CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Bogotá D. C., once (11) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia Medio de Control de Reparación de los Perjuicios Causados a un Grupo Radicación 05001 23 33 000 2016 00852 02 (5221-2018) Demandante Hernando Antonio Bustamante Triviño y otros Demandado Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y otros Tema Apelación Auto – Rechazo de demanda _________________________________________________________________ Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de los accionantes, contra el auto dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia del 20 de noviembre de 2017, que “rechazó de plano la demanda de acción de grupo”.

ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo consagrado en el artículo 145 del CPACA., el señor Hernando Antonio Bustamante Triviño y otros, a través de apoderado judicial, solicitó la nulidad de las expresiones “constituye únicamente factor salarial” contenidos en los artículos 1 de los Decretos 383 de 2013, 1269 de 2015 y 246 de 2016, y en consecuencia se declare administrativamente responsable a las entidades demandadas, y se ordene el pago de las sumas que correspondan a favor de cada uno de los accionantes, lo dejado de percibir a título de daño emergente entre el 1 de enero de 2013 hasta el 31 de diciembre de 2015, y a título de lucro cesante del 1 de enero de 2016 al 31 de diciembre de 2018.

Mediante auto del 15 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia inadmitió la demanda, conforme los siguientes argumentos: “(…) Así mismo observa el Despacho que la acción de grupo implantada por la señora Adriana Restrepo y otros a través de apoderado judicial, en contra de la NACIÓN- MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, no está reglamentada entre los medios de control que ofrecen el Código Administrativo o Decreto 01 de 1984, ni tampoco en la Ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y por tal razón la demanda no se efectúa de conformidad con lo previsto en los artículos 155 numeral 10 y 162 numeral 4 (…).

(…) Para subsanar los requisitos exigidos en la presente inadmisión de demanda el apoderado de la parte demandante deberá: Corregir el escrito de demanda orientándola a una norma de orden administrativo que esté acorde con la competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Enunciar los fundamentos de derecho de las pretensiones.

Presentar el agotamiento del recurso administrativo obligatorio enseñado al menos por uno de los integrantes del grupo, según la estipulación de los artículos 145 incisos 2ª y el 144 inciso 3 (…). El encargado de la parte solicitante deberá allegar al expediente la constancia e agotamiento del requisito de procedibilidad ante la Procuraduría Para Asuntos Judiciales Administrativos, de conformidad con la Ley 1285 de 2009 y su decreto reglamentario 1716 del mismo año (…).

El responsable de la parte peticionaria deberá corregir el poder porque debe guardar congruencia con los fundamentos de derechos de las pretensiones, en los términos de los artículos 162 numeral 4ª y 160 del CPACA y los artículos 73 y 74 inciso 2ª y 6ª del Código General del Proceso”. Posteriormente, la parte actora interpuso recurso de reposición en contra de la anterior providencia, la cual fue resuelta por el a quo, mediante auto del 13 de septiembre de 2017, en le que resolvió no reponer el auto del 15 de junio de 2017.

EL AUTO APELADO El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto del 20 de noviembre de 2017, rechazó de plano la demanda, bajo los siguientes argumentos: “En el caso sub examine al actor se le otorgó un término para que subsanara los defectos indicados y poder así continuar con el proceso. Sin embargo, la parte demandante no presentó escrito de corrección dentro del término legal sino que en su lugar presentó RECURSO DE REPOSICIÓN y posterior a ello hizo una RENUNCIA DE TÉRMINOS DE NOTIFICACIÓN Y EJECUTORIA, con lo cual se tiene que el demandante no corrigió los defectos de la demanda de conformidad con el numeral 2 del artículo 169 y el artículo 170 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(…)

RESUELVE

PRIMERO: por no reunir los requisitos, de conformidad con los artículos 161 y 162 numeral 4 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo “CPACA”, se RECHAZA DE PLANO LA DEMANDA DE ACCIÓN DE GRUPO”. LA APELACION El apoderado de la parte demandante manifestó su desacuerdo frente a la anterior decisión, exponiendo los siguientes puntos: “1.

Se corrija la demanda que esté orientada a una norma de competencia de los jueces administrativos de primera instancia. (…) Con la reforma introducida en la Ley 1437 de 2011, precisamente se dio vía libre a las demandas en acción de grupo de cualquier perjuicio proveniente de un hecho, un acto administrativo general o individual, un contrato etc, en especial, cuando la competencia lo es la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, para demandarse como en este caso, la expresión parcial de los decretos que ocasionan perjuicios al grupo actor, respecto de sus prestaciones sociales.

El requisito exigido por el Despacho de instancia, tan solo enmarco su estudio al parágrafo segundo del artículo 145 del CPACA, el cual se refiere a la demanda de actos administrativos de carácter particular, por lo que no hizo el estudio de factibilidad frente a la procedencia del trámite de acciones de grupo cuando se demandan actos de carácter general, como causa del daño irrogado a los accionantes.

(…) De esta forma queda claro que la acción contenciosa administrativa que está orientada a la reparación de perjuicios a un grupo, se rige por la ley especial conforme al capítulo definido para la acción de grupo en la Ley 472 de 1998, solo que en vigencia del artículo 145 del CPACA, el legislador expuso los requisitos especiales para que un número plural de personas afectadas con un acto administrativo de carácter particular, accedieran a dicho mecanismo constitucional, bajo la premisa de los requisitos allí establecidos, de suerte que, para el caso que nos ocupa, demanda en acción de grupo por perjuicio causado a un grupo, por un acto administrativo de carácter general, en especial cuando se trata de un decreto, no tiene dichas exigencias, dado que el acto de carácter general, no puede atacarse en trámite administrativo y no procede el requisito de procedibilidad al tenor de las normas que regulan la conciliación extrajudicial. 2.

Los fundamentos de derecho de las pretensiones (…) De manera que si la exigencia puesta en el auto inadmisorio de la demanda, era ajustar los mismos a un medio de control en demanda de actos administrativos con carácter individual, razón suficiente para entender que es imposible el cumplimiento de dicho requisito, ya que en todo momento la primera instancia entendió que la demandan debía dirigirse al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, o acción de grupo para la demandan de acto administrativo de carácter general, y no como se demandó en acción de grupo para la indemnización de los perjuicios causados a un grupo por la expedición irregular de un acto administrativo de carácter general que sigue causando dichos perjuicios. 3.

Presentar el agotamiento del recurso administrativo obligatorio que haya agotado al menos un integrante del grupo, precisa en aplicación al artículo 145 inc. 2ª y 144 inc. 3 del CPACA Por disposición legal, este requisito era imposible de cumplirlo, cuando se demandan actos administrativos de carácter general, en los términos del artículo 75 del CPACA (…). 4.

Se exige en esta acción de grupo el cumplimiento del requisito de procedibilidad (…) Señala el cumplimiento de la ley 1285 de 2009 y decreto 1716 de 2009. (…) Recuérdese, que las normas citadas dentro de los artículos que hacen exigible la conciliación extraprocesal, en materia contencioso administrativa para precaver un medio de control ante la jurisdicción, lo eran los establecidos en el Decreto 01 de 1984, artículos 85, 86 y 87, que se refieren a las acciones específicas de “acción de nulidad y restablecimiento del derecho, acción de reparación directa y por último la acción de cumplimiento”.

Como se verá en ninguna de ellas está estipulada la acción constitucional de grupo para la reparación de perjuicios a un grupo cuando media sobre todo previo a dicha reparación administrativa la nulidad parcial de un acto administrativo de carácter general. 5. Solicito el cumplimiento de los requisitos para demandar contenidos en el artículo 162 Nral 4 y 160 del CPACA, en armonía con los artículos 73 y 74 del CGP.

El requisito exigido, no es otro que los fundamentos de derecho que deben estar a tono con la facultad otorgada en cada poder para demandar. Tal como se ha definido en la sustentación a los requisitos anteriores, es claro que, en la demanda se formuló el acápite de fundamentos de derecho y concepto de las normas violadas, y dichos temas fueron abordados precisamente bajo la facultad otorgada en cada uno de los poderes otorgados para demandar en esta acción resarcitoria de perjuicios.

(…) Los conceptos allí desarrollados se encuentran en el expediente, amen que allí también fue traída una serie de referencias y puestas en transcripción parte de ellas, de sentencias y autos del Consejo de Estado, la Corte Constitucional, sobre la procedencia de las acciones de grupo (…)” II. CONSIDERACIONES    1. Competencia    Al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 472 de 1998, norma que rige las acciones de grupo; sin embargo, en lo relativo a los aspectos no regulados por la anterior norma, debe tenerse en cuenta que a las acciones de grupo les resultan aplicables las disposiciones previstas en el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, remisión que, de acuerdo con el auto de Sala Plena del 6 de agosto de 2020, “solo resulta viable en aquellos eventos en los que no existan normas contenidas en el CPACA que regulen expresamente la materia y que tengan que ver con el medio de control específico”.

Según lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley 472 de 1998, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde el conocimiento de las acciones de grupo originadas, entre otras, en las actividades de las entidades públicas. En atención a lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoce, entre otros, de los recursos de apelación interpuestos en contra de los autos dictados por los tribunales administrativos, siempre que sean susceptibles de este medio de impugnación, como es el caso de la providencia por medio de la cual se rechaza la demanda.

Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda.   2. Procedencia, oportunidad y sustentación Se advierte que, de acuerdo con el citado auto del 6 de agosto de 2020, la procedencia del recurso de apelación será estudiada a la luz del CPACA, toda vez que este es un asunto que se encuentra regulado expresamente en dicho cuerpo normativo.

Así las cosas, el numeral 1 del artículo 243 del CPACA establece que es apelable, entre otros autos dictados en primera instancia, el que rechaza la demanda, de ahí que la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la providencia del 20 de noviembre de 2017 resulte procedente. En cuanto a la oportunidad, se advierte que el auto apelado se notificó por estado el 18 de diciembre de 2017 (fl. 326 vto c. 2), por tal razón, el término de ejecutoria corrió entre los 3 días hábiles siguientes, y la parte actora presento el recurso el mismo 18 de diciembre del mismo año (fl. 331 C2), razón por la que el recurso presentado resulta oportuno. La parte actora, en su escrito de apelación, indicó las razones por las cuales considera que debe revocarse la decisión del a quo, lo que da cuenta del cumplimiento del requisito de sustentación 3.

Problema jurídico El asunto se contrae a establecer si era procedente el rechazo de la demanda presentada por el apoderado de Hernando Antonio Bustamante Triviño y otros, por considerar que no fue subsanado el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo. En consecuencia, la Sala procederá a resolver los cargos propuestos en el recurso de apelación, no sin antes precisar algunos aspectos generales de la acción de grupo, ahora reparación de los perjuicios causados a un grupo: 3.1.

Del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo Con el medio de control presentado por los demandantes se pretende la indemnización de perjuicios derivados de la expedición de un acto administrativo de carácter general que reconoció una bonificación judicial, la cual se reconoce mensualmente para los servidores de la Rama Judicial, la cual constituye únicamente factor salarial para la base de cotización de cotización del Sistema General de Pensión y Salud, sin que se hubiera reconocido dicho emolumento como factor salarial para liquidar las demás prestaciones sociales, vulnerando la nivelación de la remuneración dispuesta en la Ley 4 de 1992, como, según la demanda, debió realizarse.

Pues bien, la acción de grupo, consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política, puede ser interpuesta por un número plural de personas con el objeto de obtener la reparación de los daños que se les han causado y encuentra desarrollo legal en los artículos 3, 46 a 67 y demás normas concordantes de la Ley 472 de 1998, ahora llamada reparación de perjuicios causados a un grupo (art. 145 del CPACA).

Se trata de una acción eminentemente reparatoria, que propende por la economía procesal y la agilidad en la Administración de Justicia, en los eventos en que los afectados reúnen condiciones especiales que los identifican como un grupo. Busca que un grupo de personas que ha padecido perjuicios individuales demande conjuntamente la indemnización correspondiente, siempre que reúnan condiciones uniformes respecto de la causa común que originó dichos perjuicios. 4.

Caso Concreto Conforme a lo expuesto y en atención a los presupuestos fácticos del caso concreto, se tiene lo siguiente: En la demanda se refirieron en resumen las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Declarar la Nulidad de las expresiones “constituye únicamente factor salarial” que se resaltan a continuación contenidas en los artículos 1 del decreto 383 de 2013, del decreto 1269 de 2015, decreto 246 de 2016, por haberse expedido con infracción y en forma irregular a las leyes en que debían haberse fundado, y la misma expresión de los decretos que l0o modifiquen, aclaren o adicionen en el mismo sentido, dichas expresiones seguidamente, por ser inconstitucionales.

(…)

TERCERO: Consecuencial a la pretensión primera o segunda, según el caso, se declare responsable administrativamente a las entidades demandadas, LA NACIÓN- MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO por intermedio de su ministro MAURICIO CARDENAS SANATAMARÍA o quien haga sus veces, LA NACIÓN- MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO por intermedio de su ministro YESID REYES ALVARADO o quien haga sus veces, y EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA por intermedio de su directora, LILIANA CABALLERO DURÁN o quien haga sus veces, por incumplimiento en sus deberes legales y constitucionales, al haber expedido los decretos demandados, sin el cumplimiento de los preceptos legales ni constitucionales con desconocimiento de los derechos mínimos de los trabajadores establecidos en la ley especial CSTSS y tratados internacionales.

CUARTO: En consecuencia, se ordene el pago a favor de cada uno de los demandantes relacionados en el hecho 22 y se ordene la suma ponderada respecto de las personas que no intervinieron en esta Acción de Grupo que pueden estar afectados por el desconocimiento de sus derechos contenidos en la expresión contenida en los decretos demandados, de acuerdo al número de personas que efectivamente certifique el Consejo Superior de la Judicatura- Sala Administrativa y de acuerdo al monto que para ello determine el perito contador solicitado, como beneficiarios de la bonificación judicial creada en los decretos demandados, se ordene la suma correspondiente a lo dejado de percibir a título de daño emergente por cada uno de los demandantes y afectados no intervinientes en esta acción, en el cargo ocupado, entre el 1 de enero de 2013 hasta 31 de diciembre de 2015 y a título de lucro cesante lo dejado de percibir por cada uno de los demandantes y el grupo afectado que no compareció al proceso, en el cargo ocupado, durante el 1 de enero de 2016 al 31 de diciembre de 2018, de ahí en adelante y en lo sucesivo en los decretos que los modifiquen o aclaren, se aplique de los decretos referidos sin el contenido de la expresión “constituye únicamente factor salarial” conforme a la declaratoria ordenada en la pretensión primera o segunda según sea el caso” Mediante auto del 15 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia inadmitió la demanda, pues en resumen consideró que la acción de grupo es procedente solo frente actos administrativos de carácter particular, y respecto del cual debe por lo menos uno de los integrantes del grupo haber presentado el agotamiento del recurso administrativo obligatorio.

Así mismo, le indicó a la parte actora que debía acreditar el requisito de procedibilidad del trámite de conciliación extrajudicial, corregir los poderes según los fundamentos de derecho de las pretensiones y se allegaran los traslados y anexos respectivos. Posteriormente, la parte accionante repuso la decisión anterior, y mediante auto del 13 de septiembre de 2017, el a quo resolvió no reponer el auto del 15 de junio de 2017, en el que indicó “Estudia la suscrita que en ésta inconformidad que plantea el apoderado de la parte actora en el recurso de reposición encuentra que el recurrente hace un recurso de reposición que en vez de dar lugar a la reposición está evadiendo dichos requisitos, pues deja ver claramente que con el recurso se presenta una falencia al trámite procesal porque él mismo esta proponiendo la reparación que se encuentra en el artículo 145 de la Ley 1437 de 2011 o CPACA, y … ¡Precisamente éste fue el artículo que se le DIO A conocer en la inadmisión de la demanda! PARA QUE ADEFCUARA LA ACCIÓN DE GRUPO con lo establecido en ese artículo que es el único que encaja con las pretensiones de la demanda, esto es, que es el único artículo del CPACA, en el que un JUEZ O MAGISTRADO PUEDE DECLARAR LA NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Y A LA VEZ INDEMNIZAR LOS DAÑOS OCASIONADOS AL GRUPO DE PERSONAS, así se le hizo ver en acápite de INADMISIÓN DE DEMANDA DE ACCIÓN DE GRUPO QUE TRANSCRIBO fueron transcritos en los ANTECDENTES de éste escrito.

Así mismo porque es ese mismo artículo el que indica que si algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio es decir que si alguno o sea (1) de los integrantes propuso Recursos sobre esos actos administrativos no es necesaria la conciliación sino anexar a la demanda el recurso y su respuesta”. El a quo, a través de auto del 20 de noviembre de 2017, rechazó la demanda al no haber sido acatadas las órdenes de corrección, conforme a las razones en precedencia antes referidas.

Ahora bien, en primer lugar como en el asunto de la referencia se está en presencia de un tema laboral, cabe precisar lo que esta Corporación ha dicho al respecto: “La ley 472 de 1998 no establece restricciones en relación con la naturaleza de los derechos que puede proteger la acción de grupo, lo que permite concluir que bien puede estar referida a distintas clases de derechos; de ahí que siempre que se pretenda una indemnización de perjuicios y se cumplan los requisitos descritos, la acción será procedente, sin que sea relevante, para el efecto, la clase de derecho cuya vulneración origina el perjuicio.

Sobre el punto específico de los derechos laborales, se ha considerado que las pretensiones fundadas en su vulneración no persiguen una indemnización por los eventuales perjuicios sufridos, sino más bien, el pago de las acreencias que tales derechos pueden originar; en consecuencia, siendo la indemnización de perjuicios el objeto principal de la acción de grupo, se ha concluido que su ausencia determina la improcedencia de la acción. En efecto, los derechos laborales constituyen una retribución correlativa a los servicios prestados por el trabajador; por consiguiente, el reconocimiento y pago de los mismos no tiene naturaleza indemnizatoria, sino retributiva y, en consecuencia, si las pretensiones de la acción de grupo van dirigidas a obtener el pago de acreencias laborales, desaparece uno de los elementos necesarios para que la acción de grupo proceda.

Ahora bien, pese a lo anterior, la Sala considera necesario precisar que, cuando lo pretendido, no es el reconocimiento y pago de los derechos laborales sino de los perjuicios ocasionados por la falta de pago o por el pago tardío de alguno de éstos, es claro que se persigue una indemnización de perjuicios y no las acreencias laborales en sí mismas, por lo que, si las pretensiones se encuadran dentro de ésta hipótesis habrá de entenderse que se ajustan a la naturaleza y finalidad de la acción de grupo.

Mutatis mutandis, se pudiera hacer el parangón para éstos casos, de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa. Para la Sala los derechos laborales en sí mismos no pueden asimilarse a los perjuicios que puedan ocasionarse por su falta de pago o por su pago tardío, pues lo que constituye retribución por los servicios prestados son los primeros y no éstos últimos.

Por esta razón, cuando la acción de grupo se ejerza con la finalidad de obtener la indemnización de perjuicios originada en tales circunstancias será procedente, en tanto que lo pretendido no es ni el reconocimiento, ni el pago de derechos laborales. Siendo ello así, si el desconocimiento de un derecho laboral ocasiona perjuicios a un grupo que reúna las condiciones exigidas por la Ley 472 de 1998 y los miembros del mismo solicitan el resarcimiento respectivo, el juez de la acción de grupo deberá atender la voluntad del constituyente y admitir su procedencia” (se resalta).

Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, unificó la jurisprudencia frente a la procedencia de la acción de grupo cuando las pretensiones derivan de una relación laboral en vigencia del Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo (CCA). Al respecto, señaló lo siguiente: “En conclusión, a la fecha, el Consejo de Estado ha sostenido respecto de los asuntos de carácter laboral que, si lo que se pretende es el reconocimiento y pago de acreencias laborales, tales como salarios y prestaciones sociales, la acción de grupo no es el instrumento judicial procedente pues la esencia retributiva de ese tipo de reclamaciones respecto del servicio prestado por el trabajador da al traste con la naturaleza eminentemente indemnizatoria de tal acción. No obstante, si la vulneración, afectación o el desconocimiento de un derecho laboral ocasiona perjuicios a un grupo que reúna las condiciones exigidas por la Ley 472 de 1998 y sus miembros solicitan el resarcimiento respectivo, esta vía judicial será procedente.

(…) En conclusión, el sistema jurídico laboral tiene vocación de plenitud lo que significa que todas las contingencias que tengan como causa el vínculo jurídico entre el Estado empleador y el servidor público, al igual que los efectos asociados a aquellas, deben solucionarse en aplicación de los principios y las reglas propias del sistema.

En la misma línea, la indexación y el pago de intereses moratorios, como medidas correctivas con miras a restablecer los derechos laborales violentados e indemnizar los perjuicios que con ello se hayan podido generar, se enmarcan en un escenario laboral que resulta extraño al ámbito de responsabilidad patrimonial estatal que se discute en la acción de grupo, por lo que en tales eventos esta vía procesal se torna improcedente.

En esa lógica, son emolumentos de naturaleza laboral los salarios, primas, bonificaciones, vacaciones, dotaciones o reajustes salariales, pero también lo son las indexaciones, sanciones, intereses y compensaciones que haya lugar a concederle al trabajador, bajo el entendido que aquel concepto comprende todo pago que pueda atribuirse de manera directa a la existencia de la relación jurídico laboral, así como a la dinámica en la que esta se desarrollo.

Consecuentemente, el juez natural para conocer las controversias en las que se exija su pago, será el juez laboral de lo contencioso administrativo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) la regla de unificación y sus efectos en el tiempo Conforme a lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unifica el criterio interpretativo a través de la siguiente regla: La acción de grupo es improcedente para tramitar pretensiones en las que se solicite la indexación e intereses de mora por el reconocimiento y pago tardío de reajustes salariales de los empleados públicos.

En tales casos, el juez natural para conocer y dirimir estas controversias será el juez laboral de lo contencioso administrativo, en desarrollo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”. No obstante lo anterior, es del caso precisar, como lo manifestó en reciente pronunciamiento esta Corporación que la sentencia de unificación del 13 de julio de 2021, sólo se pronunció «sobre las reglas concernientes a la procedencia de la acción de grupo cuando las pretensiones derivan de una relación laboral en vigencia del Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo (CCA)».

En consecuencia, en términos generales, el artículo 145 de la Ley 1437 de 2011 zanjó la discusión que se presentó en vigencia del Decreto 01 de 1984 frente a la procedencia de la acción de grupo para reclamar la indemnización de perjuicios causados por un acto administrativo de carácter laboral a un número plural de personas, y por tanto no constituye un precedente judicial, en los casos en que ya estaba vigente el artículo 145 del CPACA.

Así las cosas, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo sentó una postura definitiva y permitió que se solicitara la nulidad de un acto administrativo por medio de la acción de grupo, cuando dicho acto causó perjuicios a un número plural de personas. Cabe aclarar que esta nueva codificación normativa denominó a este medio de control como “Reparación de los perjuicios causados a un grupo”, conservando la misma naturaleza regulada por la Constitución Nacional y la Ley 472 de 1998.

Así entonces, el artículo 145 del CPACA prevé: “Reparación de los perjuicios causados a un grupo. Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia.

Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio” (se subraya). En relación con el inciso segundo subrayado cabe mencionar que fue demandado por un ciudadano al considerarlo inconstitucional, argumentando que ese inciso sólo hace referencia a la posibilidad de solicitar la nulidad de actos administrativos de carácter particular, dejando por fuera los de carácter general, situación que vulneraría el principio constitucional de justicia material y otros derechos fundamentales como el Acceso a la Administración de Justicia. Pues bien, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-302 de 2012 resolvió declarase inhibida para fallar luego de considerar que el demandante había efectuado una interpretación errónea de la norma.

Al respecto la Corte Constitucional dijo lo siguiente: “La Sala estima que le asiste razón al Consejo de Estado en que los cargos que formula el demandante parten de una interpretación errada del inciso segundo del artículo 145 de la ley 1437, pues éste no restringe la posibilidad de que en el marco de la acción de grupo se declare la nulidad de actos administrativos de carácter general cuando son el origen del daño causado a un número plural de personas; por este motivo la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo.

Las razones que fundamentan esta conclusión se desarrollan a continuación: El artículo 88 de la Constitución dispone que la ley “(…) regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares”. Este precepto no estableció ninguna limitación en cuanto a las medidas de reparación que se pueden adoptar en el marco de las acciones grupo.

En desarrollo de este precepto fue expedida la ley 472 de 1998, la cual se ocupa, entre otras materias, de las acciones de grupo. Según el artículo 3 de este cuerpo legal, las acciones de grupo “[s]on aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas.” Este texto es luego reiterado por el inciso primero del artículo 46 sobre procedencia de las acciones de grupo.

Posteriormente, la ley 1437, en el inciso primero de su artículo 145, reiteró la definición de las acciones de grupo de la ley 472 en los siguientes términos: “Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia.” A continuación, el inciso segundo del mismo artículo señaló en materia de acciones de grupo que involucren actos administrativos de carácter particular: “Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio.” Finalmente, el artículo 167 de la ley 1437, en su numeral 2, literal h, previó lo siguiente: “h) Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño. Sin embargo, si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo;” (negrilla fuera del texto).

Una interpretación sistemática de las anteriores disposiciones lleva a la conclusión de que la expresión acusada no limita la posibilidad de los jueces de la acción de grupo de declarar la nulidad de actos administrativo de carácter general como medida de reparación cuando son la causa del daño sufrido por un número plural de personas. Ciertamente, ni el artículo 88 de la Carta, ni los artículos 3 y 46 de la ley 472 diferencian o limitan las medidas de reparación que puede ordenar el juez de la acción de grupo, ni excluyen la reparación de daños derivados de alguna causa en particular –como algún tipo de acto administrativo; solamente exigen que la causa del daño sea la misma.

En concordancia, el primer inciso del artículo 145 de la ley 1437 no limita el tipo de causa que puede dar origen al daño que el Estado debe reparar en sede de la acción de grupo. En materia de medidas de reparación, si bien se refiere a la responsabilidad patrimonial del Estado y a la obligación de indemnizar, no prohíbe la adopción de otras medidas de reparación. A su turno, el literal h) del numeral 2 del artículo 164 de la ley 1437 (i) establece una regla general sobre la caducidad de la acción de grupo cuando se dirige contra entidades estatales -2 años contados a partir de cuando se causó el daño, y (ii) dispone una excepción en materia de acciones de grupo interpuestas con ocasión de daños generados por actos administrativo y cuando una de las pretensiones de la demanda es la declaración de nulidad; en efecto, en esta última hipótesis la demanda debe presentarse dentro del término de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.

Nótese que el precepto no diferencia el tipo de acto administrativo que puede ser origen del daño ni impone límites a la posibilidad de declarar su nulidad. Finalmente, en este contexto, el inciso segundo del artículo 145 de la ley 1437 lo único que hace –como bien señala el Consejo de Estado- es fijar un requisito de procedencia para los casos en los que la demanda de acción de grupo señala como causa del daño, un acto administrativo de carácter particular y solicita su nulidad; en tal hipótesis, según el precepto demandado, para que se pueda declarar la nulidad del acto, es preciso que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio.

La anterior exégesis es confirmada por una interpretación gramatical del precepto. En efecto, el primer inciso del artículo 145 de la ley 1437 reitera la configuración de la acción de grupo prevista por la ley 472 para el contexto de las demandas contra las entidades estatales. Como ya se indicó, este inciso no diferencia entre las causa posibles del daño cuya reparación se reclama.

Luego, el inciso segundo del mismo artículo establece: “Cuando un acto administrativo de carácter particular afecte a veinte (20) o más personas individualmente determinadas, podrá solicitarse su nulidad si es necesaria para determinar la responsabilidad, siempre que algún integrante del grupo hubiere agotado el recurso administrativo obligatorio.” Nótese que el segundo inciso no comienza con ningún conector que pretenda introducir una excepción a la regla prevista por el inciso segundo. La expresión “cuando” da cuenta de la introducción de una precisión a la regla.

Además, en el texto del inciso no se evidencia la pretensión de introducir una limitación en materia de causas del daño o medidas de reparación que se pueden adoptar en el marco de las acciones de grupo. Una interpretación teleológica del precepto lleva a la misma conclusión. Ciertamente, el artículo 88 de la Constitución ordenó al legislador regular “(…) las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares”.

Las acciones de grupo fueron entonces creadas con la finalidad de facilitar la reparación de daños masivos ocasionados por una misma causa, en aras de la realización del derecho a acceder a la administración de justicia. (…) A juicio de la Sala, nada obsta para que eventualmente la causa de un daño sufrido por un número plural de personas sea un acto administrativo, tanto de contenido particular como de carácter general, y que una de las medidas de reparación que pueda llegar a ser necesaria –a discreción del juez- sea la declaración de nulidad.

En este entendido, la interpretación que la Sala viene sosteniendo es acorde con la finalidad de la acción de grupo de permitir la reparación de daños ocasionados a un número plural de personas, sin distinción de la naturaleza de la causa, siempre y cuando sea la misma. Por último, la exégesis hasta ahora defendida está también soportada en la intención del legislador y de quienes promovieron el respectivo proyecto de ley, es decir, en una interpretación histórica del artículo 145 de la ley 1437.

(…) Como se puede observar, en el debate legislativo no hubo intención de limitar el alcance de la acción de grupo frente a la nulidad de los actos administrativos. Por el contrario, el debate se caracterizó por la preocupación de permitir la reparación integral de los daños causados a un número plural de personas derivados de la misma causa, en el marco de estas acciones.

En este orden de ideas, no es cierto que el inciso segundo del artículo 145 de la ley 1437 limite la posibilidad de (i) declarar que la causa de un daño soportado por un número plural de personas es un acto administrativo de carácter general, y (ii) de declarar la nulidad de este tipo de actos como una medida de reparación, cuando sea necesario.

Así las cosas, la Sala concluye que los cargos que formula el demandante recaen sobre una norma inexistente, es decir, sobre una interpretación que no es posible adscribir al inciso segundo del artículo 145 de la ley 1437, y en particular a la frase “de carácter particular”; en consecuencia, la Sala se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo.

(Subrayado y negrilla de la Sala) Posteriormente, en sentencia C-407 de 2021, la Corte Constitucional reiteró lo expuesto en sentencia C-302 de 2012 y resaltó que las previsiones del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011 «fueron incorporadas al ordenamiento con el fin de proteger el derecho al acceso a la justicia y el derecho sustancial de los ciudadanos y eliminar las barreras que se presentaban al establecer que solo una acción era adecuada para reclamar la protección de los derechos […] la posibilidad de que se estudie la nulidad de un acto administrativo dentro de la acción de grupo persigue un fin que no solo no está prohibido en la Constitución, sino que, por el contrario, obedece a los mandatos que esta señala expresamente al legislador para orientar el diseño de este tipo de procedimientos […] esta regulación pretende garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia mediante la simplificación del recurso judicial procedente para la indemnización de los perjuicios sufridos por un grupo como consecuencia de una causa común que bien puede ser un acto administrativo de carácter general o de carácter particular y concreto».

Así mismo, es de resaltar que esta Corporación ha señalado que el legislador dejó abierta la posibilidad de que se instaure la acción de grupo para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios irrogados a un número plural de personas, cualquiera que fuere la causa de los mismos, siendo el único requisito como determinante de la procedencia de la acción que sea común para todas las personas que reclaman el reconocimiento y pago de indemnización a través de la incoación de la acción de grupo.

Igualmente, refirió que respecto de la naturaleza de dicha causa la ley no establece limitación alguna, por lo que puede tratarse de un acto administrativo ─de efectos individuales, generales o mixto─, de un hecho, de un contrato, de una omisión o de cualquier otra circunstancia, fenómeno o pronunciamiento que pudiere constituirse en fuente de daños resarcibles.

Concluyó entonces que tanto los artículos pertinentes de la Ley 472 de 1998 como el artículo demandado de la Ley 1437 de 2011 sin lugar a dudas posibilitan que la acción de grupo se instaure para reclamar el reconocimiento y pago de los perjuicios originados en cualquier modalidad de actuación u omisión de la Administración Pública o del sujeto que ejerza funciones administrativas ─lo cual incluye a los actos administrativos, tanto del alcance general como de efectos individuales y concretos─.

Aclaró que, el inciso segundo previó un requisito de procedibilidad de la acción de grupo que solamente resulta aplicable en aquellos eventos en los cuales la fuente del daño la constituya un acto administrativo individual, consistente en que alguno de los miembros del grupo accionante hubiere interpuesto el recurso administrativo obligatorio, en caso de haber resultado procedente, en contra del acto individual que se identifica como causa de los correspondientes perjuicios.

En ese orden de ideas, la Ley 1437 de 2011 estableció la posibilidad de solicitar en acciones de grupo la nulidad de cualquier acto administrativo, agotando previamente el recurso administrativo obligatorio cuando se trate de un acto de carácter particular. Dicho lo anterior, se precisará la naturaleza de los actos acusados, esto es, los Decretos 0383 de 2013, 1269 de 2015 y 246 de 2016, los cuales establecieron la creación y el ajuste de la bonificación judicial para los servidores de la Rama Judicial y la Justicia Penal Militar, con el fin de establecer si había lugar a agotar el recurso administrativo obligatorio.

Pues bien, la jurisprudencia de esta Corporación reiteradamente ha sostenido: “En cuanto a su contenido, los actos administrativos se clasifican en generales, particulares y mixtos. Por actos administrativos de contenido general se entienden aquellos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de carácter impersonal, objetivo, abstracto; no son obligatorios mientras no hayan sido debidamente publicados; contra ellos no proceden recursos en vía gubernativa.

En el derecho colombiano se incluyen dentro de esta modalidad, los actos normativos, cuyo prototipo es el decreto reglamentario. Por actos administrativos de contenido particular se entienden aquellos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de carácter personal, subjetivo o concreto; su eficacia depende de que hayan sido debidamente notificados -excepcionalmente comunicados v. gr. nombramientos- y se encuentren en firme; contra ellos, por regla general, proceden recursos en la vía gubernativa.

Para eventos en los cuales un acto administrativo incorpore simultáneamente decisiones de contenido general y de contenido particular, esta Corporación ha admitido la existencia de los actos mixtos, cuyo régimen jurídico aplicable es el que corresponda a la naturaleza de la respectiva decisión” (se subraya). “Los actos generales son los que crean, modifican o extinguen una situación jurídica general, no relacionada directamente con alguna persona o cosa determinada; sus supuestos normativos o efectos jurídicos son abstractos, lo cual constituye su característica sustancial, debido a que las consecuencias o previsiones normativas que contemplan no están referidas a nadie individualmente identificado, sino que les son aplicables indistintamente a cualquier persona o cosa que llegare a encontrarse dentro de los supuestos descritos en el mismo” (se subraya).

Entonces, para la Sala es claro que los actos acusados son de carácter general toda vez que los destinatarios de sus disposiciones no están individualizados ni determinados, pues si bien va dirigido para las personas que cumplan con ciertos requisitos, estos son que sean servidores de la Rama Judicial, lo cierto es que con ello no se vincula a persona alguna en concreto.

Se agrega a lo anterior, que el acto administrativo fue únicamente publicado, lo que también lo hace impersonal en el sentido en que, al no ser notificado, no se vincula directamente a nadie con el mismo y esa notificación constituiría un requisito para ser un acto de carácter particular. Así pues, tratándose de un acto de carácter general, el requisito exigido por el inciso segundo del artículo 145 del CPACA no resulta obligatorio para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por lo tanto no le asiste razón al a quo al haber inadmitido el presente medio de control bajo dicha argumentación. Por otro lado, frente a lo indicado por la primera instancia de que la parte actora debía acreditar el requisito de procedibilidad respecto de haber agotado la conciliación extrajudicial, es del caso señalar que, para el momento de la presentación de la demanda regía el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, el cual no estableció la conciliación extrajudicial en derecho como requisito de procedibilidad del medio de control de reparación de perjuicios ocasionados a un grupo, así como tampoco la Ley 1285 de 2009 y el Decreto Reglamentario 1716 de 2009, como equivocadamente lo señaló el a quo.

Por otro lado, se advierte que el Tribunal de instancia señaló que la parte actora no cumplió con el requisito establecido en el numeral 4º del artículo 162 del CPACA, y en consecuencia debía corregir los poderes otorgados, pues éstos deben guardar congruencia con los fundamentos de derecho de las pretensiones. Al respecto, se advierte que de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la ineptitud de la demanda se concreta en «aquellas situaciones o eventos extremos de carencia absoluta de invocación normativa o de argumentaciones que toquen los límites de lo absurdo, o cuando sea evidente o torticeramente incoherente, los que en dado caso podrían dar lugar a reputar inepta la demanda por la falta de invocación normativa y argumentativa del concepto de la violación y, eso sin olvidar, que el juez como máximo director del proceso y dada su competencia, se le impone solicitar al sujeto procesal que subsane la demanda».

Además, que la ineptitud de la demanda no se configura por la omisión de exponer argumentos que se traduzcan en el éxito del litigio, sino en el incumplimiento de aspectos formales sobre la exposición de los hechos y el concepto de violación, por lo que no se debe confundir la precariedad de las razones con su ineptitud. Así las cosas, encuentra la Sala que no le asiste razón al a quo, ya que la parte actora señaló de manera concreta las normas que considera vulneradas y el concepto de violación conforme al numeral 4º del Artículo 162 del CPACA.

Así mismo, se advierte que los poderes otorgados por los integrantes del grupo cumplen con los requisitos señalados en los artículos 73 y 74 del C.G.P. Aunado a lo anterior, frente al argumento de que el actor no aportó los anexos de la subsanación de la demanda, el Tribunal Administrativo de Antioquia podía, al momento de proferir el auto admisorio, a través de la Secretaría, notificar la demanda, la subsanación y sus anexos al demandado, pues ello también hace parte de sus atribuciones como director del proceso.

Al respecto, esta corporación ha sostenido lo siguiente: »La Corte Constitucional en sentencia C-086 de 2016, al hacer un estudio sobre el rol del Juez en el Estado Social de Derecho, precisó que fue con la adopción del Código de Procedimiento Civil que le fueron otorgadas a los operadores judiciales nuevas atribuciones como directores del proceso, toda vez que dentro de los artículos de dicho estatuto, entre ellos el 37 que previó que debían «dirigir el proceso, velar por su rápida solución y adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización y procurar la mayor economía procesal” y “hacer efectiva la igualdad de las partes en el proceso, usando los poderes que este código le otorga», dejando de lado al «frío funcionario que aplica irreflexivamente la ley» para traer a un juez garante del acceso efectivo a la administración de justicia y de la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos. […] 24.

En similar sentido la doctrina, ha establecido que el operador judicial antes de la admisión del proceso puede ordenar la solución o saneamiento de defectos e irregularidades sin limitarse únicamente a aspectos formales, tales como sucede, entre otras, respecto de la falta de competencia o jurisdicción, pues es su deber «acudir a su sentido práctico, a su talante “proactivo”, sin desconocer las garantías del actor y sin incurrir en pre-juzgamiento alguno». [Resalta la Sala].

De acuerdo con la anterior directriz jurisprudencial, el hecho de que el demandado no haya aportado copia de su subsanación o de sus anexos, no es razón suficiente para disponer su rechazo; por el contrario, esta falencia puede subsanarse a través de la notificación que se haga de la providencia que admita el medio de control. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala encuentra que en el sub lite no se configuró la causal de rechazo de la demanda, fundada en que el actor no la subsanó dentro del término concedido para el efecto.

Esta decisión materializa los principios pro actione y pro damato, los cuales permiten al juez interpretar de manera más flexible las normas procesales en aras de garantizar la finalidad que ellas persiguen, esto es, el acceso a la administración de justicia y la primacía de los derechos sustanciales (artículo 228 de la Constitución Política).

Así las cosas, la Sala revocará el auto del 20 de noviembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, ordenará continuar con el trámite del proceso. En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero. Revocar el auto del 20 de noviembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual rechazó el medio de control de reparación de los perjuicios ocasionados a un grupo interpuesta por HERNANDO ANTONIO BUSTAMANTE TRIVIÑO Y OTROS, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. - Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI, devuélvase el expediente al tribunal de origen Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTALLANOS Conjuez ponente Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Firmado electrónicamente BERNARDO ANDRÉS CARVAJAL SÁNCHEZ Conjuez Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.