del 16 de febrero de 2016, expedida por el director de pensiones del ente de previsión, al 3 En lo que sigue INPEC.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 05001-33-33-009-2016-00261-01 No. Interno: 2847-2022 Demandante: Ester Julia Arenas Londoño Demandado: UGPP resolver los recursos de reposición y apelación interpuesto en su contra, respectivamente. Decisión de primera instancia 6. Mediante sentencia dictada el 9 de abril de 20184 el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Medellín negó las pretensiones de la demanda, pues consideró que no había lugar a reconocer la pensión de sobrevivientes a favor de la actora, puesto que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se deben evaluar a la luz de la normas vigentes al momento de su deceso, las cuales exigían el requisito de 20 años de servicios, lo que no demuestra el causante de la prestación. 7.

Sostiene que en el asunto no es posible dar aplicación al principio de favorabilidad consagrado en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, toda vez que el fallecimiento del causante fue con anterioridad a la fecha de expedición de esta ley. 8. En cuanto a la condena en costas, estableció su procedencia contra la accionante, pues esta surge por el simple hecho de ser resueltas desfavorablemente las pretensiones.

Recurso de apelación 9. La parte accionante recurrió5 el fallo de primera instancia con el propósito que fuera revocado y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda, pues en su criterio se desconoció que al momento del fallecimiento del señor Jesús Alberto Zapata Madrigal, esto es, el 18 de mayo de 1989, se encontraba vigente el Decreto 3041 de 1966, el cual en su artículo 20 disponía que cuando la muerte sea origen no profesional, habría derecho a la pensión de sobrevivientes cuando a la fecha del fallecimiento del asegurado hubiere reunido las condiciones de tiempo y densidad de cotizaciones que se exigen para el derecho a pensión de invalidez, es decir, 150 semanas de aportes dentro de los seis años anteriores a la invalidez o 300 semanas en cualquier época, con anterioridad a este estado. 4 Visible a folios 109 a 122. 5 Visible a folios 129 a 123.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 05001-33-33-009-2016-00261-01 No. Interno: 2847-2022 Demandante: Ester Julia Arenas Londoño Demandado: UGPP 10. Sostuvo que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, se debe aplicar la ley más favorable al momento en que se haya causado del derecho.

Por lo tanto, debe acudirse a las previsiones contenidas en los artículos 46 y 48 de la Ley 100 de 1993, en cuanto a la pensión de sobrevivientes. Sentencia de segunda instancia 11. El Tribunal Administrativo de Antioquia, sala segunda de oralidad, profirió sentencia el 28 de febrero de 20226, por medio de la cual confirmó el fallo de primera instancia, pues estimó que la normativa vigente al momento del fallecimiento del señor Jesús Alberto Zapata Madrigal exigía un mínimo de 50 años de edad y 20 de servicios, requisitos que no se encuentran acreditados en este caso, porque al momento de la muerte del causante únicamente contaba 11 años, 10 meses y 17 días de servicio y 33 años, 10 meses y 15 días de edad. 12.

Manifestó que en el asunto no es posible la aplicación del Decreto 3041 de 1966, puesto que este delimitó su ámbito de aplicación a: i) los trabajadores nacionales y extranjeros, que en virtud de un contrato de trabajo, presten servicios a patronos de carácter particular; ii) los trabajadores que presten servicios a entidades empresas de derecho público semioficiales o descentralizadas; iii) los trabajadores que mediante contrato de trabajo presten sus servicios a entidades de derecho público, en la construcción y conservación de las obras públicas; y iv) los trabajadores que presten servicios a un sindicato para la ejecución de un contrato sindical y además que realizan aportes al Instituto de Seguros Sociales (ISS) para el aseguramiento de las contingencias de invalidez vejez y muerte, situaciones que no se predican del causante, dado que ostentaba la calidad de empleado público al servicio del INPEC. 13.

Asimismo, de la Ley 100 de 1993, puesto que el fallecimiento del señor Jesús Alberto Madrigal ocurrió con anterioridad a la fecha de su entrada en vigencia. 6 Visible a folios 168 a 178. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 05001-33-33-009-2016-00261-01 No. Interno: 2847-2022 Demandante: Ester Julia Arenas Londoño Demandado: UGPP 14.

Así, entonces, determinó que no es posible el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de la demandante con ocasión del fallecimiento de su esposo, el señor Jesús Alberto Zapata Madrigal. 15. En cuanto a la condena en costas, estableció su improcedencia, toda vez que no se advirtió manifiesta carencia de fundamento legal para demandar.

El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 16. El 18 de marzo de 20227, la parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia del 28 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, sala segunda de oralidad. La recurrente pidió que se revoque el referido fallo para que, en su lugar, se dicte una providencia que acoja las pretensiones de la demanda. 17.

Como soporte jurisprudencial de sus argumentos e intenciones, alegó que la sentencia proferida en segunda instancia desconoció la sentencia de unificación de jurisprudencia del 3 de febrero del 2011, radicación 76001-23- 31-000-2004-00684-01 (N.I. 0892-08), proferida por la subsección B de la sección segunda del Consejo de Estado, que estableció la viabilidad del régimen general vigente ante la aplicación del régimen especial, en virtud del principio constitucional de favorabilidad en materia pensional. 18.

Así las cosas, al estar vigente al momento del fallecimiento del señor Jesús Alberto Zapata Madrigal, esto es, el 18 de mayo de 1989, el Decreto 3041 de 1966, el reconocimiento pensional debía estudiarse a la luz de esta norma, la cual en su artículo 20 disponía que cuando la muerte sea de origen no profesional, habría derecho a la pensión de sobrevivientes cuando a la fecha del fallecimiento del asegurado hubiera reunido las condiciones de tiempo y densidad de cotizaciones que se exigen para el derecho a pensión de invalidez, es decir, 150 semanas de aportes dentro de los seis años anteriores a la invalidez o 300 semanas en cualquier época, con anterioridad a este estado, lo que se acredita en el asunto por parte del causante. 7 Visible a folios 184 a 188.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 05001-33-33-009-2016-00261-01 No. Interno: 2847-2022 Demandante: Ester Julia Arenas Londoño Demandado: UGPP 19. Por lo expuesto, estableció que el fallo de segunda instancia realizó una interpretación errónea y contraría del precedente jurisprudencial definido en la sentencia de unificación enunciada con anterioridad.

Trámite procesal 20. El Tribunal Administrativo de Antioquia, sala segunda de oralidad, por medio de auto del 3 de mayo de 20228 concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte actora contra la sentencia que profirió el 28 de febrero de 2022 y ordenó su remisión a esta Corporación para lo de su competencia. 21.

El expediente ingresó al despacho el 8 de junio de 20229, para decidir sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. CONSIDERACIONES Competencia 22. El despacho es competente para conocer del presente proceso de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 259 de la Ley 1437 de 201110, que estableció la competencia funcional para desatar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el Consejo de Estado.

El artículo 265 ibidem11 dispone que el magistrado ponente será quien resolverá la admisión de este recurso. 23. En consecuencia, repartido el expediente de la referencia a este despacho, la Ponente es competente para conocer y decidir sobre la admisión 8 Visible a folios 191 a 193 9 Según informe secretarial visible a folio 199. 10 «Artículo 259.

Competencia. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en este capítulo conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en atención a su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación.». 11 «Artículo 265. (…) Si el recurso reúne los requisitos legales, el ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, el ponente los señalará para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, y si no lo hiciere, lo inadmitirá y ordenará devolver el expediente al Tribunal de origen (…).».

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 05001-33-33-009-2016-00261-01 No. Interno: 2847-2022 Demandante: Ester Julia Arenas Londoño Demandado: UGPP del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por la parte actora. Importancia del precedente jurisprudencia en el estado social de derecho 24.

La Constitución Política determinó en su artículo 230 el sistema de fuentes en la actividad judicial, al expresar que «(l)os jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley», y que «(l)a equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.». 25.

Sobre el precedente jurisprudencial como mecanismo realizador de la igualdad jurídica, la Corte Constitucional expresó lo siguiente12: «(…) Si las autoridades deben sometimiento a la Constitución y la ley en el ejercicio de sus funciones, deben también sujeción al principio de igualdad que la propia Ley Superior prescribe: implícito en la obligación para las autoridades de sometimiento a la Constitución y la Ley, se encuentra el deber de igualdad en el ejercicio de la función pública como mandato fundamental.

En otras palabras, el deber de las autoridades de trato igualitario a las personas emana de la obligación general de acatamiento de la Constitución y la ley, inscrito en la noción de Estado de Derecho. De este modo, desde el momento en que las autoridades administrativas juran el cumplimiento de la Constitución y de la ley - actos de legislación-, se encuentran obligados a la garantía de la igualdad legal de todos los ciudadanos, tanto en el ámbito de la administración pública como en la esfera de los procesos judiciales.

(…) Para reforzar la aplicación práctica del deber de igualdad en la adjudicación y reconocimiento por las autoridades de los derechos a las personas, la función jurisdiccional da cuenta de un instrumento: el valor vinculante de ciertas decisiones judiciales para la solución de nuevos casos. Significa que la regla de decisión de algunas sentencias debe ser aplicada por los jueces y tribunales competentes a los casos posteriores que se apoyen en los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

En tal sentido, el precedente jurisprudencial aparece como un mecanismo realizador de la igualdad jurídica, pues los ciudadanos pueden contar con que el derecho ya reconocido a una persona habrá de serle concedido a otra u otras que se hallaren en la misma situación fáctica y jurídica inicialmente decidida. Con todo, en los regímenes jurídicos legatarios de la tradición continental europea como el nuestro, se controvierte el sistema de precedentes en el mismo sentido de la argumentación del demandante: oponiendo a la obligatoriedad de la jurisprudencia, el carácter auxiliar de la misma.

En otras palabras, a la obligación judicial de aplicación del precedente jurisprudencial -en desarrollo del deber constitucional de adjudicación igualitaria del derecho- 12 Corte Constitucional, Sentencia C-816 del 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 05001-33-33-009-2016-00261-01 No. Interno: 2847-2022 Demandante: Ester Julia Arenas Londoño Demandado: UGPP, se le enfrenta el principio también constitucional de la autonomía judicial frente a las decisiones precedentes, con base en el carácter auxiliar de la jurisprudencia y en el sólo sometimiento a la ley en el ejercicio de la función judicial prescrito en la en la Constitución.».

(se destaca). 26. La misma Corte Constitucional precisó que «(e)s entonces necesario aceptar que todo sistema jurídico se estructura en torno a una tensión permanente entre la búsqueda de la seguridad jurídica -que implica unos jueces respetuosos de los precedentes- y la realización de la justicia material del caso concreto -que implica que los jueces tengan capacidad de actualizar las normas a las situaciones nuevas-.»13. 27.

También, estableció que la aplicación del precedente judicial vinculante, procede cuando se reúnan los siguientes requisitos: i) que los hechos relevantes del caso bajo análisis sean semejantes a los supuestos de hecho del caso precedente; ii) que la consecuencia jurídica que se aplicó anteriormente puede equipararse a la exigida en el nuevo caso; y iii) que la regla o criterio interpretativo fijado se mantenga, no haya cambiado o evolucionado que pueda modificar algún supuesto de hecho para efectos de su aplicación14. 28.

De lo anterior, se tiene que el sistema de precedentes tiene vital importancia en el ordenamiento jurídico colombiano, dado que se reconoce la fuerza vinculante de los pronunciamientos judiciales previos en garantía de la seguridad jurídica y del principio de igualdad, con el objeto de otorgar de coherencia al sistema judicial. Las sentencias de unificación en la Ley 1437 de 2011 29.

Al existir cierto grado de indeterminación en las normas jurídicas y multiplicidad de operadores judiciales y administrativos que pueden llegar a entendimientos distintos sobre su alcance15, resulta necesario que los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones cumplan una función de unificación 13 Corte Constitucional, Sentencia SU-047 del 29 de enero de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-812 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 15 Corte Constitucional, sentencia C-634 de 2011: «El reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho, opción adoptada por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura teórica del Derecho que parte de considerar que los textos normativos, bien sea constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de un único sentido, obvio o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o disposiciones normativas, estas sí dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpretación del precepto.

Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante.». Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 05001-33-33-009-2016-00261-01 No. Interno: 2847-2022 Demandante: Ester Julia Arenas Londoño Demandado: UGPP jurisprudencial que brinde a la sociedad «cierto nivel de certeza respecto de los comportamientos aceptados dentro de la comunidad»16 y se garantice el derecho constitucional a que las decisiones se funden en una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico. 30.

Es importante resaltar, que la función de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado es inherente a la condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo que le reconoce a la Corporación el artículo 237-1 de la Constitución Política17. En consecuencia, el deber de las autoridades administrativas y judiciales de hacer una interpretación uniforme y coherente de las normas jurídicas y de garantizar el derecho a la igualdad y la seguridad jurídica es un mandato general, directo y de aplicación inmediata que se debe cumplir en cualquier actuación administrativa.

Entonces, la función de unificación de la jurisprudencia atribuida al Consejo de Estado deriva de su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. 31. Del mismo modo, recordar que el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 establece el deber que tienen las autoridades de aplicación uniforme de las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado cuando se encuentren ante situaciones con los mismos supuestos fácticos y jurídicos, de la siguiente manera: «Artículo 10.

Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.». 32.

Del contenido de la norma, es posible deducir que la Ley 1437 de 2011 reconoce el precedente judicial como una fuente de derecho y por 16 Corte Constitucional, sentencia C-836 de 2001. 17 «5.4.2.5. Así, de la condición de “máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria”, de “tribunal supremo de lo contencioso administrativo”, de “guarda de la integridad y supremacía de la Constitución” que les fija la Constitución a la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, respectivamente, surge el encargo de unificar la jurisprudencia en las respectivas jurisdicciones, tarea implícita en la atribuciones asignadas a la primera como tribunal de casación, en la de cierre jurisdiccional de lo contencioso administrativo del segundo, y en la función de guardián de la Constitución y de revisor de las decisiones judiciales de tutela de los derechos fundamentales que tiene la Corte Constitucional.

Y de tal deber de unificación jurisprudencial emerge la prerrogativa de conferirle a su jurisprudencia un carácter vinculante. En otras palabras, el valor o fuerza vinculante, es atributo de la jurisprudencia de los órganos de cierre, quienes tienen el mandato constitucional de unificación jurisprudencial en su jurisdicción.». (Corte Constitucional, sentencia C-816 de 2011).

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 05001-33-33-009-2016-00261-01 No. Interno: 2847-2022 Demandante: Ester Julia Arenas Londoño Demandado: UGPP consiguiente, es deber de las autoridades administrativas acatar las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado, no sin antes resaltar que las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia deben emplearse de manera preferente18. 33.

En este contexto, las denominadas sentencias de unificación responden a criterios particulares y diferentes que las cualifican e identifican de cualquier otra providencia judicial19. Sobre el particular se tiene que, el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011 define cuales sentencias dictadas por el Consejo de Estado tienen el carácter de unificación, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 270.

SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.». 34.

La norma transcrita es clara en establecer que las sentencias de unificación jurisprudencial son aquellas que profiera el Consejo de Estado: i) por importancia jurídica, trascendencia económica o social o por necesidad de sentar jurisprudencia20; ii) al decidir los recursos extraordinarios21; y iii) las relativas al mecanismo eventual de revisión de acciones populares y de grupo (denominadas por la Ley 1437 de 2011 como los medios de control de protección de los derechos e intereses colectivos y reparación de los perjuicios causados a un grupo, respectivamente)22. 35.

Por otra parte, el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 también es diáfano en determinar que la competencia para dictar sentencias de unificación jurisprudencial recae en: i) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cuando existan diferencias surgidas ante las Secciones de la Corporación; y ii) en las Salas Plenas de Sección de las que surjan entre sus Subsecciones, 18 Sentencia C-634 del 24 de agosto de 2011. 19 Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2 No. 001/16 proferida en aplicación del artículo 271 de la ley 1437 de 2011.

Prima de servicios de docentes oficiales, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 20 Reguladas en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011. 21 Regulados en los artículos 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. 22 Regulado en el artículo 272 de la Ley 1437 de 2011. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 05001-33-33-009-2016-00261-01 No. Interno: 2847-2022 Demandante: Ester Julia Arenas Londoño Demandado: UGPP además de los asuntos de competencia de los tribunales que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial.

Finalidad y requisitos de procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 36. El artículo 256 de la Ley 1437 de 201123, como novedad procesal, instituyó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia con el fin de «asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de quienes resulten perjudicados con la providencia y reparar los agravios inferidos a tales sujetos».

Dicho recurso tiene como objetivo rescatar el carácter unificador de las sentencias del Consejo de Estado que profiere en el rol de supremo tribunal de lo contencioso administrativo y de órgano de cierre de esta jurisdicción, con el propósito de que las decisiones adoptadas sean aplicadas en condiciones de igualdad a los usuarios de administración de justicia. 37.

En efecto, su ejercicio persigue el sometimiento de una providencia al precedente unificado dictado por el Consejo de Estado, porque dadas las condiciones fácticas y normativas del litigio, resultaba vinculante para los jueces de instancia al momento de finalizar el correspondiente juicio. De esta forma, el aludido recurso tiene como fin primordial velar por la exactitud y uniformidad del ordenamiento jurídico.

Al respecto, la subsección B de la sección tercera de la Corporación, sostuvo24: «Dado que este recurso es de carácter extraordinario y excepcional solo puede ser invocado para impugnar aquellas sentencias judiciales que hayan violado normas sustanciales o quebrantado aquellas que prevén requisitos indispensables de procedimiento.

De ahí que no se trata de una tercera instancia y tampoco puede equipararse a los recursos ordinarios. Lo anterior por cuanto su finalidad es la de revisar la legalidad de la sentencia de segunda instancia. En orden a i) la unificación de la jurisprudencia con el fin de garantizar una interpretación uniforme de la ley, ante situaciones de hecho similares, con lo cual se tiende a hacer efectivo el derecho a la igualdad; ii) asegurar la aplicación justa de la ley en cada caso concreto y iii) restablecer los derechos que le han sido conculcados a las partes, mediante la anulación de la sentencia y la expedición de una nueva decisión que favorezca los derechos del recurrente agraviado con la providencia objeto del recurso. 23 Artículo 256: «Fines.

El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.». 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 7 de marzo de 2016, Exp.

Nº 08001-23- 33-001-2014-00427-01(55312), C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 05001-33-33-009-2016-00261-01 No. Interno: 2847-2022 Demandante: Ester Julia Arenas Londoño Demandado: UGPP En conclusión, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia más que abogar por la protección de intereses subjetivos de los sujetos procesales propende por la defensa del interés supremo del Estado y la comunidad jurídica en la conservación, respeto y garantía de las normas, con el fin de asegurar, conforme al preámbulo de la Constitución, un marco de justicia material, efectiva, concreta y comprometida con el anhelo de paz y orden.». 38.

Por su parte, la sección segunda de esta Corporación25, ha indicado que el recurso estudiado es un mecanismo de unificación jurisprudencial de naturaleza correctiva, toda vez que el momento en que le corresponde emitir un pronunciamiento al Consejo de Estado es posterior al de expedición de la sentencia ejecutoriada por el órgano judicial competente.

En ese orden, con éste se busca enmendar la posición que se fijó en una sentencia que ha adquirido firmeza y que ha sido dictada en única o segunda instancia por un tribunal administrativo, con el propósito de que se acompase con lo que el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo haya establecido sobre la materia de que se trate en una sentencia de unificación. Esto denota la importancia que el legislador quiso imprimirle al precedente vertical por medio de esta figura. 39.

El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede en contra de las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos que contraríen una sentencia de unificación jurisprudencial de esta Corporación, con lo cual se garantiza la efectividad del precedente vertical, de acuerdo al contenido de los artículos 257 y 258 de la Ley 1437 de 2011.

El recurso se debe interponer dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la providencia, de conformidad con la modificación que realizó el artículo 72 de la Ley 2080 de 2021 al artículo 261 de la Ley 1437 de 2011. 40. El artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021, prevé que, tratándose de una sentencia de contenido patrimonial o económico en procesos tramitados bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y pensional el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede sin consideración de la cuantía. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Auto del 7 de abril de 2016, Sala Plena de la Sección Segunda; expediente 3172-2015.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 05001-33-33-009-2016-00261-01 No. Interno: 2847-2022 Demandante: Ester Julia Arenas Londoño Demandado: UGPP 41. Por su parte, el artículo 258 establece que «(h)abrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado.». 42.

Esta Corporación, al analizar el contenido del artículo 258 de la Ley 1437 de 2011, indicó que «la única causal para que opere el estudio del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se encuentra en oposición o contradicción a una providencia de unificación por parte de una sentencia.»26. 43. Por otra parte, la Ponente precisa que se encuentran legitimados para interponer el recurso las partes y los terceros procesales que resulten perjudicados con la providencia. Se destaca que, frente a este aspecto, el artículo 260 de la Ley 1437 de 2011 estableció un requisito de procedibilidad al determinar en su parágrafo que no estará legitimado quien no haya apelado la sentencia en primera instancia ni adherido a la apelación de la contraparte, siempre y cuando el fallo de segunda instancia sea exclusivamente confirmatorio de aquella. 44.

A su vez, el artículo 262 de la Ley 1437 de 2011 establece los requisitos formales que debe reunir la petición de unificación de jurisprudencia, estos son: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. 45.

En lo que tiene que ver con el requisito de indicar las razones en que se fundamenta el recurso, esta Corporación ha determinado «que esto supone que la parte recurrente debe realizar un ejercicio de comparación de la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria.»27. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del dieciséis (16) de octubre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-26-000-2019-00173- 00(65247);

Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016), radicación número 11001-03-15-000-2016-00719-00(AC). 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 8 de julio de 2021), Radicado No: 11001-03-26-000-2020-00115-00(66246) M.P Jaime Enrique Rodríguez Navas.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 05001-33-33-009-2016-00261-01 No. Interno: 2847-2022 Demandante: Ester Julia Arenas Londoño Demandado: UGPP 46. Esta Corporación también ha establecido que para la procedencia del recurso de unificación de jurisprudencia se requiere de la unidad temática entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, al determinar que «la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi.»28. 47.

Como causales de rechazo del medio de impugnación, el artículo 265 de la Ley 1437 de 20119, modificado por el artículo 74 de la Ley 2080 de 2021, prevé: i) cuando no se subsane en el término concedido; ii) cuando fuere improcedente pese a haberse conferido por parte del tribunal; y iii) cuando no se fundamente en una sentencia de unificación o sea evidente que esta no es aplicable al caso. 48.

El último requisito citado fue adicionado por la Ley 2080 de 2021, estableciéndose como una manera de que el recurrente no convierta el mecanismo en una instancia adicional del proceso, sino que sea excepcional y tenga como única finalidad asegurar la unidad de interpretación del derecho y su aplicación uniforme. Caso concreto 49. La Ponente procede a decidir si en el presente caso se reúnen los requisitos de índole formal y material del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de segunda instancia dictada por Tribunal Administrativo de Antioquia, sala segunda de oralidad, el 28 de febrero de 2022, de conformidad con la normativa y jurisprudencia antes referida.

Procedencia: providencia impugnada y cuantía 50. El apoderado de la parte demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia proferida el 28 de febrero de 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del diez (10) de diciembre de dos mil veinte (2020), Radicado No: 11001-03-25-000-2020-01051-00(3393- 20).

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 05001-33-33-009-2016-00261-01 No. Interno: 2847-2022 Demandante: Ester Julia Arenas Londoño Demandado: UGPP 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, sala segunda de oralidad, mediante la cual se confirmó el fallo de primera instancia proferido el 9 de abril de 2018 por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Medellín, que negó las pretensiones de la demanda, referidas al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de la demandante con ocasión de la muerte de su esposo el señor Jesús Alberto Zapata Madrigal. 51.

Por lo tanto, se establece que la sentencia contra la que se interpuso el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene el carácter de segunda instancia proferida por un tribunal administrativo, siendo procedente el mismo a la luz del artículo 257 de la Ley 1437 de 2011. 52. Ahora, de conformidad con lo expuesto en consideraciones anteriores, para el despacho es claro que, tratándose de conflictos de origen laboral, como el presente caso, no es exigible una cuantía determinada para estimar como procedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, razón por la que no se examinará el referido aspecto.

Legitimación 53. La sentencia de segunda instancia confirmó la de primera al desatar la alzada interpuesta por la demandante. En consecuencia, se estima que la recurrente se encuentra legitimada para interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia a través de su apoderado, toda vez que fue quien que resultó agraviada por la providencia. Además, fungió como apelante en la segunda instancia, provocando con sus argumentos el fallo que ahora recurre.

Requisitos materiales y de oportunidad 54. Según constancias secretariales29, la sentencia de segunda instancia fue notificada el 28 de febrero de 2022. Teniendo en cuenta que el apoderado de la parte demandante presentó y sustentó el recurso el 18 de marzo del mismo año, la Ponente concluye que su presentación fue oportuna. 29 Visibles a folios 179 a 181.

Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 05001-33-33-009-2016-00261-01 No. Interno: 2847-2022 Demandante: Ester Julia Arenas Londoño Demandado: UGPP 55. En el escrito del recurso se indicaron las partes, la sentencia impugnada y la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio, con lo que se establece el cumplimiento de los requisitos establecidos en los numerales 1, 2 y 3 del ya mencionado artículo 262 de la Ley 1437 de 2011. 56.

Ahora, es de recordar que, conforme a lo dispuesto en numeral 4º del artículo 262 de la Ley 1437 de 2011, el escrito del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe contener no solo la indicación precisa de la providencia que se estima contrariada por la decisión impugnada, sino también las razones, necesariamente plausibles, que le sirven de fundamento, en el marco de un ejercicio de contrastación entre la ratio decidendi utilizada por una y otra sentencia. 57.

En efecto, debe señalarse que en el ejercicio de justificar la confrontación entre una providencia de instancia y la decisión de unificación jurisprudencial, tiene que existir una estricta unidad temática en controversia. Así, debe poder constarse que el tema, institución o concepto unificado en la sentencia proferida por esta Corporación, sea el mismo que fue utilizado por el tribunal para adoptar la determinación frente a la cual existe inconformidad. 58.

En el recurso, la parte actora invocó como sentencia de unificación jurisprudencial presuntamente contrariada la del 3 de febrero de 2011, proferida por la subsección B de la sección segunda de esta Corporación, dentro del proceso con radicado 76001-23-31-000-2004-00684-01 (N.I. 0892- 08), con ponencia del Consejero Víctor Hernando Alvarado Ardila, a través de la cual se reconoció, en virtud del principio de favorabilidad, una pensión de sobrevivientes en aplicación de la Ley 100 de 1993 y no bajo el régimen especial de la Policía Nacional. 59.

En este orden, el despacho observa que si bien en el recurso interpuesto por la parte demandante se invoca el fallo referido del 3 de febrero de 201130, lo cierto es que esta providencia no se constituye en una sentencia de unificación jurisprudencial, toda vez que no fue emitida por la plenaria de alguna de las secciones o por la sala plena de lo Contencioso Administrativo, 30 Bogotá D.C., veintiocho 3 de febrero de 2011, Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B. Radicación: 76001-23-31-000-2004-00684-01.

Número interno: 0892-08. Demandante: Gloria Stella García Londoño. Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 05001-33-33-009-2016-00261-01 No. Interno: 2847-2022 Demandante: Ester Julia Arenas Londoño Demandado: UGPP por, grosso modo, importancia jurídica, transcendencia económica o social, por necesidad de unificar la jurisprudencia, o que resuelvan recursos extraordinarios, como el de revisión y de unificación de jurisprudencia, así como, las que resuelvan el mecanismo eventual de revisión de las acciones populares, sino por la subsección B de la sección segunda de esta Corporación, con ponencia del Consejero Víctor Hernando Alvarado Ardila. 60.

Así las cosas, el despacho advierte que el recurso interpuesto no se fundamenta directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial y que el escrito de sustentación es una inconformidad relacionada con el fallo del tribunal, que pretende que el recurso extraordinario de unificación se configure como una tercera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para efectuar un nuevo estudio que se acomode a sus pretensiones, mediante el uso de las decisiones de la naturaleza establecida por el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011 para activar el aparato judicial, sin diferenciar que al estarse en un escenario procesal excepcional y extraordinario, deben cumplirse estrictamente los presupuestos previstos para que se conceda y se admita el mencionado recurso de unificación de jurisprudencia. 61.

Es de recordar, que el recurso extraordinario de unificación sólo tiene como fines asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme, así como, reparar los derechos de las partes y terceros que resulten afectados con la providencia que eventualmente desconozca determinada sentencia de unificación, si a ello hubiere lugar, escenario que no se configura con el escrito presentado por la parte demandante. 62.

Por las razones expuestas, la Ponente considera que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que interpuso la parte demandante no cumple con las exigencias previstas en los artículos 256 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, por cuanto no se fundamenta directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial. 63.

En ese orden de ideas, el despacho, dando alcance al artículo 265 de la Ley 1437 de 2011, rechazará el recurso extraordinario de unificación de Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicado: 05001-33-33-009-2016-00261-01 No. Interno: 2847-2022 Demandante: Ester Julia Arenas Londoño Demandado: UGPP jurisprudencia promovido por la parte demandante y ordenará la devolución del expediente al tribunal de origen para lo de su cargo 64.

En mérito de lo expuesto, el Despacho, RESUELVE:

PRIMERO: RECHAZAR el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia formulado por el apoderado de la señora Ester Julia Arenas Londoño contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, sala segunda de oralidad, el 28 de febrero de 2022, dentro del proceso de la referencia, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador