Radicado: 25000-23-36-000-2019-00211-03 (70523) Demandante: Héctor Vargas Cruz 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., once (11) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de controversias contractuales Radicación: 25000-23-36-000-2019-00211-03 (70523) Demandante: Héctor Vargas Cruz Demandado: Agencia Nacional de Minería Tema: Se confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de incumplimiento, terminación y liquidación de un contrato de concesión minera.
La ANM no incumplió el contrato al reducir el área de explotación como consecuencia de la delimitación del páramo del altiplano cundiboyacense mediante el acto proferido por parte de la autoridad ambiental. El demandante no solicitó en la demanda la nulidad del contrato por dolo derivado de que la ANM conociera esta circunstancia al celebrar el contrato; y en la apelación no se formularon reparos relativos a los fundamentos con base en los cuales el tribunal negó la petición de terminación y liquidación del contrato formulada en la demanda.
SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la sala resuelve el recurso de apelación presentado por el demandante contra la sentencia proferida el 27 de julio de 2023 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda.
Esta subsección es competente para conocer el recurso de apelación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA. El tribunal era competente para conocer el proceso en primera instancia de acuerdo con el artículo 293 del Código de Minas y el numeral 5 del artículo 152 del CPACA. El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 7 de diciembre de 20231.
De conformidad con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, los sujetos procesales tenían hasta la ejecutoria del auto admisorio del recurso de apelación para pronunciarse sobre el mismo, término que se cumplió sin pronunciamiento alguno por parte de los sujetos procesales o el Ministerio Público. 1 SAMAI del Consejo de Estado, índice No. 4.
Radicado: 25000-23-36-000-2019-00211-03 (70523) Demandante: Héctor Vargas Cruz 2 I.
ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- El 12 de diciembre de 2018 Héctor Vargas Cruz (en adelante, <<el demandante>> o <<el titular minero>>) presentó demanda2 de controversias contractuales contra la Agencia Nacional de Minería (en adelante, la <<ANM>>), para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: <<1.
Que se declare el incumplimiento del contrato FGL-111 por parte de la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, toda vez que la ejecución del mismo se ve frustrada casi en su totalidad, por virtud de los contenidos en el auto PARN 2729 de fecha 14 de septiembre de 2017, en el cual se requirió y ordenó al concesionario minero, abstenerse de hacer cualquier tipo de actividad minera y proceder a la implementación y desarrollo del plan de cierre y abandono de los montajes y de la infraestructura realizada en el área concesionada que se encuentra con superposición con la zona del páramo altiplano Cundiboyacense. 2.
Que consecuente al incumplimiento atribuible a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, se declare la responsabilidad contractual del Estado en cabeza de la citada agencia minera y, como consecuencia, se reconozcan y tasen los valores económicos basados en las indemnizaciones a que tiene derecho el Concesionario minero. 3. Que se declare que el señor HECTOR VARGAS CRUZ sufrió por virtud de las actuaciones de la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA y la orden que consta en la comunicación PARN 2729 de la ANM, daños antijurídicos sin que en calidad de perjudicado, tuviera el deber jurídico de soportarlos por virtud de haber suscrito y desarrollado el contrato FGL-111. 4.
Que por imposibilidad de cumplir con el objeto contractual, por causas no imputables al CONCESIONARIO, se ordene la terminación del CONTRATO DE CONCESIÓN PARA LA EXPLOTACIÓN DE UN YACIMIENTO DE CARBÓN No. FGL-111 CELEBRADO ENTRE LA AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Y HECTOR VARGAS CRUZ, toda vez que el área total del título minero, se halla superpuesta con el páramo Altiplano Cundiboyacense en más del 64%, aspecto que frustra las intenciones que tuvo el concesionario al momento de contratar y los derechos adquiridos del contrato y el registro minero del mismo, pues desarrollar el área restante que queda en el polígono del título resultaría altamente oneroso y no económico para el concesionario. 5.
Que previo a la terminación del contrato, se haga la liquidación del mismo, toda vez que el CONCESIONARIO HECTOR VARGAS CRUZ por sí mismo y a través de terceros vinculados mediante los contratos permitidos por el código de minas vigente, cumplió con las cláusulas contractuales y principalmente las del “objeto” en cuanto a la REALIZACIÓN Y EJECUCIÓN DEL PROYECTO PARA LA EXPLOTACIÓN DEL CARBÓN ALLÍ EXISTENTE y que las razones que le asisten para no continuar con el contrato son las venidas de la prohibición de explotar carbón mineral en las áreas del título minero del cual es concesionario, prohibiciones que son posteriores a la celebración del contrato FGL-111 y al conjunto de inversiones realizadas para cumplir con la realización del proyecto pactado con la ANM. 2 SAMAI del Consejo de Estado, índice No. 2 – expediente digital.
Radicado: 25000-23-36-000-2019-00211-03 (70523) Demandante: Héctor Vargas Cruz 3 6. Que en general, se declare al Estado en cabeza de la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA patrimonialmente responsable por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por acción u omisión. 7.- Que de conformidad con las anteriores peticiones se ordene pagar a la agencia demandada y en favor del concesionario minero, los siguientes valores o, en su defecto, los que se prueben o reconozcan dentro del trámite del proceso: a. La cantidad de DOSCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MILLONES DE PESOS ($254.000.000,oo) o sumas de dinero que corresponden al desmonte de la infraestructura que se había instalado para el desarrollo del contrato y sumas que corresponden a cierres de minas, o en su defecto aquellas que se llegaren a pagar teniendo en cuenta además las exigencias de la autoridad ambiental por mitigación de impatos generados por el ejercicio de la actividad minera en el polígono del contrato FGL-111. b. La cantidad de CINCO MIL SETECIENTOS SETENTA MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS ($5.770.974.248,oo) o por inversiones realizadas con relación a la exploración, construcción y montaje y desarrollo de los mantos de carbón asociados a las minas llamadas DIAMANTE, CABHID 2 (Cerrejoncito 1) y CARBHID 4. c. La suma de SEISCIENTOS OCHENTA Y DOS MILLONES CIENTO VEINTE MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y SEIS PESOS ($682.120.296,oo) o inversiones realizadas principalmente para la exploración de los mantos de carbón asociados a las minas FORTALEZA 2 y BUENOS AIRES. d. La suma de $343.360.000,oo por concepto del lucro cesante que corresponde a 4.292 toneladas de carbón dejadas de entregar a GENSA SA – ESP durante el año 2018, equivalente a las utilidades dejadas de percibir a razón de $80.000 tonelada, convenida a un precio de venta de $138.491,5 por tonelada. e. La suma de NOVECIENTOS SETENTA MILLONES DE PESOS ($970.000.000,oo) por concepto del lucro cesante que corresponde a 12.134 toneladas de carbón dejadas de entregar a GENSA SA – ESP durante los años 2019, 2020, 2021 y 2022, equivalente a las utilidades dejadas de precibir a razón de $80.000 tonelada, convenida a un precio de venta de $138.491,5 por tonelada para el año 2018. f. La suma de CINCO MIL SEISCIENTOS CUARENTA MILLONES DE PESOS ($5.640.000.000,oo) o valor correspondiente al lucro cesante que corresponde a las utilidades de 70.505 toneladas de carbón, dejadas de vender a GENSA SA – ESP o a quien fuere, de acuerdo con la programación del PTO, el índice de crecimiento de la compañía, la acreditación a través de contratos de suministro que conforman un promedio mínimo de ventas de carbón de 3.540 toneladas por año, desde el 1 de Enero de 2023 hasta el 5 de Diciembre de 2042, liquidados de acuerdo con las utilidades de la venta por tonelada a precios del año 2018, según se demuestra en las facturas de venta. g. Subsidiariamente a la estimación de le pretensión del literal f. anterior, esto es, en caso de no ser aceptada esta petición, solicito mediante las maneras probatorias que el Honorable Tribunal considere adecuadas, se sirva cuantificar la indemnización del daño que por “Pérdida de la oportunidad” se causó al concesionario, de acuerdo con las probabilidades que teniá el demandante de alcanzar el beneficio especificado en el PTO en el acápite 5.4.2, para los años que corresponden entre el 2023 y 2042, por virtud de la explotación y venta de carbón. 8.
Que de forma general, se condene a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA al pago de todos los perjuicios causados a mi representada con ocasión de la Radicado: 25000-23-36-000-2019-00211-03 (70523) Demandante: Héctor Vargas Cruz 4 expedición del acto PARN-2729 y demás actuaciones de la agencia estatal que conllevaron al incumplimiento del contrato FGL-111, incluyendo daño emergente y lucro cesante, acreditados en esta demanda o que se llegaren a probar, así como la corrección monetaria y cualesquiera otros índices de ajuste monetario de tales sumas. 9.
Que se condene a la demandada al pago de las costas, agencias en derecho y demás gastos del proceso>>. 2.- El demandante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El 27 de noviembre de 2012 la ANM y Héctor Vargas Cruz suscribieron el contrato de concesión minera FGL-111 (en adelante, <<el Contrato>>), que tenía por objeto la explotación de un yacimiento de carbón ubicado en el municipio de Cucaita, Boyacá, en un área de 154,2372 hectáreas.
El plazo del Contrato era de 30 años contados a partir de su inscripción en el Registro Minero Nacional, que se llevó a cabo el 6 de diciembre de 2012, por lo que, en principio, su vigencia se extendía hasta el 6 de diciembre de 2042. 2.2.- El titular minero subcontrató a la sociedad CARBHID S.A.S. para la operación del proyecto de explotación minera en gran parte de su área.
De esta manera, el titular minero y la sociedad mencionada intervenían el área otorgada en concesión a través de trabajos de exploración y explotación ejecutados de acuerdo con los términos pactados en el Contrato y en el Programa de Trabajos y Obras aprobado por la autoridad minera. 2.3.- Durante la ejecución del Contrato, el Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible delimitó el páramo del altiplano cundiboyacense mediante la Resolución 1770 del 28 de octubre de 2016.
El área otorgada en concesión presentaba traslape en un porcentaje equivalente al sesenta y cuatro punto uno por ciento (64.1%) con el páramo del altiplano cundiboyacense, por lo que la ANM, mediante auto PARN-2729 del 14 de septiembre de 2017, prohibió el desarrollo de actividades mineras en el área superpuesta con la zona de páramo. 2.4.- La prohibición decretada por la ANM comportó el incumplimiento del Contrato porque <<(…) restrin[gió] de forma expresa, los derechos del titular minero (….)>>.
En efecto, la entidad demandada desconoció los derechos adquiridos por el demandante con el perfeccionamiento del Contrato, y modificó las condiciones contractuales inicialmente pactadas. Así las cosas, cualquier perjuicio derivado de su incumplimiento debía ser indemnizado en su integridad, aun cuando la Constitución Política privilegiara la satisfacción del interés general sobre el particular. 2.5.- La prohibición decretada por la ANM igualmente comportó la imposibilidad de seguir ejecutando el Contrato.
Si bien la superposición no era total, lo cierto es que el área remanente no podía ser intervenida en su integridad porque existían otras zonas de especial protección ambiental y, además, factores Radicado: 25000-23-36-000-2019-00211-03 (70523) Demandante: Héctor Vargas Cruz 5 técnicos tales como problemas de subsidencia3 que imposibilitaban el desarrollo de los trabajos mineros en parte del área habilitada.
En consecuencia, el área explotable se reducía a 26,7704 hectáreas en las que, técnicamente, era inconveniente <<(…) programar nuevos túneles para acelerar la producción ya que los mismos serían ineficientes por verse muy pronto impactados por la cercanía a las áreas que involucran los impedimentos antes descritos>>. 2.6.- Igualmente, el proyecto no era viable desde el punto de vista financiero, pues cualquier explotación en el área habilitada, <<(…) además de generar sobrecostos, nunca les permitirá obtener el retorno de la inversión realizada y, por tanto, el área restante ya no es atractiva para los inversionistas mineros dado su tamaño y nuevas realidades>>. 2.7.- Agrega el demandante que luego de la sentencia C-035 de 2016 y de la expedición de la Resolución 1770 del 28 de octubre de 2016, la ANM no ha realizado acciones dirigidas a concertar ajustes al Contrato tendientes a evitar su incumplimiento o a minimizar el daño patrimonial sufrido por el concesionario minero y los terceros involucrados. <<Si bien es cierto que la Agencia Nacional de Minería no es autoridad ambiental y por tanto no es responsable de promulgar la norma que delimitó el Páramo Cundiboyacense, sí es de su competencia el acercamiento al concesionario minero para analizar en conjunto la nueva situación contractual que resulta luego del recorte y, en todo caso ventilar posibles alternativas que buscaran el mantenimiento del equilibrio de la ecuación económica y financiera del contrato FGL-111>>. 2.8.- De otra parte, el demandante refiere que en el momento de la firma del Contrato existían normas que prohibían el ejercicio de actividades mineras en las zonas de páramo, y suficiente información sobre una política pública de delimitación de páramos en la cordillera oriental a partir de los tres mil metros sobre el nivel del mar.
Teniendo en cuenta que el área otorgada en concesión se encontraba en dicha cordillera y en una altura superior a los tres mil metros sobre el nivel del mar, la ANM debió prever <<(…) la muy posible delimitación del páramo Altiplano Cundi-boyacense>> y determinar si el otorgamiento del Contrato violaba el interés general. De esta manera, la entidad demandada debió inhibirse o, al menos, postergar la celebración de contratos de concesión minera en estos lugares con el propósito de evitar que particulares asumieran compromisos con el Estado e inversiones que posteriormente se vieran frustradas.
B.- Posición de la parte demandada 3.- La ANM se opuso a las pretensiones de la demanda4 y expuso los siguientes argumentos: 3 Según el diccionario de la Real Academia Española, subsidencia significa “Hundimiento progresivo de la superficie del terreno como consecuencia de trabajos de minería, colapso de cavidades subterráneas, extracción de agua o de petróleo, o desecación”. 4 SAMAI del Consejo de Estado, índice No. 2 – expediente digital.
Radicado: 25000-23-36-000-2019-00211-03 (70523) Demandante: Héctor Vargas Cruz 6 3.1.- No fue la ANM la que estableció la prohibición de las actividades mineras en el área otorgada en concesión al demandante, sino el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, autoridad competente para la delimitación del páramo. La actuación de la ANM se limitó a informar al demandante la superposición parcial que el área concesionada presentaba con el páramo y, en consecuencia, ordenó suspender toda actividad en la zona de páramo, lo cual era lo procedente en los términos de los artículos 34 y 36 el Código de Minas. 3.2.- No es cierto que exista una imposibilidad de continuar la ejecución del Contrato luego de la delimitación del páramo del altiplano cundiboyacense pues, tal y como lo reconoce la misma demandante, existía un área remanente en la que se podía seguir ejecutando el objeto contractual, motivo por el cual no era procedente ordenar la terminación del Contrato.
Si el titular minero consideraba inviable la ejecución del proyecto minero en el área remanente, podía renunciar libremente a la concesión <<(…) para que la autoridad minera decla[rara] la terminación del mismo, con todas las formalidades que la ley y el Clausulado Contractual exig[ían] para ello, incluida su liquidación>>. 3.3.- Tampoco es cierto que la suspensión de actividades mineras conllevara consecuencias perjudiciales para el titular minero.
Por el contrario, <<(…) con dicha suspensión el titular minero se ve salvaguardado en sus derechos y obligaciones, toda vez que la explotación en zonas excluidas de la minería le acarrea no solo la caducidad del contrato y la inhabilidad para celebrar contratos con el estado que esta acarrea, sino que también la Autoridad Ambiental le puede imponer multas, así como la Fiscalía General de la Nación lo puede procesar por extracción ilícita de Minerales (…).
Entonces no se le causa un perjuicio sino que se le beneficia al advertirle que suspenda sus actividades en páramo>>. 3.4.- El demandante no tenía derecho a reclamar por cuenta de una eventual disminución del área del Contrato, pues el contrato de concesión minera se ejecuta por cuenta y riesgo del titular del minero, lo que implica que debe asumir los eventuales cambios en el área de otorgada en concesión, especialmente, cuando se trata de modificaciones que provienen de decisiones ambientales, como en este caso.
Además, la ANM no se comprometió con el concesionario a ejecutar obligaciones de saneamiento por evicción o vicios redhibitorios sobre aquella. 3.5.- En el momento en el que se suscribió el Contrato, el área otorgada en concesión no tenía limitaciones de tipo ambiental, por lo que era susceptible de explotación minera. La ANM no estaba obligada a predecir la futura declaración y delimitación del páramo del altiplano cundiboyacense, pues ello correspondía, única y exclusivamente, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como autoridad ambiental. 3.6.- Las pruebas aportadas por la demandante no demostraban los perjuicios materiales reclamados.
En efecto, con la demanda solo se allegaron unos Radicado: 25000-23-36-000-2019-00211-03 (70523) Demandante: Héctor Vargas Cruz 7 análisis contenidos en documentos en formato Excel que no estaban soportados en información financiera o contable. C.- Sentencia recurrida 4.- En sentencia del 27 de julio de 20235, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda.
Para adoptar esta decisión expuso, en síntesis, los siguientes argumentos: 4.1.- En el momento en el que se suscribió el Contrato no existía prohibición alguna para el desarrollo de actividades mineras. De esta manera, la ANM no tenía argumento válido alguno para negar la solicitud de legalización minera presentada por el demandante, ni mucho menos para abstenerse de firmar el Contrato.
Si bien el tribunal reconoció la existencia del principio de colaboración armónica que debe ser observado por las entidades estatales para el cumplimiento de los fines estatales, lo cierto es que la aplicación de dicho principio no implicaba que la ANM debiera <<(…) prever con exactitud, las precisas determinaciones que adoptarán las autoridades ambientales como el Ministerio de Ambiente, a efectos de anticiparse a aconteceres futuros, como lo sugiere la parte actora>>. 4.2.- La ANM no incumplió el Contrato porque, tal y como lo refirió en la contestación de la demanda, no prohibió el desarrollo de actividades mineras en el área del título minero que presentaba traslape con el páramo, ni mucho menos modificó las condiciones contractuales inicialmente pactadas.
La entidad demandada simplemente informó al titular minero la superposición parcial que el área concesionada presentaba con el páramo y, en consecuencia, le ordenó suspender toda actividad en dicha zona por configurarse una exclusión que operaba de pleno derecho en virtud de lo dispuesto en los artículos 34 y 36 el Código de Minas. Y, en cualquier caso, el titular minero estaba obligado a cumplir con dicha restricción. 4.3.- No era de recibo que el demandante afirmara que la ANM desconoció derechos adquiridos.
El ordenamiento jurídico vigente en el momento de la firma del Contrato establecía una protección reforzada de los páramos, motivo por el cual <<(…) para el concesionario minero no era desconocido que, si en el futuro se llegaba a declarar parte del área de concesión como área de reserva ambiental, no se podría seguir desarrollando la actividad minera sobre la misma>>. 4.4.- No era procedente declarar la terminación del Contrato, ni mucho menos disponer su liquidación en sede judicial.
La imposibilidad sobreviniente de seguir ejecutando parcialmente el Contrato no estaba enlistada dentro de las causales legales o contractuales de terminación del mismo. En cualquier caso, la parte 5 SAMAI del Consejo de Estado, índice No. 2 – expediente digital. Radicado: 25000-23-36-000-2019-00211-03 (70523) Demandante: Héctor Vargas Cruz 8 demandante no demostró que, luego de la limitación ambiental, resultara imposible continuar con la ejecución del Contrato en el área remanente.
Si bien allegó unas proyecciones financieras que daban cuenta de la inviabilidad financiera del proyecto minero, lo cierto es que en el documento no se advierte qué profesional las realizó ni los fundamentos contables y financieros que tuvo en cuenta para el efecto. D.- Recurso de apelación 5.- El demandante solicita revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda6.
En el recurso de apelación expone los siguientes reparos: 5.1.- El tribunal no abordó ni decidió en su integridad el pleito planteado en la demanda. La controversia propuesta por el titular minero iba más allá de revisar un eventual incumplimiento del Contrato, pues en la demanda se planteó la posibilidad de declarar la responsabilidad de la ANM por la celebración del Contrato sin el cumplimiento de las normas ambientales que establecían una protección de páramos.
Lo anterior, si se tiene en cuenta que, en este caso, la ANM llevó al demandante a suscribir un contrato de concesión minera sobre un área de especial protección ambiental, como lo era el páramo del altiplano cundiboyacense. 5.2.- No es cierto lo afirmado por el tribunal en el sentido de que en el momento en que se firmó el Contrato el área otorgada en concesión no estaba superpuesta con el páramo del altiplano cundiboyacense y que, por ello, no existía prohibición para desarrollar actividades mineras.
Si bien en ese momento el páramo no estaba delimitado, lo cierto es que el mismo sí existía, por lo que su área de influencia era objeto de la protección reforzada establecida en múltiples normas ambientales, las cuales eran anteriores a la suscripción del Contrato. De esta manera, la ANM no solo tenía argumentos de sobra para abstenerse de firmar el Contrato, sino que por expreso mandato legal estaba obligada a promover la protección de la zona de páramo. 5.3.- Es indiscutible que en este caso la ANM otorgó en concesión al demandante un área en la que estaba prohibida la minería, en expresa contravención de las normas ambientales que protegían las zonas de páramo y que estaban vigentes al momento de la firma del Contrato.
La conducta desplegada por la ANM en ese sentido, que evidencia su mala fe y desconocimiento del principio de planeación, comportó el incumplimiento del Contrato, pues entregó un área excluída de la minería y, con ello, causó perjuicios materiales al titular minero, quien vio frustrado el proyecto minero edificado sobre la base de que el área otorgada en concesión era susceptible de ser explotada en su integridad. 6 SAMAI del Consejo de Estado, índice No. 2 – expediente digital.
Radicado: 25000-23-36-000-2019-00211-03 (70523) Demandante: Héctor Vargas Cruz 9 5.4.- No puede olvidarse que el Contrato se celebró como consecuencia de un plan de legalización de minería y que el demandante tan solo era un <<lugareño>> dedicado a la explotación de carbón que accedió como persona natural a suscribir un contrato de adhesión propuesto por la autoridad minera.
Tales antecedentes hicieron que demandante considerara que el Contrato estaba gobernado por los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica. 5.5.- Al contrario de lo considerado por el tribunal, la terminación del Contrato en sede judicial sí era procedente debido a la imposibilidad de continuar ejecutándolo. Las razones que justifican terminar el contrato no solo devienen de los factores técnicos y financieros expuestos en la demanda, sino también de la aplicación de la ley.
El Contrato no podía ser ejecutado desde el mismo momento en que se firmó, pues existía una prohibición para desarrollar actividades mineras en el área otorgada en concesión. Y sobre el área remanente igualmente existía una limitación ambiental por cuenta de la aplicación de la función amortiguadora que tenía el territorio colindante a las áreas de especial protección ambiental, por disposición del artículo 31 del Decreto 2372 de 2010.
II. CONSIDERACIONES E.- Caducidad de la acción 6.- La sala se pronunciará de fondo porque la demanda fue presentada dentro del término legal. De conformidad con el literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, las demandas relativas a los contratos que están sujetos a liquidación deben ser presentadas dentro del término de dos (2) años contados desde el momento en que la liquidación fue realizada o desde el vencimiento del plazo dispuesto para el efecto.
Esta subsección7 ha explicado que en aquellos casos en los que la acción de controversias contractuales versa sobre un contrato de tracto sucesivo, el término de caducidad debe contabilizarse desde su terminación o liquidación, según el caso, sin que esta regla pueda inaplicarse cuando el término del contrato objeto de la demanda no haya vencido.
En el presente caso, el Contrato se encontraba vigente al momento de la presentación de la demanda, razón por la cual, la misma fue presentada en tiempo. F.- Decisión a adoptar 7.- La sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Esta determinación se adopta por las siguientes razones: 7.1.- En contra de lo afirmado por el recurrente, la sala encuentra que el tribunal sí definió y estudió adecuadamente el objeto del litigio, el cual se encuentra delimitado por las pretensiones formuladas en la demanda.
La parte actora solicitó la declaratoria de incumplimiento del Contrato por la reducción del área a explotar y pidió que se ordenara su terminación. No pidió que se decretara su 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 3 de agosto de 2020 con ponencia de este despacho. Radicación número 11001-03-26-000-2019-00078- 00(63973).
Radicado: 25000-23-36-000-2019-00211-03 (70523) Demandante: Héctor Vargas Cruz 10 nulidad porque al momento de la celebración la ANM conociera que el área concesionada estaba afectada por limitaciones ambientales y hubiese inducido al demandante (que no tenía conocimiento de las mismas) a celebrarlo. Tampoco pidió el restablecimiento de la ecuación financiera del Contrato como consecuencia de la reducción. Es de cara a las peticiones de la demanda como deben ser estudiados los hechos que lo fundamentan. 7.2.- Al margen de lo anterior, lo cierto es que la parte demandante debió hacer uso de la oportunidad procesal adecuada para cuestionar la indebida fijación del litigio en la que, en su concepto, incurrió el tribunal.
En efecto, si el demandante consideró que el litigio no fue fijado de acuerdo con lo planteado en la demanda, debió impugnar el auto del 13 de diciembre de 2022 en el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, luego de adecuar el proceso para dictar sentencia anticipada, fijó el objeto del litigio; sin embargo, no lo hizo. 7.3.- En el anterior contexto, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó la pretensión de incumplimiento contractual porque no está demostrado que, en el momento de la firma del contrato, existiera una prohibición de ejercer actividades mineras en el área otorgada en concesión. Así, no es cierto que la ANM hubiere entregado un área excluída de la minería y, con ello, incurrido en incumplimiento contractual. 7.4.- La negativa de las pretensiones de terminación y liquidación del Contrato se confirmarán porque, en su recurso de apelación, el demandante no formuló reparos concretos contra los argumentos que tuvo en cuenta el tribunal para negarlas, punto en el cual se limitó a señalar que el Contrato era inejecutable desde el principio porque desde su celebración se conocía que el área concesionada sería inferior.
Esto no fue lo planteado en la demanda, en donde se indicó que era el recorte del área lo que lo hacía inviable; y -se itera- los argumentos expuestos por el tribunal para concluir que esto no está probado, no fueron controvertidos en el recurso. G.- No está demostrado el incumplimiento alegado en la demanda 8.- En el expediente obra el contrato de concesión minera FGL-111 suscrito el 27 de noviembre de 2012 entre la ANM y Héctor Vargas Cruz.
De acuerdo con lo pactado en la cláusula primera, el Contrato tenía por objeto la explotación de un yacimiento de carbón ubicado en el municipio de Cucaita, Boyacá, en un área de 154,2372 hectáreas. De esta manera, el área otorgada en concesión por parte de la ANM debía estar habilitada para el desarrollo de actividades mineras, esto es, debía estar libre de toda exclusión de la minería para el desarrollo del proyecto minero del concesionario. 9.- Al contrario de lo afirmado por el recurrente, lo cierto es que en este caso no está demostrado que, al momento de la firma del Contrato, existiera una prohibición para desarrollar actividades mineras en el área otorgada en concesión. En efecto: Radicado: 25000-23-36-000-2019-00211-03 (70523) Demandante: Héctor Vargas Cruz 11 9.1.- Al proceso no se allegaron pruebas que acrediten que el área objeto de la solicitud de legalización de minería de hecho presentada por el demandante, que derivó en la firma del Contrato que se analiza en este proceso, estuviera ubicada en una zona de excluida de minería. Al proceso no se aportó la solicitud de legalización, ni documentos que demuestren que la zona estaba traslapada con un paramo.
Sobre este particular resulta importante destacar que el procedimiento administrativo8 de legalización de minería de hecho está compuesto por varias etapas, entre las que destaca una inicial que busca determinar la posible superposición del área solicitada con, entre otros, zonas excluidas de la minería. No obstante lo anterior, al proceso no se allegaron estos documentos. 9.2.- Entre los pocos documentos previos a la firma del Contrato que obran en el expediente figura la Resolución 3512 del 10 de diciembre de 2010, por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, Corpoboyacá, determinó la viabilidad ambiental de la explotación minera realizada por el demandante y estableció el Plan de Manejo Ambiental que debía seguir para efectos de mitigar, compensar y corregir los impactos ambientales de la actividad minera.
Este acto administrativo estuvo precedido de un concepto técnico que describió y caracterizó el área otorgada al demandante sin que en ningún aparte refiriera la superposición parcial con el páramo del altiplano cundiboyacense. Por esta razón, no es posible afirmar, como lo hace el recurrente, que la ANM le hubiere otorgado un área excluida de la minería y que luego hubiese incumplido la obligación de permitir en esa zona la ejecución del Contrato. 9.3.- El Ministerio de Minas y Energía delimitó el páramo del altiplano cundiboyacense en la Resolución 1770 de 2016, con base en estudios entregados en 2016 por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – Corpoboyacá y el Instituto Alexander Von Humboldt.
La delimitación es posterior a la fecha en que se suscribió el contrato, por lo cual no es posible considerar, con base en esta resolución, que la ANM otorgó la concesión en una zona prohibida como aduce el demandante. H.- Las pretensiones de terminación y liquidación judicial 10.- En sentencia de primera instancia, el tribunal negó la pretensión formulada para que se declarara la terminación del Contrato porque (i) la imposibilidad sobreviniente de seguir ejecutándolo no estaba enlistada dentro de las causales legales o contractuales de terminación del mismo y porque, (ii) en cualquier caso, el demandante no demostró que luego de la limitación ambiental resultara imposible continuar con la ejecución del Contrato en el área remanente.
En línea con lo anterior, el tribunal consideró que no era procedente liquidar el Contrato en sede judicial porque el mismo no había terminado. 8 Regulado en el Decreto 2390 del 24 de octubre de 2002. Radicado: 25000-23-36-000-2019-00211-03 (70523) Demandante: Héctor Vargas Cruz 12 11.- En el recurso de apelación, el demandante no cuestionó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Simplemente se limitó proponer nuevos argumentos para justificar la imposibilidad de seguir ejecutando el Contrato. En efecto, el demandante sostuvo que el Contrato no podía ser ejecutado en el área que presentaba traslape con el páramo del altiplano cundiboyacense, así como tampoco en el área remanente, pues allí existía una limitación ambiental por cuenta de la aplicación de la función amortiguadora que tenía el territorio colindante a las áreas de especial protección ambiental por disposición del artículo 31 del Decreto 2372 de 2010. 12.- En estos términos, la sala advierte que la competencia del juez de segunda instancia está atada a los reparos concretos que se formulen en el recurso de apelación, motivo por el cual no <<(…) basta con la simple interposición del recurso por la parte interesada, así como tampoco es suficiente la manifestación general de no estar conforme con la decisión impugnada, toda vez que quien tiene interés en que el asunto sea analizado de fondo en segunda instancia debe señalar cuáles fueron los yerros o desaciertos en los que incurrió el juez de primera instancia al resolver la litis planteada>>9.
De esta manera, al no haberse formulado reproches concretos contra los argumentos que fundamentaron la decisión de negar las pretensiones de terminación y liquidación del Contrato, se impone confirmarla. I.- Condena en costas 13.- Como el recurso de apelación no prosperó, el apelante debe ser condenado en costas y agencias en derecho de conformidad con lo ordenado en el artículo 188 del CPACA y 365 del CGP.
Las costas y agencias en derecho serán tasadas y liquidadas por el tribunal de primera instancia, de acuerdo con los artículos 365 y 366 del CGP. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 27 de julio de 2023 por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO: CONDÉNASE en costas y agencias en derecho a Héctor Vargas Cruz, las cuales se fijarán y liquidarán por el tribunal de primera instancia de conformidad con la parte motiva de esta providencia. 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 20 de noviembre de 2023, expediente 59414.
C.P. María Adriana Marín. Radicado: 25000-23-36-000-2019-00211-03 (70523) Demandante: Héctor Vargas Cruz 13 TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Presidente Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado