www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000-23-42-000-2015-03393-02 (2596-2022) Demandante: Andrea Liliana Prieto Larrota Demandado: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República1 y otros2 Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Revoca la sentencia de primera instancia y niega las pretensiones porque el demandante no demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes del proceso contra la sentencia de primera instancia del 28 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La demandante interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del oficio 14-00125175/JMSC, por medio del cual el DAPRE negó el reconocimiento de una relación laboral. 2. A título de restablecimiento del derecho solicitó i) pagar a su favor las prestaciones sociales causadas3, y los aportes a seguridad social generada desde que finalizó el vínculo laboral; ii) se reconozca la no solución de continuidad de su vinculación; iii) que las sumas reconocidas se les apliquen los intereses corrientes y moratorios a los que haya lugar; iv) se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del CPACA; y v) se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada. 3.

Como hechos relevantes, la demandante manifestó que laboró a través de contratos de prestación de servicio en el DAPRE y en FONADE, desde el 3 de mayo de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2011. 4. Como concepto de violación argumentó que los actos acusados infringieron normas superiores4, al vulnerar el derecho al trabajo consagrado en 1 En adelante DAPRE 2 Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo hoy Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial S.A. en adelante ENTERRITORIO 3 Vacaciones, cesantías, intereses sobre las cesantías, indemnización por no consignación de las cesantías, indemnización moratoria, primas a las que tiene derecho, dominicales, feriados, bonificaciones, y demás derechos reconocidos. 4 Artículos 1,2,13,25, 43, 44 y 53 de la Constitución Política; 135,136,158,192 de la Ley 201 de 1995; y 182 del Decreto Ley 262 de 2000.

Radicación: 25000-23-42-000-2015-03393-02 (2596-2022) Demandante: Andrea Liliana Prieto Larrota consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 la Constitución Política, el cual goza de especial protección y no puede ser desconocido por la administración. Afirmó que, en su caso, se configuran los elementos propios del contrato de trabajo.

Contestación de la demanda 5. ENTERRITORIO se opuso a las pretensiones, señalando que la vinculación de la actora se realizó exclusivamente mediante contratos de prestación de servicios y no a través de una relación laboral, pues no existió subordinación. 6. Propuso las excepciones de prescripción, inexistencia de la relación laboral e inexistencia de unidad de contratación. 7.

Por su parte, el DAPRE manifestó que la presunta relación laboral alegada por la demandante no cumple con los elementos esenciales del vínculo laboral, y precisó que los contratos de prestación de servicios no fueron suscritos con dicho Departamento. 8. Alegó las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda, caducidad y prescripción. Decisión de las excepciones previas 9.

En la audiencia inicial celebrada el 25 de julio de 2017, se declaró no probada la excepción de caducidad. Esta decisión fue apelada por la parte demandante. Sentencia apelada 11. El Tribunal, mediante sentencia del 28 de febrero de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al declarar la existencia de una relación laboral entre la señora Andrea Liliana Prieto Larrota y las entidades demandadas, comprendida entre el 4 de enero de 2005 y el 27 de julio de 2007, y negó las demás pretensiones. 12.

Determinó que no prosperaba la tacha de testigos propuesta por una de las entidades demandadas, al considerar que los testimonios rendidos por los compañeros de trabajo de la actora constituían prueba idónea y pertinente para acreditar la existencia de la relación laboral. 13. Sostuvo que quedó demostrado con los documentos, la declaración de parte y testimonios5 allegados al proceso, que la demandante cumplió los requisitos para la declaración de existencia de una relación laboral.

En cuanto a la prestación personal del servicio, determinó que esta se verificó entre el 4 de enero de 2005 y el 27 de julio de 2007, periodo durante el cual la actora desempeñó labores de recepción de quejas y reclamaciones, atención al público y seguimiento de trámites, bajo un horario de trabajo de 8:00 a.m. a 5:00 p.m. 5 Diego Ricardo Quintero Martínez, Leonardo Barón Paéz, y Catalina Barrios Cárdenas.

Radicación: 25000-23-42-000-2015-03393-02 (2596-2022) Demandante: Andrea Liliana Prieto Larrota consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 14. Respecto del elemento de la subordinación, el Tribunal destacó que, en el desempeño de las funciones en el área de denuncias, la demandante se encontraba bajo supervisión constante, debía rendir informes sobre el trámite de las quejas y denuncias, y percibía una contraprestación económica periódica, circunstancias que permiten concluir la existencia de dicho elemento esencial. 15.

En relación con el periodo comprendido entre el 10 de agosto de 2007 y el 31 de diciembre de 2011, en el cual la demandante desarrolló funciones como asesora legal de la Presidencia de la República, el Tribunal precisó que las actividades consistían en el acompañamiento de programas institucionales, muchas de ellas realizadas fuera de la sede de la entidad y con un margen amplio de autonomía, por lo que no se acreditó subordinación. 16.

Con fundamento en lo anterior, concluyó que en esta segunda etapa no se configuraron los elementos propios de una relación laboral, razón por la cual negó las pretensiones en ese extremo. 17. Declaró probada la excepción de prescripción trienal, al evidenciar que el último contrato de prestación de servicios finalizó el 27 de julio de 2007 y la solicitud de reconocimiento del vínculo laboral se presentó el 16 de diciembre de 2014, esto es, más de tres años después de la terminación del vínculo contractual. 18.

Indicó que el tiempo reconocido sería computado para efectos pensionales. 19. Finalmente, el Tribunal se abstuvo de imponer condena en costas. Recurso de apelación 20. Inconformes con la decisión de primera instancia ambas partes del proceso interpusieron recurso de apelación. 21. La demandante argumentó que el Tribunal erró al dividir su vinculación contractual en dos etapas una en el área de denuncias y otra como asesora, pues en ambos periodos existió subordinación. Afirmó que debía asistir presencialmente a las instalaciones de la entidad, realizar desplazamientos y cumplir instrucciones directas de la Presidencia. 22.

Sostuvo que obran en el expediente correos electrónicos y testimonios que demuestran la existencia de subordinación en el desempeño del cargo de asesora. 23. El DAPRE señaló que la demandante quiso que se declarara la existencia de un vínculo laboral con el PNUD6, sin que existiera prueba alguna que respaldara dicha afirmación. 24.

Agregó que las copias aportadas en la adición de la demanda carecen de valor probatorio, al no cumplir con los requisitos del artículo 244 del Código 6 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Radicación: 25000-23-42-000-2015-03393-02 (2596-2022) Demandante: Andrea Liliana Prieto Larrota consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 General del Proceso, pues no es posible presumir su autenticidad ni verificar la autoría de los documentos. 25.

Indicó, además, que no existió subordinación durante los periodos reconocidos como laborales, ya que los informes presentados por la demandante se elaboraban periódicamente para el trámite de pago de honorarios. 26. Señaló que los contratos de prestación de servicios suscritos con el FONADE no correspondían a funciones idénticas a las desempeñadas por el personal de planta. 27.

ENTERRITORIO, por su parte, advirtió que el Tribunal incurrió en error al considerar que la continuidad de varios contratos en una misma área constituye un indicio suficiente para acreditar la existencia de una relación laboral. 28. Alegó que se otorgó valor probatorio al testimonio del señor Diego Ricardo Quintero, quien fue tachado por tener interés directo en el proceso, dado que presentó una demanda con pretensiones similares y representado por el mismo apoderado de la actora. 29.

En cuanto a los testimonios de Leonardo Barón Páez y Catalina Barrios Cárdenas, precisó que estos ingresaron a las entidades demandadas el 1° de agosto de 2008 y el 22 de enero de 2007, respectivamente, por lo que su conocimiento de los hechos se circunscribe a un lapso limitado. 30. Finalmente, el FONADE destacó que, aunque la demandante suscribió contratos con esa entidad, los servicios se ejecutaron en las instalaciones del DAPRE, circunstancia que, por sí sola, no configura subordinación. II.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 31. Mediante auto del 16 de febrero de 2023, se admitió el recurso de apelación interpuesto por las partes del proceso contra la sentencia proferida en primera instancia. 32. El demandante y las entidades de demandas presentaron alegatos de conclusión en sede de segunda instancia, en los que reiteraron los argumentos presentados en el recurso de apelación. 33.

El Ministerio Público no presentó concepto. III. CONSIDERACIONES Competencia 34. De conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico Radicación: 25000-23-42-000-2015-03393-02 (2596-2022) Demandante: Andrea Liliana Prieto Larrota consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 35.

La Sala debe definir si se demostró la continuada subordinación en la prestación del servicio o no, a fin de establecer si se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia. Análisis del problema jurídico 36. La Sala revocará la decisión apelada porque las pruebas que obran en el expediente no permiten acreditar la continuada subordinación durante la ejecución de los objetos contractuales. 37.

Con el fin de sustentar la anterior conclusión, la Sala estima necesario destacar que la demandante fue vinculada a través de contratos de prestación de servicios, así: Contrato u orden de servicios Plazo o duración Objeto 2043952 de 20047 4 de enero al 30 de junio de 2005 Apoyar el Programa Presidencial en la gestión de las quejas y reclamaciones presentadas por la ciudadanía en los departamentos y municipios asignados por la dirección. 2052236 de 20058 26 de julio de 2005 25 de enero de 2006 Prestar servicios para apoyar la Estrategia Regional del Programa Presidencia, en particular (a) en el funcionamiento de las Comisiones Regionales de Moralización, (b) la canalización de quejas y reclamos presentadas por la ciudadanía, (c) la promoción de la cultura de la legalidad, y (d) la organización de eventos para la capacitación en control social y ciudadano y en los temas puntuales asignados por la dirección del Programa Presidencial de acuerdo con los compromisos derivados de los pactos por la transparencia. 2060095 de 20069 26 de enero de 2006 al 25 de julio de 2006 Prestar servicios para apoyar la Estrategia Regional del Programa Presidencia, en particular (a) en el funcionamiento de las Comisiones Regionales de Moralización, (b) la canalización de quejas y reclamos presentadas por la ciudadanía, (c) la promoción de la cultura de la legalidad, y (d) la organización de eventos para la capacitación en control social y ciudadano y en los temas puntuales asignados por la dirección del Programa Presidencial de acuerdo con los compromisos derivados de los pactos por la transparencia. 2061620 de 200610 4 de agosto de 2006 al 4 de febrero de 2007 Prestar servicios para apoyar la Estrategia Regional del Programa Presidencia, en particular (a) en el funcionamiento de las Comisiones Regionales de Moralización, (b) la canalización de quejas y reclamos presentadas por la ciudadanía, (c) la promoción de la cultura de la legalidad, y (d) la organización de eventos para la capacitación en control social y ciudadano y en los temas puntuales asignados por la dirección del Programa Presidencial de acuerdo con los compromisos derivados de los pactos por la transparencia. 2070164 de 200711 6 de febrero al 27 de julio de 2007 Hacer parte del grupo de investigación y análisis para apoyar al programa presidencial, en particular en: (A) el seguimiento a las quejas y denuncias que se presenten por los ciudadanos o entidades públicas o privadas o por el programa presidencial a los órganos de control, fiscalía del nivel nacional, (B) el seguimientos a las quejas y denuncias presentadas por la ciudadanía, relativas a los departamentos y municipios asignados por la dirección del programa presidencial y en los temas puntuales asignados por la dirección del programa presidencial de acuerdo con los compromisos derivados de los pactos por la transparencia. 7 Folio 2 a 4.

Cuaderno 3 8 Folios 5 a 10. Ibidem 9 Folios 11 a 15. Ibidem 10 Folios 16 a 20. Ibidem 11 Folios 21 a 22. Ibidem Radicación: 25000-23-42-000-2015-03393-02 (2596-2022) Demandante: Andrea Liliana Prieto Larrota consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 2071386 de 200712 10 de agosto del 2007 al 31 de marzo de 2008 Prestar servicios profesionales para brindar apoyo al programa presidencia de lucha contra la corrupción en la estrategia regional del programa para el fortalecimiento de los pactos por la transparencia, la implementación de grupos de beneficiarios que realizan control ciudadano a proyectos financiados con recursos públicos, los mecanismos de fortalecimiento de la participación ciudadana en la construcción de programas de gobierno y la cultura de la legalidad, en los municipios, departamentos y corporaciones autónomas regionales asignados por el programa presidencial. 200812 de 200813 9 de mayo al 31 de diciembre de 2008 Prestar servicios profesionales para apoyar al Programa Presidencial en la planeación e implementación de las directrices, herramientas y mecanismos técnicos orientados a fortalecer la participación ciudadana en el ejercicio de control social que facilite el seguimiento a la inversión pública en proyectos y obras. 200907 de 200914 9 de febrero al 31 de diciembre de 2009 Prestar servicios profesionales para apoyar al Programa Presidencial en la planeación e implementación, en las entidades territoriales y las corporaciones autónomas regionales, de las directrices, herramientas, y mecanismos de modernización, eficiencia, transparencia,, lucha contra la corrupción, participación ciudadana y control social, promovidos por el mismos, con prioridad en los departamentos de Nariño, Cauca, Valle del Cauca, Cundinamarca y Guaviare. 2100238 de 201015 22 de enero al 31 de diciembre de 2010 Prestar servicios profesionales para apoyar al Programa Presidencial en la planeación e implementación, en las entidades territoriales y las corporaciones autónomas regionales, de las directrices, herramientas, y mecanismos de modernización, eficiencia, transparencia,, lucha contra la corrupción, participación ciudadana y control social, promovidos por el mismos, con prioridad en los departamentos de Nariño, Cauca, Valle del Cauca, Cundinamarca y Guaviare. 0491 de 201116 Finalizado 31 de diciembre de 2011 Prestar a la entidad por sus propios medios con plena autonomía técnica y administrativa, sus servicios profesionales de Abogado para apoyar al Programa Presidencial en la promoción y aplicación de las directrices, herramientas y mecanismos de transparencia y la lucha contra la corrupción, participación ciudadana y control social promovido por los mismos, con especial atención en la ciudad de Bogotá D.C., los Departamentos de Risaralda, Quindío, Magdalena, Amazonas y sus Corporaciones Autónomas Regionales. 38.

En primera instancia se recibieron los testimonios de los señores Diego Ricardo Quintero, Leonardo Barón Páez, Catalina Barrios Cárdenas y la declaración de parte de la demandante. De dichas declaraciones se destacan los siguientes aspectos: i) El señor Diego Ricardo Quintero manifestó conocer a la demandante desde el 4 de mayo de 2003, fecha en que ambos ingresaron a laborar en el DAPRE dentro del Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción, vínculo que se extendió hasta el 31 de diciembre de 2011.

Señaló que su relación contractual fue de prestación de servicios y que desarrollaban sus actividades en las instalaciones de la Presidencia de la República. Precisó que no existía diferencia entre las funciones de los contratistas y las de los empleados de planta, pues todos cumplían un horario de 8:00 a.m. a 5:00 p.m., bajo supervisión diaria.

Agregó que la demandante portaba un 12 Folios 23 a 28. Ibidem 13 Folios 29 a 33. Ibidem 14 Folios 34 a 37. Ibidem 15 Folios 38, 44 a 47. Ibidem 16 Folios 48 al 50. Ibidem Radicación: 25000-23-42-000-2015-03393-02 (2596-2022) Demandante: Andrea Liliana Prieto Larrota consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 carné institucional que la identificaba como funcionaria de la entidad.

Relató que se le asignó un puesto de trabajo con computador y escritorio en la Unidad de Denuncias y que, cuando se desempeñaba como asesora de la Presidencia, sostenía reuniones con gobernadores, alcaldes, contralores y personeros en representación de la institución. Indicó, además, que la demandante compensaba horas mediante turnos en noviembre para tomar días de descanso en diciembre, según instrucciones de su jefe inmediato. ii) El señor Leonardo Barón Páez declaró que fue compañero de trabajo de la demandante en el año 2008, cuando se vinculó como contratista en la Presidencia de la República dentro del Programa de Sistema Regional.

Explicó que debían rendir informes periódicos sobre las actividades ejecutadas y que las comisiones se desarrollaban conforme a la agenda programada por la entidad. Señaló que contaban con correo institucional para comunicaciones oficiales y carné de la Presidencia. Indicó también que los lunes y martes entregaban informes en la sede institucional, sin horario fijo, y que el resto de la semana realizaban comisiones fuera de la ciudad. iii) La señora Catalina Barrios Cárdenas manifestó conocer a la demandante desde la época universitaria y que se vinculó como contratista del FONADE entre enero de 2007 y diciembre de 2010.

Precisó que la demandante disponía de oficina en la entidad, cumplía horario laboral y tenía asignado un coordinador en el Grupo de Denuncias, a quien debía reportar las ausencias. Indicó que la actora inicialmente hizo parte del Programa de Denuncias, encargado de recibir información sobre hechos de corrupción, y posteriormente fue trasladada al Grupo de Estrategia Regional.

Señaló, además, que disponían de correo institucional a través del cual se transmitían las directrices del programa. iv) Finalmente, la demandante relató que se vinculó con la Presidencia de la República en 2004, en el área de Denuncias, permaneciendo allí hasta 2008. Afirmó que los contratos suscritos a través del FONADE se ejecutaron en las instalaciones del DAPRE.

Precisó que en el área de Denuncias cumplía un horario de 8:00 a.m. a 5:00 p.m., que en ocasiones se extendía según el volumen de denuncias recibidas. En el área de Estrategia Regional, cuando permanecía en Bogotá, debía asistir diariamente a la oficina y atender al público dentro del horario institucional. Señaló que en el área de Denuncias había tres empleados de planta que desempeñaban funciones similares a las suyas, pese a su vinculación mediante contrato de prestación de servicios. 39.

Contra el testimonio del señor Diego Ricardo Quintero, el apoderado de ENTERRITORIO solicitó la tacha por sospecha con fundamento en el artículo 211 del CGP, al considerar que su relato carecía de imparcialidad debido a que Radicación: 25000-23-42-000-2015-03393-02 (2596-2022) Demandante: Andrea Liliana Prieto Larrota consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 promovió una demanda contenciosa administrativa contra las entidades demandadas con el mismo objeto, esto es, la declaración de existencia de una relación laboral. 40.

Al respecto, es pertinente recordar que para establecer la credibilidad del testimonio es necesario que el relato presente claridad en las circunstancias de tiempo, modo y lugar, que las respuestas sean precisas y completas y que el testigo justifique la forma en que conoció los hechos. Solo bajo estas condiciones el juzgador puede valorar si lo declarado resulta verosímil, si se ajusta al sentido común y si es coherente con el resto del material probatorio.

La ley no impide tener en cuenta la declaración de un testigo sospechoso, pero exige que sea apreciada con mayor rigor y que su contenido sea contrastado con los demás medios de prueba incorporados al expediente. 41. En consecuencia, el testimonio rendido por (el) señor Diego Ricardo Quintero será apreciado teniendo en cuenta la tacha de sospecha formulada por la parte demandada, sin que ello implique su exclusión del acervo probatorio, sino que su valoración se debe realizar conforme las reglas de la sana crítica. 42.

En ese contexto, la Sala advierte que quien solicite la declaración de una relación laboral encubierta debe demostrar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios en razón a la ejecución de las tareas bajo continuada subordinación; sin embargo, del análisis integral de las pruebas recaudadas se concluye que el accionante no acreditó dicho aspecto por las siguientes razones: 43.

De entrada, resulta pertinente recordar que la continuada subordinación denota el «poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como este debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias […] se destaca dentro del elemento de subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre este […]»17. 44.

De acuerdo con el material probatorio, quedó establecido que FONADE y el DAPRE suscribieron los convenios interadministrativos 194023 de 2004, 195025 de 2005, 196021 de 2006, 197026 de 2007, 200812 de 2008 y 200907 de 2009, cuyo objeto fue la «implementación de acciones estratégicas para la identificación, investigación, sanción y disminución de casos de corrupción en la Administración Pública, definidas por el Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción». 45.

Los contratos celebrados con la demandante pueden dividirse en dos grupos: 2043952, 2052236, 2060095, 2061620 y 2070164, cuyo objeto común fue apoyar el programa presidencial en el área de Quejas y Denuncias; y 2071386, 2081614, 2090217, 2100238 y 04911, orientados a la prestación de servicios profesionales en el fortalecimiento y seguimiento de programas regionales. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de junio de 2021, expediente 73001-23-33-000-2015-00351-01 (3513-2016).

Radicación: 25000-23-42-000-2015-03393-02 (2596-2022) Demandante: Andrea Liliana Prieto Larrota consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 46. Con la ejecución de los contratos en el grupo de denuncias, es decir del 4 de enero de 2005 al 27 de julio de 2007, la demandante realizó la gestión de quejas y atención a las denuncias ciudadanas. 47.

Los testimonios de los señores Diego Ricardo Quintero y Catalina Barrios Cárdenas coinciden en señalar que las labores realizadas en el área de Denuncias consistían en analizar y responder las peticiones recibidas, trasladarlas a los entes de control y efectuar su seguimiento. También refirieron el cumplimiento de un horario de trabajo de 8:00 a.m. a 5:00 p.m., que en ocasiones se extendía según la carga laboral, y la presentación de informes verificados por el coordinador del contrato. 48.

El segundo grupo de contratos, relacionados con la estrategia regional del programa presidencial, se ejecutó entre el 10 de agosto de 2007 y el 31 de diciembre de 2011. Las declaraciones de los señores Diego Ricardo Quintero y Leonardo Barón Páez señalan que la demandante tenía como funciones promover el programa de lucha contra la corrupción, realizar desplazamientos en comisión fuera de la ciudad y representar a la entidad en reuniones interinstitucionales. 49.

Se observa que ninguno de los declarantes afirmó que a la actora se le impusieran cronogramas o itinerarios obligatorios. Por el contrario, todos coincidieron en que debía cumplir determinadas actividades y reportar sus desplazamientos a los territorios correspondientes, lo cual no evidencia subordinación sino coordinación propia de la ejecución contractual. 50.

En ningún momento los testigos manifestaron categóricamente que la demandante recibiera órdenes directas de las entidades demandadas o de sus funcionarios sobre la forma en que debía ejecutar las labores contratadas. 51. Ahora bien, en este caso no es posible deducir la inserción de la actora en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad demandada, pues en el expediente no se encuentra prueba alguna de que esta última hubiera realizado acciones que permitan de manera categórica concluir que se presentó el elemento de la continuada subordinación como llamados de atención, imposición de reglamentos y de regímenes disciplinarios o correctivos, emisión de órdenes que determinaran el modo en que se tenían que adelantar las labores, etc18. 52.

De igual manera, la presentación de informes periódicos, la observancia de ciertos horarios y la planeación de las tareas constituyen manifestaciones del principio de coordinación, mas no de subordinación, ya que obedecían a la necesidad de organizar la ejecución de los compromisos contractuales y garantizar la entrega oportuna de los productos convenidos. 53.

En consecuencia, el esfuerzo probatorio relevante para demostrar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios y la consecuente existencia de una relación laboral debía encaminarse a acreditar la subordinación 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001-23-33-000-2013- 001143-01 (1317-2016).

Radicación: 25000-23-42-000-2015-03393-02 (2596-2022) Demandante: Andrea Liliana Prieto Larrota consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 continuada en la ejecución de las labores. Como la parte demandante no probó tales circunstancias, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y negará las pretensiones.

La condena en costas de primera y segunda instancia 54. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 55.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 56. Así las cosas, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 57.

En consecuencia, y teniendo en cuenta que se revocará la sentencia apelada, incluida la decisión que allí se adoptó sobre las costas de primera instancia, se impondrán costas a la parte demandante en ambas instancias, por cuanto se accede totalmente a las peticiones del recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 28 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. CONDENAR en costas de primera y segunda instancia a la señora Andrea Liliana Prieto Larrota, a favor del Departamento Administrativo de la Presidencia (DAPRE) y la Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial S.A. (ENTERRITORIO). Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas Radicación: 25000-23-42-000-2015-03393-02 (2596-2022) Demandante: Andrea Liliana Prieto Larrota consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones respectivas y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.186 del CPACA.