CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dieciocho (18) de enero de dos mil veintitrés (2023) Acción: Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2022-06326-001 Actora: María Lesbia Granada Granada Demandados: Magistrados del Tribunal Administrativo del Quindío Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la señora María Lesbia Granada Granada contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Quindío, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La señora María Lesbia Granada Granada, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Quindío. Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el auto de 29 de julio de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Quindío modificó la liquidación del crédito que realizó el 5 de agosto de 2021 el Juzgado Quinto (5º) Administrativo de Armenia, dentro del asunto ejecutivo promovido contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) [expediente 63001-33-33-005-2018-00137-00], para calcularlo en $7’853.946; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas que profieran una nueva providencia en la que atiendan el ordenamiento jurídico y la sentencia de 13 de marzo de 2013, por cuyo conducto la mencionada Corporación decidió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 63001-23-33-003-2012-00014-00. 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06326-00 Actora: María Lesbia Granada Granada 2 1.2 Hechos. Relata la accionante que el 13 de marzo de 2013 el Tribunal Administrativo del Quindío decidió el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra el desaparecido Instituto de Seguros Sociales (ISS) [expediente 63001-33-33-005-2018-00137-00], en el sentido de ordenar la reliquidación de su pensión de jubilación en atención al Decreto 929 de 1976, esto es, con inclusión de todas las sumas que devengó durante el último semestre de servicios, salvo que estén expresamente excluidas por el ordenamiento jurídico para efectos pensionales.
Que Colpensiones, a través de Resolución GNR 344209 de 30 de octubre de 2015 y en cumplimiento de la precitada orden judicial, calculó la mesada en $4’079.948, acto administrativo contra el cual interpuso recurso de apelación, con el argumento de que el incremento de la prestación no se efectuó conforme a lo ordenado en el aludido fallo ordinario, el cual fue confirmado con Resolución GNR 111222 de 21 de abril de 2016.
Dice que en el último semestre recibió $57’583.926, por lo que el 75% del promedio de lo devengado durante ese lapso y que tiene incidencia pensional es $7’197.990, por tanto, existe una diferencia en su favor de $3’118.042, que denota que no se acató integralmente la sentencia de 13 de marzo de 2013, motivo por el cual incoó demanda ejecutiva contra Colpensiones (expediente 63001-33-33-005-2018-00137-00), con la finalidad de obtener el respectivo pago.
Que del trámite ejecutivo conoció el Juzgado Quinto (5º) Administrativo de Armenia, que (i) el 27 de julio de 2018 libró mandamiento de pago y (ii) el 16 de abril de 2021 dispuso seguir adelante con la ejecución y allegar la liquidación del crédito, orden que atendió oportunamente2, pues adosó memorial en el que estableció que aquel ascendía a $838’104.312, sin embargo, el 5 de agosto de ese año el Juzgado de conocimiento desaprobó esa cifra y determinó que la deuda reclamada era de $2’211.174, constituidos por $881.427 por capital y $1’329.474 por intereses, decisión contra la cual formuló recurso de apelación. Sostiene que la alzada fue desatada el 29 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Quindío, en el sentido modificar el auto recurrido, para indicar que la liquidación del crédito equivalía a $7’853.946, pues el a quo 2 Omite señalar la fecha en que ello aconteció. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06326-00 Actora: María Lesbia Granada Granada 3 omitió tener en cuenta la bonificación por servicios prestados, de ahí que el monto de la deuda se incrementara.
Que la determinación judicial incurre en desconocimiento del precedente, toda vez que contraría la postura del Consejo de Estado3, según la cual la pensión de jubilación de los destinatarios del Decreto 929 de 1976 equivale al promedio de todo lo recibido durante los últimos seis (6) meses de labores, premisa que impedía dividir en doceavas partes las primas, pues lo correcto era dividirlas en sextas partes, error que redujo significativamente el monto de la deuda reclamada en el trámite ejecutivo 63001-33-33-005-2018-00137-00.
II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 1º de diciembre de 2022, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Quindío y dispuso vincular al señor presidente de Colpensiones, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Quindío, por conducto del ponente de la providencia objeto de censura, pide negar el amparo deprecado, comoquiera que en la sentencia de 13 de marzo de 2013, que decidió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 63001-23- 33-003-2012-00014-00, no se ordenó efectuar la reliquidación de la mesada de la actora en la forma como ella lo indica en el escrito inicial, lo que denota que pretende cambiar una orden judicial que se profirió «hace más de 9 años». 2.1.2 El señor presidente de Colpensiones, por intermedio de la señora directora de la dirección de acciones constitucionales del ente, asevera que carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la tutelante le atribuye la presunta trasgresión de sus garantías constitucionales a los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Quindío, por tanto, no tiene incidencia alguna en este trámite constitucional, máxime cuando no es 3 Sección segunda, sentencias de (i) 17 de julio de 2003, C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado, expediente 25000-23-25-000-1999-06508-01; y (ii) 18 de febrero de 2010, C. P Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente 25000-23-25-000-2003-07987-01.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06326-00 Actora: María Lesbia Granada Granada 4 competente para satisfacer las súplicas formuladas en la solicitud de amparo. Que la decisión judicial cuestionada no vulnera derecho constitucional fundamental alguno de la demandante, toda vez que se profirió de acuerdo con el ordenamiento jurídico, circunstancia de la que se infiere que la presente tutela es empleada como una tercera instancia, porque se pretende obtener un nuevo pronunciamiento sobre aspectos que ya fueron desatados por las autoridades accionadas en atención a una interpretación razonable del sistema normativo.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la accionante, quien aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la providencia de 29 de julio de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío modificó la de 5 de agosto de 2021, con la que el Juzgado Quinto (5º) Administrativo de Armenia liquidó el crédito dentro del asunto ejecutivo promovido por la actora contra Colpensiones (expediente 63001-33-33-005-2018-00137-00), para fijarlo en $7’853.946; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso e igualdad invocadas en la solicitud de amparo.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06326-00 Actora: María Lesbia Granada Granada 5 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales. El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991.
Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06326-00 Actora: María Lesbia Granada Granada 6 Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06326-00 Actora: María Lesbia Granada Granada 7 material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales4, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 20125, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos6. 4 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 5 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 6 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06326-00 Actora: María Lesbia Granada Granada 8 3.5 Caso concreto. Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la accionante;
(ii) contra el auto acusado no procede recurso alguno, toda vez que se emitió en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la determinación judicial atacada se profirió el 29 de julio de 2022 y la solicitud de amparo se instauró el 28 de noviembre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (4 meses y 1 día); y (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela.
En razón a que se colman los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sala examinará el fondo del asunto, conforme a la causal específica denominada desconocimiento del precedente. 3.5.1 Desconocimiento del precedente. El desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial.
La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia7, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia incurre en defecto sustantivo8 conforme a los principios del debido proceso, igualdad y buena fe9. 7 Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». 8 Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. 9 Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06326-00 Actora: María Lesbia Granada Granada 9 En el sub lite, en atención al escrito inicial y a las pruebas adosadas al presente asunto constitucional, la Sala evidencia que el 13 de marzo de 2013 el Tribunal Administrativo del Quindío decidió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la tutelante contra el extinguido Instituto de Seguros Sociales (expediente 63001-23-33-003-2012-00014-00), en el sentido de (i) anular las Resoluciones 14451 de 28 de abril de 2011 y 935 de 23 de marzo de 2012, con las que ese ente le reliquidó su pensión de jubilación, y (ii) ordenar su reajuste «teniendo en cuenta todos los factores salariales por ella percibidos en el último semestre de servicios, anterior a la solicitud, y de manera definitiva una vez se retire del servicio, siempre que el factor a valorarse no sea expresamente excluido (conforme a la normativa que lo regule) para reconocimiento y liquidación», pero «con la advertencia de que se deben tomar como factores fraccionados o en forma proporcional».
En cumplimiento de la precitada sentencia, a través de Resolución GNR 34409 de 30 de octubre de 2015, Colpensiones incrementó a $4’079.948 la cuantía de la mencionada prestación, a partir del 30 de junio de ese año (fecha de retiro del servicio de la actora), y le concedió un retroactivo de $16’319.79210, del que descontó $1’958.400, por concepto de aportes a salud.
Asimismo, dicho organismo, con Resolución GNR 11122 de 21 de abril de 2016, «d[io] alcance» a aquel acto administrativo, en el sentido de indicar que el aludido fallo ordinario fue atendido en su totalidad. Por considerar que las referidas determinaciones administrativas no acataron la sentencia de 13 de marzo de 2013, la tutelante promovió acción ejecutiva contra Colpensiones (expediente 63001-33-33-005-2018-00137-00), con el propósito de obtener su efectivo cumplimiento, para lo cual deprecó $93’709.650 por concepto «de capital» y $5’305.567 por «las respectivas diferencias».
Allí adujo que los factores salariales certificados y sobre los cuales se reajustó la pensión debían ser tenidos en cuenta en sextas partes y no en doceavas, como lo dispuso Colpensiones. El asunto ejecutivo fue asignado por reparto al Juzgado Quinto (5º) Administrativo de Armenia, que el 27 de julio de 2018 libró mandamiento de pago por los montos reclamados por la demandante y el 16 de abril de 2021, en razón a que la ejecutada no opuso excepciones de manera oportuna, dispuso (i) seguir adelante con la ejecución, (ii) el remate de los bienes que 10 Por el período comprendido entre el 1º de julio y el 30 de octubre de 2015.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06326-00 Actora: María Lesbia Granada Granada 10 resultaren embargados, (iii) el avalúo de estos y (iv) allegar la liquidación del crédito. En cumplimiento de la última de las mencionadas órdenes, la ejecutante allegó memorial de liquidación del crédito, en el que calculó el capital en $457’024.838 y los intereses en $381’079.000, montos que fijó luego de dividir en sextas partes los factores salariales certificados por la Contraloría General de la República como devengados durante el último semestre laborado.
El 5 de agosto de 2021 el Juzgado de conocimiento modificó la anterior liquidación, en el sentido de reducir las precitadas sumas a $2’211.174, que comprenden $881.427 por capital y $1’329.474 de intereses, correspondientes al lapso trascurrido entre la orden de reajuste y la fecha de pago. Lo anterior, en razón a que los valores certificados debían promediarse para calcular lo recibido durante el último semestre trabajado, puesto que las primas de navidad, vacaciones y servicios no era dable tomarlas en sus sextas partes, porque se causan anualmente, por tanto, debía determinarse su monto por mes (dividir en 12) y con base en este calcular los 6 meses previos al retiro del servicio.
Contra la anterior providencia, la ejecutante interpuso recurso de apelación, con el argumento de que en la sentencia ordinaria contentiva de la obligación se consignó que la cuantía de la prestación equivale al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre, por consiguiente, para fijar el monto de su pensión las aludidas primas debían dividirse en 6 y no en 12, que fue lo que hizo erradamente el a quo, para luego calcular de manera proporcional lo recibo en el último semestre de trabajo.
La precitada alzada fue desatada el 29 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Quindío, en el sentido de señalar que le asistía razón al juez de primera instancia al promediar los emolumentos certificados (primas de navidad, vacaciones y servicios) y luego determinar lo que la tutelante devengó durante los últimos seis (6) meses de servicios, puesto que no era dable dividirlos en 6, como lo indica ella, porque su causación comprende períodos anteriores al semestre previo al retiro.
No obstante, se advirtió que en la liquidación del crédito efectuada por conducto del auto apelado no se tuvo en cuenta el valor de la bonificación por Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06326-00 Actora: María Lesbia Granada Granada 11 servicios, que equivale a $407.053, suma que varía los montos adeudados, así: (i) por «saldo a la fecha de pago de resolución de reconocimiento» $901.010, (ii) por «diferencias posteriores al pago» $3’052.926 y (iii) por «intereses a la fecha» $3’900.009, para un total de $7’853.946.
En la solicitud de amparo, la actora afirma que la providencia cuestionada comporta desconocimiento del precedente, habida cuenta de que, a su juicio, desatendió el criterio del Consejo de Estado11, según el cual la cuantía de la mesada de los beneficiarios del Decreto 929 de 1976 se fija con base en los emolumentos recibidos durante los últimos seis (6) meses de servicio, premisa que imponía dividir en sextas partes las primas de navidad, vacaciones y servicios certificadas por la Contraloría General de la República como recibidas en el semestre anterior a su retiro.
Con el fin de dilucidar si el anterior reproche tiene o no asidero jurídico, resulta oportuno indicar que la acción ejecutiva en un mecanismo judicial a través del cual un acreedor pide del juez la ejecución en su favor de una obligación clara, expresa y exigible12 contraída por el deudor, que debe constar en un documento otorgado por este o en un fallo condenatorio, al que se denomina título ejecutivo, conforme lo prevé el artículo 42213 del Código General del Proceso (CGP).
Una vez el beneficiario de la deuda promueva ese instrumento judicial, el juez determinará si el escrito adosado por aquel cumple las exigencias formales y sustanciales para ser considerado título ejecutivo, lo cual, de acontecer, origina la expedición del mandamiento de pago, que es «una providencia, que hace [las] veces de [auto admisorio,] por cuanto implica que [se] encontró que la demanda reunía los requisitos legales […]»14. 11 Sección segunda, sentencias de (i) 17 de julio de 2003, C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado, expediente 25000-23-25-000-1999-06508-01; y (ii) 18 de febrero de 2010, C. P Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente 25000-23-25-000-2003-07987-01. 12 Corte Constitucional, sentencia T-747 de 2013, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «[…] es clara la obligación que no da lugar a equívocos, en otras palabras, en la que están identificados el deudor, el acreedor, la naturaleza de la obligación y los factores que la determinan.
Es expresa cuando de la redacción misma del documento, aparece nítida y manifiesta la obligación. Es exigible si su cumplimiento no está sujeto a un plazo o a una condición, dicho de otro modo, si se trata de una obligación pura y simple ya declarada […]». 13 «Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial […]». 14 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio.
Código General del Proceso: parte especial. Dupré Editores. 2017. Bogotá. P. 534. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06326-00 Actora: María Lesbia Granada Granada 12 Luego de ello, se corre traslado de dicha decisión a la parte ejecutada, con la finalidad de que proponga excepciones, y una vez agotado el trámite al que están sometidas y de no prosperar parcial o totalmente, se ordena (i) seguir adelante con la ejecución, (ii) efectuar los correspondientes avalúos de los bienes que llegaren a estar embargados, y (iii) liquidar el crédito y las costas, etapa en la que las partes establecen el monto de la deuda15 (constituida por el capital y los intereses), del cual se corre traslado, para que, posteriormente, el juez determine si lo aprueba o no. Cabe advertir que el numeral 3 del 446 del CGP señala que el juez está facultado para modificar la liquidación del crédito presentada por alguna de las partes, en consecuencia, variar el monto sobre el cual se emitió el auto que libró mandamiento de pago, pues aquella involucra un momento procesal oportuno para garantizar que la cuantía de la deuda que se ejecuta esté acorde con lo que verdaderamente el demandado le debe al acreedor, lo cual, sea dicho de paso, comporta un control de legalidad de las actuaciones procesales en el asunto ejecutivo, dado que permite ajustarlas a la realidad16.
Por otra parte, el artículo 7º del Decreto 929 de 197617 prevé que «[l]os funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre».
Efectuadas las anteriores precisiones jurídicas, en el sub lite se evidencia que el 13 de marzo de 2013 el Tribunal Administrativo del Quindío, al decidir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 63001-23-33-003-2012- 00014-00, instaurada por la demandante contra el desaparecido ISS, ordenó reajustar su pensión de jubilación, reconocida en atención a la norma aludida en el párrafo precedente, «teniendo en cuenta todos los factores salariales por ella percibidos en el último semestre de servicios, anterior a la solicitud, y de 15 Consejo de Estado, sección primera, auto de 13 de noviembre de 2014, C. P. María Elizabeth García González, expediente 05001-23-33-000-2014-00259-01. 16 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, auto de 28 de noviembre de 2018, C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente 23001-23-33-000-2013-00136-00. 17 «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06326-00 Actora: María Lesbia Granada Granada 13 manera definitiva una vez se retire del servicio, siempre que el factor a valorarse no sea expresamente excluido (conforme a la normativa que lo regule) para reconocimiento y liquidación», pero «con la advertencia de que se deben tomar como factores fraccionados o en forma proporcional».
En razón a que la anterior orden, a juicio de la actora, no fue cumplida cabalmente, promovió acción ejecutiva contra Colpensiones (expediente 63001-33-33-005-2018-00137-00), trámite en el que las autoridades accionadas, por conducto de la providencia cuestionada, modificaron la liquidación del crédito, en el sentido de calcularlo sobre el promedio de las sumas certificadas por la Contraloría General de la República de los últimos seis (6) meses de servicio, para lo cual dividieron en doceavas partes los emolumentos causados anualmente y sobre el resultado fijaron el valor promedio correspondiente al semestre anterior al retiro del servicio.
La anterior determinación, a juicio de la actora, comporta desconocimiento del precedente, dado que el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado18 establece que la cuantía de la pensión reconocida en virtud del Decreto 929 de 1976, corresponde al 75% del promedio de todo lo recibido durante los últimos seis (6) meses de labores, premisa que imponía dividir en sextas partes las sumas recibidas durante aquel lapso y no como lo hicieron los señores magistrados demandados.
Al estudiar los pronunciamientos judiciales invocados por la demandante, se observa que el de 18 de octubre de 201019 desató una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho concerniente a la pensión de una persona que laboró por más de veinte (20) años en la desaparecida Superintendencia Bancaria y quien era destinataria de la Ley 33 de 1985, de manera que las consideraciones expuestas en esa providencia no resultan aplicables en el sub lite, porque no se discutieron cuestiones jurídicas relacionadas con el Decreto 929 de 1976.
Por su parte, el fallo de 17 de julio de 200320 decidió una acción de nulidad y restablecimiento del derecho atañedera al régimen pensional de que trata el aludido Decreto y en él se concluyó que las personas a las que este les 18 Sección segunda, sentencias de (i) 17 de julio de 2003, C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado, expediente 25000-23-25-000-1999-06508-01; y (ii) 18 de febrero de 2010, C. P Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente 25000-23-25-000-2003-07987-01. 19 C. P Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, expediente 25000-23-25-000-2003-07987-01. 20 C. P. Alejandro Ordóñez Maldonado, expediente 25000-23-25-000-1999-06508-01.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06326-00 Actora: María Lesbia Granada Granada 14 resultaba aplicable, tenían derecho a que la cuantía de su pensión de jubilación fuere «equivalente al 75% de los salarios devengados en el último semestre de servicios». Sobre el particular, en dicha providencia se indicó: […] es indispensable reiterar que los servidores de la Contraloría General de la República, amparados por el régimen especial de pensiones previsto en el decreto 929 de 1976, tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, en el equivalente al 75% de los salarios devengados en el último semestre de servicios.
La ley no señala que dicho promedio deba efectuarse en forma “proporcional”, como lo estima el Tribunal. Si la Contraloría General de la República, certificó los emolumentos que percibió la actora en el último semestre de servicios, a ellos debe circunscribirse la entidad demandada, al realizar la nueva liquidación. En esas condiciones, la Sala se aparta de la decisión de primera instancia en cuanto ordenó que en la reliquidación se incluyeran los factores salariales omitidos, “en forma proporcional”, resultando tal consideración ajena a los términos de la norma.
De acuerdo con lo anterior, se colige que en el precitado pronunciamiento el Consejo de Estado indicó que no era dable promediar las sumas que devengó en el último semestre el destinatario del Decreto 929 de 1976, para determinar su valor por mes, por cuanto la norma no prevé ello, sino que el emolumento certificado tiene incidencia pensional en una sexta parte.
No obstante, por el hecho de que las autoridades accionadas hayan promediado los emolumentos anuales para determinar su valor mensual, y con base en ese resultado calcular el monto de la mesada de la tutelante, no es dable concluir que trasgredieron el ordenamiento jurídico, porque se limitaron a atender la sentencia ordinaria de 13 de marzo de 2013, emitida por el Tribunal Administrativo del Quindío en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 63001-23-33-003-2012-00014-00, en la que se estipuló que la liquidación pensional se debía efectuar sobre los factores salariales «de forma proporcional».
En ese orden de ideas, la inconformidad de la tutelante se deriva de la manera como se dispuso en sede contencioso-administrativa el reajuste de su pensión y no del auto a través del cual los señores magistrados demandados liquidaron el crédito dentro del asunto ejecutivo 63001-33-33-005-2018-00137-00, situación que impide atribuirle a esta providencia afectación de derechos constitucionales fundamentales, máxime cuando la finalidad de esa decisión Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06326-00 Actora: María Lesbia Granada Granada 15 era determinar el monto de la deuda reclamada, mas no desestimar la forma como se ordenó el aludido reajuste.
Cabe advertir que, tal como se analizó en líneas precedentes, el trámite ejecutivo está instituido con el fin de exigir el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible, y no a establecer, en caso de que el título ejecutivo esté constituido por una sentencia, aspectos sustanciales que debieron refutarse en el correspondiente proceso ordinario, máxime cuando en este la actora contaba con la posibilidad de, en caso de no tener certeza sobre la forma de efectuar el reajuste, pedir aclaración sobre ese aspecto, conforme al artículo 30921 del Código de Procedimiento Civil (CGP)22.
Sobre el particular, esta Corporación23 señaló: En primer lugar, la Sala advierte que el proceso ejecutivo es un instituto jurídico procesal idóneo para garantizar el ejercicio libre y eficaz de los derechos respecto de los cuales no hay duda que le pertenecen a una persona, incluso mediante el uso de la facultad coercitiva de la rama jurisdiccional del poder público. […] la finalidad del proceso ejecutivo es la de procurar al titular del derecho subjetivo o del interés protegido, no el reconocimiento de este derecho o interés, el cual ha debido ventilar en el proceso correspondiente, sino su satisfacción a través de la vía coactiva.
Así las cosas, en razón a que en el proveído atacado, se reitera, las autoridades accionadas se limitaron a atender la forma como se dispuso la reliquidación de la pensión de la demandante en la sentencia que decidió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 63001-33-33-005-2018-00137-00, en la que se ordenó calcularla sobre los respectivos factores salariales «de forma proporcional», no es dable atribuirle desconocimiento del precedente, porque la aplicación del criterio jurisprudencial aludido en la solicitud de amparo debió exigirse en ese asunto contencioso-administrativo y no en el marco del trámite ejecutivo 63001-33-33-005-2018-00137-00.
A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala negará el amparo deprecado, 21 «La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Con todo, dentro del término de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte, podrán aclararse en auto complementario los conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o que influyan en ella […]». 22 Vigente al momento en que se dictó la sentencia ordinaria de 13 de marzo de 2013. 23 Sección primera, auto de 12 de julio de 2018, C. P. María Elizabeth García González, expediente 81001- 23-33-003-2017-00042-01.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06326-00 Actora: María Lesbia Granada Granada 16 en razón a que la decisión judicial cuestionada no comporta desconocimiento del precedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.
Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad invocados por la señora María Lesbia Granada Granada, por las razones expuestas en las consideraciones. 2º. Notifíquese esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.
Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS