1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-04910-00 Accionante: Elida María Ferrer Ortiz como apoderada de Gloria Edilma Sabogal Sabogal Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Tema: Derechos debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. Relación laboral encubierta.
Falta de legitimación en la causa por activa. DECLARA IMPROCEDENTE. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la abogada Elida María Ferrer Ortiz, quien dice actuar en representación de la señora Gloria Edilma Sabogal Sabogal, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A.
ANTECEDENTES La accionante pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados con la sentencia del 2 de febrero de 2026, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-015- 2021 00165-00/01.
HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que prestó sus servicios a la Alcaldía de Choachí, mediante contratos de prestación de servicios, entre el 6 de febrero de 2012 y el 30 de diciembre de 2019, donde ejecutó labores encaminadas a apoyar, coordinar y asistir la administración de Radicado: 11001-03-15-000-2026-04910-00 2 bases de datos, sobre reporte de novedades, aseguramiento de los afiliados al régimen subsidiado en salud del Municipio de Choachí y otras actividades relacionadas con el giro ordinario del ente territorial.
Que el 15 de mayo de 2020, presentó reclamación administrativa solicitando el reconocimiento de la existencia de una relación laboral encubierta, el reintegro y el pago de todos los derechos laborales derivados de la misma. Que el Decreto Legislativo 564 de 2020 suspendió los términos de prescripción y caducidad. Que el 24 de junio de 2020, el municipio envió el oficio núm. 100.30.0187 del 17 de junio de 2020, por medio del cual resolvió de manera desfavorable la petición. Aduce que para la fecha de expedición y notificación de dicho oficio no estaba suspendida la contabilización de la caducidad para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Que el Consejo Superior de la Judicatura través del Acuerdo núm. PCSJA20 11567 del 05 de junio 2020 suspendió los términos judiciales y administrativos en todo el país, con ocasión del Covid 19 y, el 1° de julio de 2020 inició a contabilizarse el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para demandar el Oficio núm. 100.30.0187 del 17 de junio de 2020.
Que el 12 de enero de 2021, radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Choachí. Que el 22 de septiembre de 2022, el Juzgado Quince Administrativo de la Sección Segunda del Consejo de Estado accedió a las pretensiones. Que el 2 de febrero de 2026, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Confirmó la existencia de una relación laboral encubierta entre el municipio demandado y el actor y declaró de oficio la caducidad parcial del medio de control.
Considera que el Tribunal incurrió en el defecto sustantivo, por inobservar el Decreto 564 de 2020 y los actos que expidió el Consejo Superior de la Judicatura, posteriormente, con ocasión de la pandemia por Covid 19. A su juicio, la autoridad judicial accionada aplicó el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, sin percatarse que durante el período comprendido entre la expedición del acto administrativo y el levantamiento de la suspensión judicial existió una regulación excepcional que modificaba temporalmente las condiciones para el ejercicio de las acciones y medios de control, como lo fue la suspensión de la prescripción y la caducidad.
Que de haber el Tribunal interpretado en debida forma la norma, habría evidenciado que el término de caducidad no podía iniciar su contabilización sino hasta el 1º de julio de 2020, fecha en la que el Consejo Superior de la Judicatura levantó la Radicado: 11001-03-15-000-2026-04910-00 3 suspensión de términos judiciales.
El 30 de octubre de 2020, radicó la solicitud de conciliación extrajudicial, por lo que se suspendió el cómputo cuando aún restaba un día hábil para el vencimiento del término, el cual solo se reanudó el 12 de enero de 2021, una vez finalizada la vacancia judicial y superados los días inhábiles que siguieron a la expedición de la constancia de conciliación. PRETENSIONES Solicitó que se amparen los derechos invocados; se deje sin efectos la sentencia del 2 de febrero de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-015-2021 00165-00/01; y, en consecuencia, se ordene a la autoridad judicial accionada emitir una nueva decisión en la cual se confirme la sentencia de primera instancia, y se declare que no operó el fenómeno de la caducidad.
TRÁMITE PROCESAL El 30 de junio de 2026, se admitió la acción; se vinculó al Municipio de Choachí – Cundinamarca, como tercero con interés, y se ordenó notificar a las partes y al vinculado. Así mismo, se requirió aportar el poder para la representación en la acción de tutela. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, Despacho 8 precisó que no resulta jurídicamente admisible equiparar la suspensión de términos decretada para la Rama Judicial con la suspensión de actuaciones dispuesta por la Procuraduría General de la Nación, pues se trata de autoridades distintas, dotadas de autonomía constitucional y sujetas a regulaciones independientes durante la emergencia sanitaria.
La tesis planteada por la accionante desconoce esa diferencia y pretende extender los efectos de una regulación que no era aplicable al trámite conciliatorio. Señaló que la señora Edilma Sabogal pretendía la nulidad del Oficio núm. 100.30.0187 del 17 de junio de 2020, notificado el 24 del mismo mes y año. A partir de dicha notificación comenzó a correr el término de cuatro (4) meses, previsto en el artículo 164 del CPACA, para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En consecuencia, dicho término vencía el 24 de octubre de 2020; no obstante, la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 30 de octubre de 2020, cuando el fenómeno de la caducidad ya se había configurado, razón por la cual dicha actuación no tenía la aptitud jurídica para suspender un término ya extinguido. Expuso que la acción de tutela resulta improcedente, por cuanto la providencia cuestionada fue proferida con estricto apego al ordenamiento jurídico, no incurrió en Radicado: 11001-03-15-000-2026-04910-00 4 una actuación arbitraria o caprichosa ni vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante, quien pretende utilizar el amparo constitucional como un mecanismo para obtener una nueva valoración de los mismos argumentos ya examinados y decididos por el juez competente.
POSICIÓN DEL VINCULADO El Municipio de Choachí pide que se declare improcedente la tutela, ya que la accionante pretende es reabrir un debate legal que ya hizo tránsito a cosa juzgada. Además, no sustenta cual es la irregularidad procesal que tiene incidencia directa en la decisión y viola los derechos fundamentales invocados. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidad de la acción de tutela; ii) legitimación en la causa por activa; y, iii) análisis del caso concreto.
Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Legitimación en la causa por activa En el artículo 86 de la Constitución Política se establece la facultad que tiene toda persona para interponer la acción de tutela por sí misma o por quien actúe en su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales. A su vez, en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 se dispone la legitimidad para el ejercicio de la acción de tutela; la norma indica que esta puede ser presentada: i) directamente por la persona que considera vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales; ii) a través de su representante legal; iii) por medio de apoderado judicial; iv) por agente oficioso; y, v) mediante el defensor del pueblo y los personeros municipales.
En ese orden de ideas, el juez debe estudiar en cada caso concreto si quien radica la acción se encuentra legitimado en la causa por activa, pues de no ser así deberá Radicado: 11001-03-15-000-2026-04910-00 5 declararlo en la sentencia y no habrá lugar a analizar el fondo del asunto. En cuanto a la presentación de la tutela mediante apoderado judicial es preciso indicar que la Corte Constitucional1 estima que este debe aportar poder especial que lo faculta para actuar: «(…) La Corte, en reiterados fallos, ha señalado los elementos del apoderamiento en materia de tutela, así: (i) acto jurídico formal que se concreta en un escrito, llamado poder, el cual se presume auténtico;
(ii) tratándose de un poder especial, debe ser específico, de modo que aquel conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende otorgado para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen en el proceso inicial; (iii) el destinatario del acto de apoderamiento sólo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional.
Es decir, la legitimación por activa se configura si quien presenta la demanda de tutela acredita ser abogado titulado y se anexa el respectivo poder especial, de modo que no se puede pretender hacer valer un poder otorgado en cualquier proceso para solicitar el amparo constitucional (…)” (negrilla fuera de texto original). En cuanto a las características del poder para actuar en tutela, dijo la Corte Constitucional2: «En resumen, el apoderamiento judicial en sede de tutela debe observar las siguientes reglas: (i) el poder debe constar por escrito y éste se presume auténtico, (ii) el mandato puede constar en un acto de apoderamiento especial o en uno de carácter general, (iii) quien pretenda ejercer la acción de tutela mediante apoderado judicial debe conferir facultades expresas para el ejercicio de esta acción constitucional y (iv) el destinatario del acto de apoderamiento debe ser un abogado con tarjeta profesional vigente.» Análisis del caso concreto La abogada Elida María Ferrer Ortiz interpuso acción de tutela, diciendo actuar en representación de la señora Gloria Edilma Sabogal Sabogal, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, con ocasión de la sentencia del 2 de febrero de 2026, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-015-2021 00165- 00/01.
Dentro de los anexos aportados obra poder3 otorgado por la señora Gloria Edilma Sabogal Sabogal a favor de la abogada Elida María Ferrer Ortiz, para iniciar y llevar hasta su terminación proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Choachí, para que se reconociera la existencia de una relación laboral encubierta y se ordenara el pago de los respectivos emolumentos.
La poderdante le confirió a la abogada Ferrer las facultades que consagra el artículo 77 del Código General del Proceso (CGP). 1 Corte Constitucional. Sentencia T 194 de 2012 2 Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2021 3 Página 27. Documento nombrado como prueba, índice 2 de SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2026-04910-00 6 La Sala advierte que el poder conferido no incluye la facultad de interponer esta acción constitucional ni se refiere a los derechos aquí reclamados.
Aunado a lo dicho, no puede perderse de vista que los derechos fundamentales son personalísimos, por lo que, tratándose de una persona con plena capacidad4, su reclamo debe hacerse, directamente por el titular de los derechos o mediante apoderado judicial debidamente constituido. Mediante providencia del 30 de junio de 2026 se requirió a la parte accionante para que allegara poder especial para actuar en la acción de tutela a favor de quien dice representar; no obstante, transcurrió el término otorgado sin que se recibiera pronunciamiento alguno al respecto.
En consecuencia, se declarará improcedente la acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por activa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción, por falta de legitimación en la causa por activa, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia. Segundo. Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente 4 Recuérdese que la capacidad legal se presume de conformidad con el artículo 1503 del Código Civil y que la Ley 1996 de 2019.