CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 25000-23-42-000-2017-00087-01 Número interno: 2763-2023 Demandante: Nohora Constanza Ramírez Murillo Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reliquidación de pensión con los haberes del Decreto-Ley 1214 de 1990 a personal civil del Ministerio de Defensa Nacional; régimen salarial y prestacional de dicho personal vinculado al Instituto de Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 29 de noviembre de 2022 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Nohora Constanza Ramírez Murillo por conducto de apoderado judicial, solicita las siguientes declaraciones y condenas: 1.1 Pretensiones Que se declare la nulidad del acto administrativo No. 280139/ARPRE-GRUPE del 11 de octubre del 2016 por medio del cual el jefe del Grupo de Pensionados de la Secretaría General de la Policía Nacional negó a la demandante la reliquidación y/o ajuste de su pensión de jubilación. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho solicita se le aplique en su integridad el régimen pensional contenido en el decreto 1214 de 1990 (Títulos III y VI) y se excluya del régimen del Decreto 2701 de 1998.
Solicita igualmente se le reliquide y/o reajuste y se pague la mesada pensional de conformidad a lo establecido en el artículo 102 del Decreto-Ley 1214 de 1990, cuantificándolos de acuerdo a las disposiciones que se contemplan en el Título III del mismo Decreto, a partir de la fecha en que se causaron y se han debido pagar, hasta la fecha de cumplimiento de la sentencia, sin perjuicio de la prescripción cuatrienal, con el incremento de los índices de precios del consumidor (IPC), deduciéndole del monto total, lo que se le hubiere reconocido por concepto de bonificaciones, primas, subsidios y auxilios del régimen establecido en el Decreto-Ley 2701 de 1988.
Requiere por último que se condene en costas a la demandada y se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. Los hechos que fundamentan las pretensiones son los siguientes: Manifestó que el 8 de septiembre de 1989, la señora Nohora Constanza Ramírez Murillo ingresó a la Policía Nacional destinada a prestar sus servicios en la Dirección de Bienestar Social en el cargo de profesora y grado de Adjunto Mayor, siendo su categoría la de un empleado de carrera especial “persona civil o no uniformado de la Fuerza Pública”.
Adujo que, el 2 de octubre de 1995 pasó a ocupar el cargo de Profesional Universitario, código 3020, grado 05 en el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar para la Policía Nacional (INSSPONAL), donde se le garantizaron los derechos adquiridos durante el tiempo de servicio en la Policía y laboró por el tiempo de 15 meses. Relató que mediante el artículo 33 de la Ley 62 de 1993 se creó este establecimiento público de orden nacional adscrito al Ministerio de Defensa Nacional (INSSPONAL), el cual fue desarrollado por el Decreto-Ley 352 de 1994, que en su artículo 21 establece el Régimen Prestacional, así: a) quienes ingresen, se someten a la Ley 100 de 1993 en salud y pensión en lo demás al Decreto-ley 2701 de 1988 y b) quienes presten sus servicios en la Dirección General de la Policía Nacional quedaran sometidos al régimen prestacional y pensional establecido en el título VI del Decreto-Ley 1214 de 1990.
Señaló que la Ley 352 del 17 de enero de 1997 suprimió el INSPONAL y realizó otras disposiciones, por lo cual, la demandante se reincorporó a la planta de la Dirección del Bienestar Social, donde continuó prestando sus servicios ininterrumpidamente en la Policía hasta el 30 de octubre del 2009, cuando solicitó su retiro. Advirtió que se le aplicó indebidamente el régimen establecido en el Decreto-Ley 2701 de 1988, puesto que, este había perdido vigencia desde el 17 de enero de 1997 al ser suprimido el INSSPONAL.
Concluyó la demandante con que actualmente le asiste el mismo derecho a que se le reliquide y/o reajuste su mesada pensional acorde con las previsiones de los Títulos III y VI del Decreto-Ley 1214 de 1990, puesto que los derechos adquiridos, en materia pensional son imprescriptibles, por tanto, reclamables en cualquier tiempo. 1.2. Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: Constitución Política, los artículos 1, 2, 48 y 58.
Decreto-Ley 1214 de 1990, Títulos III y VI. Decreto-Ley 2701 de 1988, los artículos 51, 52 y 53. Decreto-Ley 352 de 1994, el artículo 21. Ley 352 de 1997, el artículo 55. Ley 4 de 1993, el artículo 2. Ley 489 de 1998, el artículo 11. CPACA, los artículos 1, 2, 3, 10, 13 y 137. Sentencia SU-567 del 2015. Sentencia SL-8544 del 2016. Refiere la actora que, como los derechos adquiridos en materia de seguridad social son imprescriptibles, irrenunciables y reclamables en cualquier tiempo, tiene derecho a que se le reliquide su pensión y reajuste su mesada pensional de conformidad con el régimen pensional del Decreto-Ley 1214 de 1990.
Afirma que la Policía Nacional desconoció el ordenamiento jurídico aplicable en relación con la manera como se debe reconocer el régimen prestacional conforme al artículo 21 del Decreto 352 de 1994 y el artículo 54 de la Ley 352 de 1997, siento esta la situación de la demandante. Señala como normas indebidamente aplicadas, la primera parte del artículo 21 porque: i).
Ingresó a la policía antes de la ley 100 de 1993; ii). Cuando pasó a ocupar el cargo en el Inssponal trabajaba en dependencias de la Policía Nacional y; iii). Estaba amparada por el Decreto-Ley 1214 de 1990. Recalca nuevamente que el Decreto 2701 de 1988 no le era aplicable por las razones ya expuestas. El cargo por falsa motivación lo hace consistir en que el acto acusado expone como único argumento que, al momento de reconocer las prestaciones, lo hace dentro de los principios de legalidad y temporalidad incurriendo en error al citar una norma derogada como es el Decreto-ley 2701 de 1988.
Aduce la falta de competencia, ya que la petición fue dirigida al Director General de la Policía Nacional quien delegó en el Subdirector General, pero este a su vez no podía subdelegarla y menos en Jefes de Grupo que no pueden dictar actos administrativos que comprometan la responsabilidad de la Policía Nacional. 2. Contestación de la demanda La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional a través de apoderado se opone a las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente.
Indica que, al realizar un estudio de la situación planteada por la demandante, encontró que la negativa sobre un nuevo reconocimiento y pago de las prestaciones pedidas se debe a que las normas legales que regularon su vínculo con el Estado no contienen o generan nuevamente los pagos pretendidos. Agrega que, si bien es cierto, el Decreto 352 de 1994 en el parágrafo del artículo 21, indicó que los empleados públicos que estuvieron laborando en Bienestar Social de la Policía e ingresen al nuevo instituto (situación de la demandante), continuarán cobijados por el Decreto 1214 de 1990 pero únicamente por el Título VI.
Precisa que el Decreto 352 de 1994 señaló que los funcionarios del nuevo instituto tienen el carácter de empleados públicos, por lo que, para efecto de remuneraciones, primas, bonificaciones y demás, se rigen por las disposiciones legales que para ellos establezca el Gobierno Nacional, para lo cual, se expidió el Decreto 1407 de 1995. Manifiesta que según este Decreto 1407 de 1995, al incorporarse la demandante a la planta del personal del Inssponal se le dio un cargo similar, pero con una nueva denominación habiéndose hecho una equivalencia con los cargos que existían en bienestar social de la entidad demandada.
Señala que en el artículo 2 del Decreto 1407 de 1995, refiriéndose al personal civil de la Policía Nacional, que por efectos de incorporación, resultara devengando una remuneración inferior a la que tenía en la Policía Nacional por concepto de sueldo básico, subsidio familiar y primas mensuales que estuviese devengando tendrán derecho a recibir por concepto de la asignación básica mensual en el cargo que sea incorporado un valor equivalente al que había alcanzado en la Policía Nacional mientras permanezca en este empleo, esto refiere que, la demandante en su nueva vinculación, tuvo la denominación de asignación básica mensual que estaba integrada por no menos del mismo valor que devengaba en la Policía por concepto de sueldo básico, primas y subsidios.
Agrega que es necesario hacer referencia al parágrafo del artículo 89 del Decreto 1301 de 1994 y el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, los cuales disponen las partidas computables en el reconocimiento de la pensión de jubilación, y dado que las partidas ahora pedidas ya estaban incluidas en la asignación básica de la actora, no se podían volver a adicionar o sumar al momento de liquidarle la pensión. Concluye manifestando la inexistencia de la supuesta falsa motivación y la presunta falta de competencia. 3.
Audiencia Inicial El 16 de junio de 2022 este Despacho, dio aplicación al artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, que adiciona el artículo 182 A de la Ley 1437 de 2011, mediante el cual se ordenó dictar sentencia anticipada. A través del auto de la fecha se pronunció sobre la excepción de inepta demanda propuesta por la demandada Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional.
Respecto de la fijación del litigio señaló como planteamiento jurídico establecer si la actora tiene derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación en los términos del Decreto 1214 de 1990, teniendo en cuenta los factores enumerados en el artículo 102 de la citada norma. Se decretó como pruebas las documentales aportadas por las partes, con la demanda y contestación, así como el cd de expediente administrativo.
Se prescindió del término probatorio y se ordenó correr traslado para alegar. 4. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la sentencia del 29 de noviembre de 2022, negó las pretensiones de la demanda (sin condena en costas), con fundamento en los siguientes argumentos. Realizó un análisis normativo y jurisprudencial respecto del régimen salarial donde resaltó que la Ley 62 de 1993 fue la creadora de Inssponal y, los Decretos 352 de 1994 y 1301 de 1994, determinaron la estructura de este instituto.
Señaló que los funcionarios de la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional y la Dirección de Sanidad Militar fueron vinculados a los nuevos establecimientos, por lo que su régimen salarial se determinó en el artículo 20 del Decreto 352 de 1994. A su vez citó el artículo 88 del Decreto 1301 de 1994, el cual refiere al régimen salarial, para aquellos empleados públicos y trabajadores oficiales que se encuentren prestando los servicios en el Ministerio de Defensa Nacional y que ingresen al Inssponal, los que se someterán al régimen salarial establecido para la entidad.
Resaltó que con la entrada en vigor de la Ley 352 de 1997 según su artículo 56 no hubo modificación alguna en cuanto al régimen salarial del personal adscrito al Inssponal. Por otro lado, precisó que, con la expedición de la Ley citada, los empleados públicos que antes prestaban sus servicios al Inssponal, fueron incorporados a la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional, al dejar de pertenecer al sector descentralizado, quedaron sometidos al régimen salarial previsto para los empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.
En cuanto al régimen prestacional de los miembros no uniformados de la Policía Nacional, citó el artículo 21 del Decreto 352 de 1994 y el artículo 89 del Decreto 1301 de 1994, determinando que las dos normas coinciden en establecer que el régimen prestacional del personal civil perteneciente Ministerio de Defensa Nacional que fue incorporado al Inssponal, si fue objeto de transición pero únicamente en lo referente a aquellas prestaciones concernientes a la seguridad social, por lo cual, en el momento del traslado se les debía seguir aplicando el Título VI del Decreto 1214 de 1990 en esos aspectos.
Seguidamente destacó que, tratándose de la pensión de jubilación, el régimen salarial y el régimen prestacional tienen una relación directa, esto en razón a que la pensión debe liquidarse con lo devengado por el trabajador estando activo, por lo anterior, advierte que no resulta acorde con el ordenamiento reconocer emolumentos que no hubieren sido percibidos por el trabajador, en el último año de servicios que exige la norma para la liquidación de dicha prestación. Bajo las anteriores consideraciones, la Sala concluye que no es posible reliquidar la prestación de la demandante incluyendo dentro de la pensión de jubilación factores que no hicieron parte de la retribución salarial de esta, las cuales se encuentran en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990.
Frente al caso planteado dijo que, si bien la demandante es merecedora del régimen de transición prestacional previsto en el artículo 89 del Decreto 1301 de 1994 y 55 del Decreto 352 de 1994, dado que su vinculación al Inssponal ocurrió antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, lo cierto es que no resulta ajustado a derecho ordenar la inclusión de factores que no hicieron parte de la retribución salarial.
Aclaró que, en cuanto a la prima de servicios, la misma fue devengada por la actora en actividad la cual fue igualmente incluida al momento del reconocimiento de la pensión luego no hay lugar a su reconocimiento. Advirtió que en el reconocimiento de la pensión de jubilación le fueron reconocidas todas las partidas devengadas en el último año como: sueldo básico, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, por lo que si se reliquidara conforme lo estipulado en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, no se podría incluir factores como la bonificación por servicios prestados y prima de vacaciones, lo que afectaría de manera negativa la prestación de la demandante.
Además, que los emolumentos reclamados fueron incorporados en la asignación básica en virtud del artículo 4 del Decreto 1407 de 1995. 5. Recurso de apelación El apoderado de la actora presentó recurso de apelación contra la sentencia del 29 de noviembre de 2022, al advertir que la sentencia de primera instancia incurrió en errores de hecho, de derecho, de juicio y en violación de derechos constitucionales.
El error de hecho por falso raciocinio, lo hace consistir en que la providencia planteó que las pretensiones debían negarse ya que a la entrada en vigor del Decreto 1301 de 1994 la demandante prestaba sus servicios en Ministerio de Defensa y que posterior fue su incorporación al Inssponal, lo cual es falso. Señala que los Decretos 1301 de 1994 y 352 de 1994, no tienen ninguna relación de conexidad en su aplicación por cuanto la demandante no perteneció al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, a lo cual se refieren los decretos mencionados.
Sugiere que, se incurre en contradicción manifiesta en razón a que antes de entrar en vigor el Decreto 1301 de 1994, la demandante ya pertenecía a la Policía Nacional en el área de Bienestar Social, adicionando que el Decreto 2701 de 1998 no le era aplicable por las razones anteriormente expuestas. El error de juicio lo sustenta en que se aplicó indebidamente el Decreto 2701 de 1988 y el Decreto 1301 de 1994 e insiste en la falta de aplicación del Decreto 1214 de 1990 y el Decreto 352 de 1994.
Agrega que la demandada debía dar cumplimiento a la Ley 352 de 1997 puesto que con esta se creó nuevamente las Direcciones de Sanidad y Bienestar Social, incorporándose los empleados públicos y trabajadores oficiales que prestaban sus servicios en estas garantizándoles sus derechos adquiridos siendo estos los previstos en la ley 1214 de 1990 y en el momento del reconocimiento de su pensión (año 2009) las partidas prestacionales descritas en el artículo 102 y parágrafo 2 ibídem, aduciendo que esta ley aún sigue vigente.
Refiere que la sentencia objeto de apelación incurre en la negación a los derechos constitucionales de: el debido proceso, la seguridad social, la igualdad, la protección de la familia, calidad de vida y acceso a la justicia. Indica que frente al argumento de no haber demostrado devengar las primas señaladas en el último año, lo cual no discute, sino que, al contrario, refiere que es este uno de los motivos por los cuales se demandó, ya que no se le reconocieron ni pagaron las prestaciones que legalmente devengaba, no existe la probabilidad de demostrar el pago de algo que no le fue cancelado por la autoridad administrativa.
En consecuencia, reitera que la demandante si devengó las prestaciones que reclama, habiendo adquirido este derecho desde que entró a la Policía Nacional y habiéndosele respetado en las normas que crearon y extinguieron el Inssponal, por tanto, advierte que esta obligación no se ha acabado y para la extinción de esta es necesario el pago de las prestaciones que se reclaman. 6.
Trámite del recurso según la Ley 2080 de 2021 Mediante auto de 24 de agosto de 2023, se admitió el recurso de apelación conforme a lo establecido en el numeral 3 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 del CPACA, y al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para correr traslado a las partes.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.2.
Problema jurídico De acuerdo con lo señalado en la sentencia de primera instancia y atendiendo los motivos de oposición aducidos por la actora, la controversia gira en torno a determinar si la pensión de jubilación reconocida a la señora Nohora Constanza Ramírez Murillo se debe reliquidar con la inclusión de las partidas computables de que trata el artículo 102 del Decreto Ley 1214 de 1990, dada su vinculación antes de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de la sentencia proferida negó las súplicas de la demanda ya que la entidad accionada sí reconoció y liquidó la pensión de jubilación de la demandante con plena aplicación del título VI del Decreto Ley 1214 de 1990, es decir, en cuantía equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del último salario devengado, y si bien es cierto, el artículo 102 del Decreto Ley 1214 de 1990 consagra que en la base de liquidación de las pensiones de jubilación y demás prestaciones sociales, se deben computar las partidas de sueldo básico, prima de servicio, prima de alimentación, prima de actividad, subsidio familiar, auxilio de transporte y duodécima (1/12) parte de la prima de navidad, también lo es que tales emolumentos no hacen parte del régimen prestacional del título VI, sino del régimen salarial consagrado en el título III de ese estatuto.
Con el fin de resolver el problema jurídico, la Sala seguirá la siguiente metodología: 2.1. Análisis normativo y jurisprudencial del régimen salarial y prestacional de los miembros no uniformados de la Policía Nacional y 2.2. Caso concreto. 2.1. Análisis normativo y jurisprudencial del régimen salarial y prestacional de los miembros no uniformados de la Policía Nacional El presidente de la República organizó el sistema de salud de las Fuerzas Militares y de Policía y del personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, en virtud de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el artículo 248 de la Ley 100 de 1993.
El primer cuerpo normativo que se expidió en ejercicio de esa facultad extraordinaria fue el Decreto Ley 1301 de 1994 (derogado por la Ley 352 de 1997) el cual en su artículo 29 determinó la estructura organizacional, donde incluyó al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, organizado como un establecimiento público, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, tal como se había creado conforme al artículo 33 de la Ley 62 de 1993 y el artículo 1° del Decreto Ley 352 de 1994.
Como consecuencia de lo anterior, los funcionarios de la Dirección de Bienestar Social de la Policía Nacional y la Dirección de Sanidad Militar, que estaban adscritos al Ministerio de Defense Nacional fueron vinculados a los nuevos establecimientos y en cuanto a su régimen salarial se determinó en el artículo 20 del Decreto 352 de 1994 lo siguiente: “ARTICULO 20.
REGIMEN SALARIAL. Los empleados públicos y trabajadores oficiales del Instituto de Seguridad Social y Bienestar para la Policía Nacional, para efectos de remuneraciones, primas, bonificaciones, viáticos, horas extras y subsidios, se regirán por las normas legales que para esta clase de servidores establezca el Gobierno Nacional. En consecuencia, los empleados públicos y trabajadores oficiales de dicho organismo para efectos de remuneraciones, primas, bonificaciones, viáticos y subsidios, no se regirán por las normas establecidas para el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional.
PARAGRAFO. Los empleados públicos y trabajadores oficiales, que al entrar en vigencia el presente decreto se encuentren prestando sus servicios en las Direcciones de Sanidad y Bienestar Social o en cualquier otra dependencia de la Policía Nacional, y que ingresen al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, se someterán al régimen salarial establecido para la entidad”.
Igualmente, el artículo 88 del Decreto 1301 de 1994, en cuanto al régimen salarial del personal vinculado a dicho Instituto, dispuso: “Régimen salarial del personal. Los empleados públicos y trabajadores oficiales del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional para efectos de remuneraciones, primas, bonificaciones, viáticos, horas extras y subsidios se regirán por las normas legales que para esta clase de servidores establezca el Gobierno Nacional.
En consecuencia, los empleados públicos y trabajadores oficiales de dichos organismos para efectos de remuneraciones, primas, bonificaciones, viáticos y subsidios, no se regirán por las normas establecidas para el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional. Parágrafo. Los empleados públicos y trabajadores oficiales, que al entrar en vigencia el presente Decreto se encuentren prestando servicios en el Ministerio de Defensa Nacional y que ingresen al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares o al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, se someterán al régimen salarial establecido para la entidad respectiva”.
El régimen salarial aplicable a los empleados públicos vinculados al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional era el regulado por el Gobierno Nacional para los servidores vinculados a establecimientos públicos del orden nacional, quienes, por hacer parte de un órgano descentralizado, NO se regían, en materia salarial, por las normas establecidas para el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional.
Así pues, los empleados públicos, que al entrar en vigencia el Decreto Ley 1301 de 1994, se encontraran prestando sus servicios en el nivel central de la estructura organizacional, esto es, en la Policía Nacional, y que ingresaron al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, quedaron cobijados por el régimen salarial contemplado para dicho establecimiento público.
En materia pensional, los empleados públicos del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional fueron sometidos a la Ley 100 de 1993, y en lo relativo a las demás prestaciones sociales, se les aplicaría el Decreto ley 2701 de 1988 y normas que lo modificaran o adicionaran. Por otra parte, quienes se hubieran vinculado al Ministerio de Defensa Nacional o a la Policía Nacional antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 continuarían bajo las disposiciones del Decreto 1214 de 1990.
La Ley 352 de 1997 “por la cual se reestructura el Sistema de Salud y se dictan otras disposiciones en materia de Seguridad Social para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional”, realizó las siguientes modificaciones: i) Restructuró el sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional; ii) Creó la Dirección General de Sanidad con el objeto de administrar los recursos del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares e implementar las políticas, planes y programas que adopten el Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y el Comité de Salud de las Fuerzas Militares; iii) Ordenó la supresión y liquidación, entre otros, del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional; iv) Ordenó la incorporación de su personal a la planta del Ministerio de Defensa Nacional o de la Policía Nacional, según fuera el caso conforme la reglamentación que para tal efecto el Gobierno Nacional debía expedir, con el respeto de los derechos adquiridos y sin la exigencia de requisitos adicionales.
En lo referente al régimen prestacional, el artículo 55 de la Ley 352 de 1997 señaló que quienes se hubieren vinculado con anterioridad a la Ley 100 de 1993 continuarían siendo beneficiados de las previsiones que sobre la materia señala el Título VI del Decreto Ley 1214 de 1990, mientras que los demás, quedarían sometidos a lo contemplado en la Ley 100 de 1993 y en lo no previsto en ella, se les aplicaría lo señalado en el precepto normativo precitado.
Ahora bien, en materia salarial el artículo 56 indicó que los empleados públicos y trabajadores oficiales que se incorporaran a las plantas de personal del Ministerio de Defensa Nacional y Policía Nacional en virtud de lo dispuesto en dicha ley continuarían sometidos al mismo régimen que se aplicaba en el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y en el Instituto de Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, según el caso.
El Decreto 133 de 1998, “Por el cual se dictan normas para la liquidación del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional”, determinó similares condiciones para la incorporación de servidores a la planta de la Policía Nacional respetando los derechos adquiridos conforme a lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 352 de 1997.
A través de la Ley 1033 de 18 de julio de 2006, se unificó las condiciones salariales y prestacionales de los aludidos servidores, con excepción de las pensionales, por lo que a partir del momento en el que el servidor se incorporara al nuevo cargo ajustado a la nomenclatura y clasificación especial para los empleados civiles no uniformados del sector defensa, devengaría la asignación básica fijada por el Gobierno nacional para ese grupo de servidores, que, difiere de aquella que se reconoce a los vinculados a la rama ejecutiva del orden nacional.
A su vez la sentencia de unificación SUJ-019-CES2-19 de fecha 12 de diciembre de 2019 con ponencia del suscrito magistrado sentó jurisprudencia sobre el régimen salarial y prestacional del personal civil vinculado al Sistema de Salud de las Fuerzas Militares que se incorporó a las plantas de personal de salud del Ministerio de Defensa Nacional - Dirección General de Sanidad Militar, como sigue: “Entre la vigencia del Decreto 1301 de 1994 y de la Ley 352 de 1997, aplican las siguientes reglas: 1.
En materia salarial: Los empleados públicos vinculados e incorporados al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares, se regían por las normas establecidas por el Gobierno Nacional para los servidores de los establecimientos públicos del orden nacional. Por lo tanto, como quiera que estaban vinculados a un órgano del nivel descentralizado no se regían por las normas establecidas para el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional. 2.
En materia de Seguridad Social Integral el régimen aplicable era el previsto en la Ley 100 de 1993 para los empleados públicos que se vincularan al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional. En lo relativo a las demás prestaciones les aplicaba el Decreto 2701 de 1988 y normas que lo modificaron o adicionaron.
Los empleados públicos vinculados al Ministerio de Defensa Nacional o a la Policía Nacional antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 y que se incorporaron al Instituto de Salud de las Fuerzas Militares o al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, continuaron cobijados por el Decreto 1214 de 1990. A partir de la vigencia de la Ley 352 de 1997 los empleados públicos que antes prestaban sus servicios en el Instituto de Salud de las Fuerzas Militares y que fueron incorporados a la planta de salud del Ministerio de Defensa Nacional, dejaron de pertenecer al sector descentralizado, y para ellos aplican las siguientes reglas: 1.
En materia salarial los empleados públicos del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares que fueron incorporados a la planta de personal de salud del Ministerio de Defensa quedaron sometidos al régimen salarial previsto para los empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional (Artículo 3 Num.6 Decreto 3062 de 1997). 2.
En materia prestacional los empleados públicos del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares incorporados a la planta de personal de Salud del Ministerio de Defensa Nacional y que se hubieran vinculado antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 se les aplicará en su integridad el Decreto 1214 de 1990 o las normas que lo modifiquen o adicionen.
Al personal vinculado con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 se les aplicará dicha normativa. En lo no contemplado en materia prestacional en la Ley 100 de 1993 se les aplicará el Título VI del Decreto 1214 de 1990 (Parágrafo artículo 55 de la Ley 352 de 1997). Con la Ley 1033 de 2006 se unificó el régimen de administración de personal que se aplica al personal civil vinculado a los Organismos y Dependencias del Sector Defensa.
Por ello, los empleos públicos del personal civil y no uniformado asignados a la Dirección General de Sanidad Militar pertenecen a la planta de personal del Ministerio de Defensa Nacional, a quienes se les aplican las siguientes reglas: 1. A partir de la entrada en vigencia del Decreto Ley 92 de 2007 se reajustaron las plantas de personal, se establecieron las equivalencias y se fijaron los sueldos con fundamento en la nomenclatura y clasificación especial, por ello, los sueldos de los empleados civiles no uniformados del sector Defensa se empezaron a pagar con base en la nueva nomenclatura.
Los empleados civiles no uniformados del sector Defensa vinculados a la Planta de Personal del Ministerio de Defensa Nacional - Dirección General de Sanidad Militar, debieron continuar percibiendo la remuneración correspondiente a los empleos que desempeñaban a la entrada en vigencia del Decreto 4783 de 2008 mientras ocupen el cargo en el que fueron incorporados. 2.
En el momento en el que el empleado ocupó el cargo al que fue incorporado por disposición del Decreto 4783 de 2008, de acuerdo con la nomenclatura y clasificación especial para los empleados civiles no uniformados del sector Defensa, empezó a devengar la asignación básica fijada por el Gobierno Nacional para los empleados civiles no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional.
Lo que quiere decir, que mientras se produjo la incorporación en el cargo equivalente en la planta global del sector Defensa, de acuerdo con el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos, el servidor debió continuar percibiendo la remuneración correspondiente al empleo que desempeñaba, esto es, según el régimen salarial fijado por el Gobierno para los empleos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.
Efectuada la incorporación al cargo equivalente en la planta global del Ministerio de Defensa Nacional, el empleado queda sometido a la escala de asignación básica fijada por el Gobierno Nacional para los empleados civiles no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional. 3. En materia prestacional la Ley 1033 de 2006 no introdujo ninguna modificación, por lo tanto se mantiene el régimen prestacional fijado en la Ley 352 de 1997. 2.2.
Caso concreto. En el presente asunto la señora Nohora Constanza Ramírez Murillo solicita la nulidad del acto administrativo que le negó el reajuste de su pensión de jubilación con la inclusión de las partidas computables previstas en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, en especial las denominadas: prima de servicio, prima de alimentación, prima de actividad, subsidio familiar, auxilio de transporte y duodécima parte de la prima de navidad.
Con el fin de resolver la controversia alegada por la parte actora, la Sala estima necesario hacer un recuento del acervo probatorio que reposa en el expediente, así: i) Acta de posesión No 0008 de 8 de septiembre de 1989 mediante la cual la accionante tomó posesión del empleo de profesora en la categoría de adjunto mayor. ii) Posteriormente se le comunicó con oficio de septiembre 15 de 1995 que había sido nombrada en el cargo de Profesional Universitario Código 3020 grado 05 según Resolución 0169 de septiembre 14 de 1995, cargo en el cual se posesionó de acuerdo con el acta No 1204 de 2 de octubre de 1995 en el Instituto de Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional (INSSPONAL). iii) Con el Acta de posesión 00297 de 7 de septiembre de 2007 la actora tomó posesión en el empleo Orientador de defensa, Código 4-1, grado 17, de la Planta Global de Empleados Públicos del Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Bienestar Social al cual fue incorporada mediante Resolución No 04415 del 30 de noviembre de 2007. iv) Hoja de servicios No 20525956 donde consta que la demandante prestó sus servicios como sigue: Tiempo civil polinal desde el 8 de septiembre de 1989 al 30 de octubre de 2009, para un tiempo de servicio de 20 años, 1 mes y 22 días, además de los tres meses de alta y la diferencia de año laboral que le otorga un total de 20 años, 6 meses y 7 días de servicio. v) Según la certificación laboral emitida por el Jefe del Grupo Información y Consulta de la Policía Nacional le figura a la actora como última unidad el Colegio Nuestra Señora de Fátima – Dirección Social (DIBIE), en la ciudad de Bogotá. vi) Obra la historia laboral de la parte demandante en medio magnético. vii) Por medio de la Resolución No 00108 de 29 de enero de 2010, la Policía Nacional le reconoció a la demandante pensión de jubilación a partir del 30 de octubre de 2009, de conformidad con lo previsto en el artículo 53 del Decreto 2701 de 29 de diciembre de 1988, en concordancia con los artículos 98, 115, 117, 118 y 119 del Decreto 1214 de 1990, equivalente al 75% de los últimos haberes devengados computables para prestaciones sociales, así: Sueldo para el grado $1,317.559.00 Bonificación por servicios prestados 1/2 38.428.80 Prima de servicios 1/12 56.499.49 Prima de vacaciones 1/12 68.853.64 Pima de navidad 1/12 122.611.74 Total 1.593.952.68 x 75% Valor de la pensión $1.195.464.51 viii) Escrito de 19 de julio de 2016 por medio del cual la actora solicitó a la Policía Nacional la reliquidación de su pensión de jubilación con inclusión de la totalidad de partidas computables de conformidad con el Decreto 1214 de 1990. ix) Oficio No 280139/ARPRE-GRUPE-1.10 de 11 de octubre de 2016, por el cual la secretaría general de la Policía Nacional niega la petición elevada, al considerar que a la demandante se le liquidó su pensión de jubilación conforme al Decreto 2701 de 1998, norma que no contempla la prima de actividad y subsidio familiar, por lo que no fueron reconocidos.
De lo probado en el proceso, la Sala pone de presente como hecho relevante, la fecha de vinculación de la demandante. La actora fue vinculada al servicio de la Policía Nacional en la Dirección de Bienestar Social - BIESO como profesora en la categoría de Adjunto Mayor el 8 de septiembre de 1989, posteriormente el 2 de octubre de 2005 se nombra en el cargo de Profesional Universitario código 3020 grado 05 en el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional y finalmente se incorpora el 7 de diciembre de 2007 en el empleo de Orientador de defensa, Código 4-1, grado 17, de la Planta Global de Empleados Públicos del Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Dirección de Bienestar Social.
Mediante Resolución 00108 de 29 de enero de 2010, le fue reconocida a la actora una pensión de jubilación a partir del 30 de octubre de 2009 con fundamento en el artículo 98 del Decreto 1214 de 1990, el cual es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO
98. PENSION DE JUBILACION POR TIEMPO CONTINUO. El empleado público del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional que acredite veinte (20) años de servicio continuo a éstas, incluido el servicio militar obligatorio, hasta por veinticuatro (24) meses, prestado en cualquier tiempo, tendrá derecho a partir de la fecha de su retiro, a que por el Tesoro Público se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del último salario devengado, cualquiera que sea su edad, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 103 de este Decreto.
PARAGRAFO. Para los reconocimientos que se hagan a partir de la vigencia del presente Decreto, se entiende por tiempo continuo, aquel que no haya tenido interrupciones superiores a quince (15) días corridos, excepto cuando se trate del servicio militar”. Posteriormente reclamó la parte demandante el día 19 de julio de 2016 la reliquidación de la pensión de jubilación de conformidad con el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990, esto es con el reconocimiento y pago de las siguientes partidas: a) prima de servicios, b) prima de alimentación, c) prima de actividad, d) subsidio familiar, e) el auxilio de transporte y f) la duodécima parte de la prima de navidad.
El artículo 102 del Decreto 1214 de 1990 dispuso:
ARTÍCULO 102. PARTIDAS COMPUTABLES PARA PRESTACIONES SOCIALES. A partir de la vigencia del presente Decreto, al personal de empleados públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional que se retire o sea retirado, se le liquidarán y pagarán las pensiones de jubilación, de retiro por vejez, de invalidez y demás prestaciones sociales a que tuvieren derecho, sobre la suma de las siguientes partidas: a. Sueldo básico. b. Prima de servicio. c. Prima de alimentación. d. Prima de actividad. e. Subsidio familiar. f. Auxilio de transporte. g. Duodécima (1/12) parte de la prima de navidad.
PARAGRAFO 1. El subsidio familiar que se reconozca y pague por parte de las Cajas de Compensación Familiar a los trabajadores oficiales, no será computable como partida para las prestaciones sociales. Para este efecto, se tendrá en cuenta la suma que se acuerde en el respectivo contrato de trabajo.
PARAGRAFO 2. Fuera de las partidas específicamente señaladas en este artículo, ninguna de las demás primas, subsidios y auxilios consagrados en este Estatuto será computables para efectos de cesantías, pensiones y demás prestaciones sociales. Del análisis normativo realizado en líneas anteriores, se desprende que el régimen salarial de la demandante es el establecido para los empleados públicos no uniformados al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, debido a que este cambió al haber ingresado a la planta de personal del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional (INSSPONAL), y con posterioridad a la expedición de la Ley 352 de 1997, se rige por las disposiciones que el Gobierno nacional fijó para los empleados públicos no uniformados al servicio del Ministerio de Defensa Nacional.
En cuanto al régimen pensional aplicable a la actora es el de los empleados públicos del Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional, pero teniendo en cuenta la fecha de ingreso, por lo tanto, de manera general, se rigen por las reglas de la Ley 100 de 1993, con excepción del personal civil vinculado con anterioridad a la entrada en vigor de esta norma (1° de abril de 1994), que se benefician de las prerrogativas de jubilación de que trata el Decreto 1214 de 1990.
En conclusión, como la vinculación de la señora Nohora Constanza Ramírez Murillo se produjo con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 (1º de abril de 1994) el régimen prestacional que la cobija de conformidad con lo establecido en la Ley 352 de 1997, es el previsto en el Decreto - ley 1214 de 1990. Por lo tanto, la actora tenía derecho al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación en cuantía del 75% del último salario devengado de acuerdo con el artículo 98 del Decreto 1214 de 1990, lo que efectivamente fue examinado por la accionada, teniendo como partidas las siguientes: Sueldo para el grado $1,317.559.00 Bonificación por servicios prestados 1/2 38.428.80 Prima de servicios 1/12 56.499.49 Prima de vacaciones 1/12 68.853.64 Pima de navidad 1/12 122.611.74 Total 1.593.952.68 x 75% En efecto, en el asunto sub judice se observa que la pensión de jubilación de la demandante se liquidó conforme al artículo 98 del Decreto 1214 de 1990, y en atención a que la actora es beneficiaria en materia prestacional del Decreto 1214 de 1990, es posible reliquidar su pensión de jubilación con los factores efectivamente devengados por ella al momento de su retiro, ya que los mismos se encuentran enunciados en el citado Decreto.
Ahora bien, en el caso concreto se observa que la pensión de jubilación de la demandante se liquidó con inclusión, como partidas computables, el sueldo básico, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad. No obstante, lo anterior en el material probatorio aportado no existe constancia de que la accionante hubiere devengado emolumentos adicionales a los que le fueron incluidos en la liquidación pensional, en el último año de servicio.
Pues bien, en la hoja de servicios No 20525965, se observa que la señora Nohora Constanza Ramírez Murillo (i) se retiró por derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación el 30 de octubre de 2009; (ii) laboró por 20 años, 6 meses y 7 días; y (iii) devengó sueldo básico, prima de servicio, prima vacacional y prima de navidad. De suerte que, no se estima procedente la reliquidación pedida en la demanda, pues en el plenario no obra constancia que permita inferir que la accionante devengó emolumentos diferentes a los que le fueron reconocidos en la pensión de jubilación, por lo que mal haría la Sala en ordenar el reajuste de la prestación sobre factores que no fueron percibidos en servicio activo.
Ciertamente no se allegó al expediente certificaciones salariales de la accionante desde el año 1990 al 2010, es decir no es posible extraer los emolumentos devengados por la demandante durante la prestación del servicio. Sin embargo, se desprende de la Resolución No 00108 de 29 de enero de 2010, por medio de la cual se reconoce la pensión de jubilación, así como de la hoja de servicios que, en el año 2010, devengó sueldo básico, prima de servicio, prima vacacional y prima de navidad, por lo que tampoco en ese año devengó los factores cuya inclusión solicita.
Además, la parte demandante cuando fue incluida en el extinto Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, el 2 de octubre de 1995 le dejaron de pagar primas y subsidios establecidos en el título III, Capítulo II del Decreto 1214 de 1990 a pesar de que estaba amparada por esta norma, debiéndose proteger sus derechos adquiridos y aplicar el Título VI del Estatuto de Carrera del personal civil, lo que significa que efectivamente no percibió otro emolumento diferente a los reconocidos al momento de otorgar la pensión de jubilación. Mediante sentencia de primera instancia se negaron las pretensiones de la demanda, por considerar que la entidad reconoció la pensión de jubilación conforme el Decreto 1214 de 1990, es decir, en cuantía equivalente al 75% del último salario devengado, y si bien es cierto el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990 consagra que en la base de liquidación de las pensiones de jubilación se deben computar las partidas reclamadas (prima de servicio, prima de actividad, subsidio familiar y auxilio de transporte), también lo es que tales emolumentos no hacen parte del régimen prestacional del título VI, sino del régimen salarial consagrado en el título III, consideraciones que no son de recibo tal como se señaló precedentemente, toda vez que la actora se vinculó antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, por lo que de conformidad con lo establecido en la Ley 352 de 1997 su situación en materia prestacional se rige por lo previsto en el Decreto 1214 de 1990, en armonía con lo determinado en la sentencia de unificación SUJ-019-CE-S2-19 de 12 de diciembre de 2019.
Aclara la Sala que, en cuanto a la prima de servicios, la misma fue devengada por la actora en actividad la cual fue igualmente incluida al momento del reconocimiento de la pensión luego no hay lugar a su reconocimiento. Con base en los anteriores razonamientos, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las razones expuestas.
En atención a lo previamente señalado, la Sala comparte la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, pues la actora no desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo a través del cual no se accedió a la reliquidación de la pensión de jubilación con los factores señalados en el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990.
III. DECISIÓN Hechas estas consideraciones, la Sala desestima el recurso de apelación presentado por la parte actora y, por ende, confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo manifestado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 29 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones que se expusieron en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA