Referencia: Solicitud de Unificación de la Jurisprudencia Radicación: 11001 33 35 027 2019 00209 01 Demandante: José Eduardo Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Solicitud de Unificación de la Jurisprudencia Radicación: 11001 33 35 027 2019 00209 01 (5971-2024) Demandante: José Eduardo Rojas Demandado: Subred Integrada de Servicios de Salud – Suroccidente ESE Temas: Relación laboral subyacente.
Caducidad del medio de control. Prescripción de prestaciones sociales. Ley 1437 de 2011. Abstiene de dar trámite. Auto Interlocutorio 1. Decide el despacho sobre la solicitud de unificación de la jurisprudencia presentada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C. I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda 2.
El señor José Eduardo Rojas por intermedio de apoderado judicial, demandó la nulidad del Oficio 041-2018 del 16 de febrero de 2018, proferido por la jefe de la oficina asesora jurídica de la Subred Integrada de Servicios de Salud Suroccidente ESE, por medio del cual se negó el reconocimiento de la relación laboral y el correspondiente pago de prestaciones sociales, indemnizaciones y aportes al sistema de seguridad social. 3.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó la declaración de existencia de una relación laboral con la Subred Integrada de Servicios de Salud Suroccidente ESE entre el 1° de junio de 2011 y el 15 de enero de 2018 y el consecuente pago de diferencias salariales entre lo recibido y lo dejado de pagar, y de las prestaciones sociales dejadas de percibir, como auxilio de cesantía, intereses sobre las cesantías, primas legales de servicios de junio y diciembre, prima extralegal de 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=11001333502720190020901110 0103 Referencia: Solicitud de Unificación de la Jurisprudencia Radicación: 11001 33 35 027 2019 00209 01 Demandante: José Eduardo Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 navidad, prima extralegal de vacaciones, compensación en dinero de las vacaciones, cotizaciones dejadas de aportar al sistema de seguridad social en salud y pensión, aportes dejados de cancelar a la caja de compensación familiar, devolución de los descuentos por retención en la fuente; así como el pago de la indemnización moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, la indemnización consagrada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la indemnización por daños morales. 1.2.
Trámite de primera instancia 4. La demanda fue presentada ante los juzgados Administrativos de Bogotá, donde el juez veintisiete administrativo en sentencia de 18 de diciembre de 2023 de junio de 2021, declaró la existencia de una relación laboral entre el señor José Eduardo Rojas y la entidad demandada y accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. 5.
Como sustento de la decisión, indicó en el caso particular del señor Rojas se logró corroborar que se dio la prestación personal del servicio, recibió la remuneración o pago por la realización de la labor pactada y actuó bajo subordinación; por tanto, para el juzgado se demostró que: i) la vinculación del demandante no fue temporal, pues en el interregno comprendido entre el 1 de junio de 2011 y el 15 de enero de 2018 se ejecutaron 8 contratos de prestación de servicio, con sus prórrogas y adiciones; y ii) las actividades desarrolladas por el actor, es decir, las de conductor de ambulancia, hacen parte de la misión institucional del Hospital Pablo VI Nivel I ESE y la Subred Integrada de Servicios de Salud Suroccidente ESE, pues su objeto social es la prestación de servicios de salud, entendido como un servicio público a cargo del Estado y parte integrante del sistema de seguridad social en salud. 6.
En consecuencia, declaró la existencia de una relación laboral entre José Eduardo Rojas y la entidad demandada en el periodo correspondiente al 1 de junio de 2011 y el 15 de enero de 2018, condenando al pago de las prestaciones sociales no canceladas, tomando como ingreso base el valor mensual de los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios ejecutados en el mismo interregno, previa verificación por parte de la entidad demandada de los requisitos que establece la ley para el pago de cada una de ellas, valores que serán ajustados en los términos del artículo 187 del CPACA, entre otras decisiones. 7.
Inconforme con la decisión, el apoderado de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Oriente ESE, presentó recurso de apelación, en el cual manifestó que el acto administrativo demandado se encuentra ajustado a la norma, y la ilegalidad de este debe ser acreditada probatoriamente por la parte demandante. Explicó que la prestación de servicios, como es lógico, debía ocurrir dentro de los espacios y tiempos propicios para la correcta ejecución del contrato, no puede desvirtuarse intentando sugerir que se trata de un cumplimiento estricto de un horario; igualmente, indicó que existen condiciones determinadas anexas a la prestación del servicio, esto es el cumplimiento de una intensidad horaria, así como la coordinación Referencia: Solicitud de Unificación de la Jurisprudencia Radicación: 11001 33 35 027 2019 00209 01 Demandante: José Eduardo Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 de turnos con el objeto de contar con una disponibilidad de personal para la prestación del servicio, situación que no puede ser entendida como de que el demandante tuviese un horario. 8.
De igual manera, puso de presente la Sentencia Unificada, proferida por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda, de fecha 9 de septiembre de 2021, en donde se tomaron decisiones puntuales en relación con la controversia derivada de la existencia del denominado “contrato realidad”, sobre los aspectos considerados de mayor relevancia, solicitando que sea tenida en cuenta para efecto de revocar la sentencia de primera instancia y se nieguen las pretensiones de la demanda. 1.3.
Solicitud de unificación de la jurisprudencia 9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, habiendo admitido el recurso de apelación2, y previo a dictar sentencia en segunda instancia, expuso en auto de 2 de octubre de 2024 lo siguiente: «[…], se advierte que frente a la CADUCIDAD respecto de las prestaciones económicas diferentes a aportes pensionales, en los procesos de desnaturalización de contratos de servicios o “contratos realidad”, existe disparidad de criterios entre las diferentes Subsecciones de la Sección Segunda de este Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues mientras unas, decretan caducidad respecto de las prestaciones tales como primas, cesantías y otras, las demás no, considerando que no se da la caducidad en estas controversias3.
Incluso al interior de las mismas Salas de decisión no hay unanimidad. Esto sucede debido a que, si bien, hay claridad en cuanto a que los aportes pensionales NO están sometidos a caducidad ni prescripción, e igualmente, que la prescripción aplica a las prestaciones diferentes a aportes pensionales (primas, cesantías), no hay claridad respecto a la aplicación de la caducidad a estas últimas, valga decir, primas, cesantías y otros emolumentos.
Ello por cuanto, al producirse la desvinculación, estas prestaciones dejan de ser periódicas y se convierten en unitarias, lo que conlleva a que se les aplique la caducidad de cuatro meses a partir de la notificación del acto por el cual la entidad niega la desnaturalización del contrato. Esta posición no es compartida por otras Salas.
Igual discrepancia se da en otros Tribunales Administrativos del país, por lo que no concurre unanimidad de tesis en lo que atañe a este asunto. Por ejemplo: fallo del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA4 donde se ha venido decretando caducidad de las prestaciones diferentes a aportes pensionales5, igualmente el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA.
En el sub lite, se demanda la nulidad del oficio No. 041-2018 del 16 de febrero de 2018, por el cual la entidad accionada negó la desnaturalización del contrato; sin embargo, el libelo demandatorio no fue presentado dentro de los cuatro meses siguientes 2 Admisión del recurso de apelación de 10 de mayo de 2024. 3 «Subsección A. Mp.
Néstor Javier Calvo Chaves. Rad. 2023-00023-01» 4 «Sentencia de la Sala de Oralidad M.P. LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA del nueve (09) de junio de dos mil veintidós (2022) Radicado: 73001-33-33-006-2022-00067-01.» 5 «Consideraciones similares expuestas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Exp: Mis del 11-07-19.» Referencia: Solicitud de Unificación de la Jurisprudencia Radicación: 11001 33 35 027 2019 00209 01 Demandante: José Eduardo Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 a la notificación del acto acusado, pues el término iba hasta el 17 de junio de 2018, pero solo formuló la demanda el 21 de mayo de 2019, habiendo transcurrido ampliamente el referido término, es decir, quedaría cobijado por la caducidad.
Así las cosas, y en virtud de que en la actualidad no se ha establecido una posición unificada en relación al mencionado tema, que por su contenido reviste importancia jurídica, trascendencia económica y social, teniendo en cuenta que interesa a un número considerable de administrados y además con impacto al erario público, atendiendo lo dispuesto en el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se considera necesario un pronunciamiento de unificación jurisprudencial del HONORABLE CONSEJO DE ESTADO» I. CONSIDERACIONES 1.1.
Competencia 10. El artículo 271 de la Ley 1437 de 20116 establece la solicitud de unificación de jurisprudencia como un mecanismo procesal para abordar asuntos de gran importancia jurídica, trascendencia económica o social, procedimiento que busca sentar o unificar la jurisprudencia, precisar su alcance y resolver las divergencias interpretativas que justifiquen la expedición de una sentencia o auto de unificación. Este recurso es asumido directamente por el Consejo de Estado para resolver litigios pendientes de fallo o de decisión interlocutoria. 11.
La solicitud de unificación puede ser iniciada de varias maneras: de oficio por el propio Consejo de Estado, por remisión de sus Secciones o Subsecciones, o a petición de parte. También pueden solicitarla los tribunales, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o el Ministerio Público. Este mecanismo fue implementado para garantizar la efectividad de los principios consagrados en el artículo 270 del CPACA, asegurando la coherencia y uniformidad en la aplicación del derecho administrativo. 1.2.
Caso concreto 12. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de auto de 2 de octubre de 2024, solicitó que se unifique la jurisprudencia en torno a la aplicación de la figura de la caducidad en los asuntos referentes a la relación laboral subyacente, también llamado contrato realidad, toda vez que considera que existe una disparidad de criterios entre las decisiones que dictan los tribunales respecto a la aplicación de la caducidad para las prestaciones económicas distintas a los aportes pensionales, sobre el particular, precisó que mientras que algunos despachos decretan la caducidad de cuatro meses para prestaciones como primas y cesantías, otras no lo hacen. 6 «Artículo 271.
Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. […]» Referencia: Solicitud de Unificación de la Jurisprudencia Radicación: 11001 33 35 027 2019 00209 01 Demandante: José Eduardo Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 13.
Manifestó, además, que este conflicto se origina en la ambigüedad sobre si dichas prestaciones, al demandarse la nulidad del contrato, se convierten en pretensiones unitarias y, por ende, sujetas a caducidad. Como sustento, puso de presente tres pronunciamientos de diferentes tribunales administrativos, con los que considera que se ejemplariza la situación. 14.
No obstante, al revisar las providencias citadas se encuentra que la mencionada disparidad no existe, toda vez que, si bien analizan la aplicación del literal d) del numeral segundo del artículo 164 del CPACA, llegan a la conclusión que la caducidad se desprende de la posibilidad de interponer demanda de nulidad y restablecimiento del derecho antes de los 4 meses una vez notificado el acto que negó el reconocimiento de prestaciones sociales provenientes de una relación laboral encubierta, dejando claro que en asuntos pensionales no resulta aplicable dicha figura. 15.
Lo anterior resulta coherente con la posición jurisprudencial del Consejo de Estado, que en sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016 se dijo que «[…], las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo». 16.
Lo anterior, quiere decir que el análisis de caducidad del medio de control se debe realizar respecto de las pretensiones de reconocimiento y pago de prestaciones sociales diferentes a los aportes pensionales, los cuales están exceptuados por ser prestaciones periódicas imprescriptibles. 17. Para este Despacho, no existe una disparidad de criterios, la aplicación del artículo 164 del CPACA no se discute, el derecho a reclamar cuenta con un término de obligatorio cumplimiento para quien pretende obtener un restablecimiento por una actuación u omisión de la administración, siempre y cuando no se trate de derechos imprescriptibles y de prestaciones periódicas como lo son los derechos pensionales.
En el caso de las prestaciones sociales derivabas de una relación laboral, estas dejan de ser consideradas como prestaciones periódicas en el momento en que finaliza la relación laboral y, por ende, el interesado debe reclamarlas dentro del término de tres años so pena que opere la prescripción y demandar dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del acto que negó su reconocimiento, o de lo contrario opera la caducidad. 18.
Por lo que, teniendo en cuenta que la línea jurisprudencial es pacífica y constante sobre el asunto antes descrito, este Despacho se abstendrá de tramitar Referencia: Solicitud de Unificación de la Jurisprudencia Radicación: 11001 33 35 027 2019 00209 01 Demandante: José Eduardo Rojas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 la solicitud de unificación y se ordenará devolver el expediente al tribunal de origen para continuar con el trámite correspondiente.
Por lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO. Abstenerse de tramitar la solicitud de unificación de la jurisprudencia presentada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. Comunicar para los efectos pertinentes al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y devolver el expediente para lo de su competencia.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.
RMC