Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 17001-23-33-000-2017-00906-02 (1181-2025) Demandante: Stevenson Andrés Sierra González Demandada: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Tema: Naturaleza jurídica del informe administrativo por lesiones.

Decreto 1796 de 2000. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el veinticuatro (24) de enero de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual se negaron las pretensiones, al considerar que el acto no es susceptible de control judicial.

ANTECEDENTES El señor Stevenson Andrés Sierra González instauró demanda contra la Nación- Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del Oficio del 30 de mayo de 2017, por medio del cual se modificó la calificación del Informe Administrativo Nro. 015-028-2014, en el sentido de indicar que las circunstancias en las que resultó lesionado se originaron en «actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior».

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconozcan, como indemnización, los puntos otorgados en la Junta Médica Laboral que se realizó el 29 de marzo de 2017.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Radicado: 17001-23-33-000-2017-00906-02 (1181-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que el 13 de octubre de 2014 sufrió un accidente de tránsito, luego de quedarse dormido mientras conducía una motocicleta de la institución, y que los días previos al accidente tuvo que trabajar de manera excesiva y sin contar con los descansos suficientes.

Que mediante Informe Administrativo Nro. 015-028-2014 del 8 de marzo de 2015, la oficina jurídica de la Policía Metropolitana de Manizales consideró que los acontecimientos en los cuales resultó lesionado ocurrieron «en el servicio, por causa y razón de este» y el 29 de marzo de 2017 le practicaron Junta Médico Laboral en la que se determinó que presentaba una disminución de la capacidad laboral correspondiente al 40.50%.

Que, mediante Oficio del 30 de mayo de 2017, el director general de la Policía Nacional modificó la calificación del Informe Administrativo Nro. 015-028-2014, en el sentido de indicar que las circunstancias en las que resultó lesionado se originaron en «actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior». NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Se indicaron como normas violadas el artículo 29 de la Constitución Política; el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011; y el artículo 15 de la Ley 1794 de 2000.

En el concepto de violación indicó que el acto demandando está viciado por falsa motivación. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda se rechazó en auto del 25 de enero de 2019, porque se estimó que el acto demandado era preparatorio y, por lo tanto, no era susceptible de control judicial1. El demandante interpuso recurso de apelación contra esa decisión, la cual fue revocada en providencia del 18 de junio de 2020 por parte del Consejo de Estado.

Se indicó que el acto proferido por el director general de la Policía Nacional el 30 de mayo de 2017, mediante el cual modificó la calificación del informe administrativo del 20 de abril de 2015, no constituía de manera concluyente un acto administrativo preparatorio, razón por la cual no podía rechazarse la demanda bajo la premisa de que se trataba de un acto no susceptible de control judicial2.

La demanda se admitió en auto del 4 de agosto de 20213. La entidad accionada se opuso a las pretensiones. Indicó que no existió infracción a las normas en que se fundaron las decisiones administrativas, como tampoco hubo expedición irregular del acto impugnado. Que, por error gramatical, se consagró en la hoja de notificación una calificación diferente a la consagrada en el informe prestacional por 1 Véase el archivo «14ED_C01Principal_013AUTOINADMITEDEMANDAPDF(.pdf)», a índice 26 de SAMAI del Tribunal. 2 Véase a índice 3 de SAMAI. 3 Véase el archivo «21ED_C01Principal_020AUTOADMITEDEMANDAPDF(.pdf)», a índice 26 de SAMAI del Tribunal.

Radicado: 17001-23-33-000-2017-00906-02 (1181-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 lesión. Propuso como excepciones las de inepta demanda; acto administrativo ajustado a la Constitución, la ley y la jurisprudencia; y la genérica4. El 19 de abril de 2022 se celebró audiencia inicial en la que se fijó el litigio y se decretaron las pruebas5.

Se corrió traslado para alegar de conclusión y se dictó sentencia que fue apelada en el plazo oportuno por la parte demandante. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del veinticuatro (24) de enero de dos mil veinticinco (2025), negó las pretensiones. Indicó que aun cuando el Consejo de Estado determinó que para la admisión de la demanda debía demandarse aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, este dejó la puerta abierta para nuevas determinaciones en caso de contar con nuevos elementos probatorios.

Conforme con las pruebas allegadas, determinó que la Subdirección General de la Policía Nacional expidió la Resolución Nro. 00228 del 7 de marzo de 2018 con la cual ordenó el reconocimiento y pago de una indemnización por incapacidad relativa y permanente a favor del demandante, en cuantía de $37.760.630,27; dinero que fue pagado el 31 de julio de 2018.

Que, con ello, quedó demostrado que con posterioridad al acto administrativo del 30 de mayo de 2017, que modificó la calificación del informe administrativo del 20 de abril de 2015, fue expedida la resolución de reconocimiento de indemnización por lesiones, por lo que la naturaleza jurídica del acto acusado cambió y dejó de ser definitivo, para convertirse en un acto administrativo preparatorio, ya que la situación jurídica del patrullero fue definida mediante la Resolución Nro. 00228 del 7 de marzo de 2018.

Que analizar la legalidad del acto administrativo del 30 de mayo de 2017 resultaba inocuo, en tanto la demandada reconoció y pagó la suma de dinero que ella misma determinó por concepto de indemnización, lo cual hizo mediante acto administrativo que goza de presunción de legalidad, el cual no podía ser objeto de control judicial por no haberse solicitado su nulidad.

Declaró probada la excepción de inepta demanda y negó las pretensiones, porque la controversia no era susceptible de control judicial6. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación en el que manifestó que el acto del 30 de mayo de 2017, que modificó la calificación del informe administrativo del 20 de abril de 2015, sí es susceptible de control judicial al tratarse de un acto administrativo de carácter definitivo porque esa decisión constituyó una declaración unilateral de la voluntad, pues allí no existió la posibilidad de presentar recurso, dado 4 Véase el archivo «24ED_C01Principal_023CONTESTACIONDEMANDAPOLICIANACIONALPDF(.pdf)», a índice 26 de SAMAI del Tribunal. 5 Véase el archivo «33ED_C01Principal_032ACTAAUDIENCIAPDF(.pdf)», a índice 26 de SAMAI del Tribunal. 6 Véase a índice 28 de SAMAI del Tribunal.

Radicado: 17001-23-33-000-2017-00906-02 (1181-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 que el director general de la Policía Nacional tiene la facultad de modificar el informe cuando sea contrario a las pruebas allegadas, acorde con el artículo 26 del Decreto 1796 de 2000.

Que la Resolución Nro. 00228 del 7 de marzo de 2018 es un acto administrativo de ejecución y que, en todo caso, el pago ordenado en ese acto nunca se efectuó, porque como el director general de la Policía Nacional cambió la calificación que se le había dado al accidente que sufrió, tuvo que devolver el dinero que le había sido consignado por concepto de indemnización7.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 5 de mayo de 2025 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriado, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados8. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. Se resolverá previas las siguientes CONSIDERACIONES De conformidad con el recurso de apelación interpuesto, el problema jurídico que deberá resolver la Sala consiste en determinar si el Oficio del 30 de mayo de 2017, por medio del cual el director general de la Policía Nacional modificó la calificación dada en el Informe Administrativo Nro. 015-028-2014, es susceptible o no de control judicial, en virtud del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.

De encontrar que sí lo es, deberá determinarse si se encuentra viciado de nulidad y si, como consecuencia de ello, debe accederse al restablecimiento del derecho solicitado. Naturaleza jurídica del informe administrativo por lesiones El Congreso de la República profirió la Ley 578 de 2000, en la que se otorgó facultades extraordinarias al presidente para, entre otras, expedir el reglamento de aptitud psicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones de las fuerzas militares y de la Policía Nacional.

En ejercicio de esas facultades, se expidió el Decreto 1796 del 2000 que regula la evaluación de la capacidad psicofísica y la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones de los miembros de la fuerza pública, alumnos de las escuelas de formación y sus equivalentes en la policía nacional.

En su Título IV, se reguló la figura del informe administrativo por lesiones, así: «ARTICULO

24. INFORME ADMINISTRATIVO POR LESIONES. Es obligación del Comandante o Jefe respectivo, en los casos de lesiones sufridas por el personal bajo su mando, describir en el formato establecido para tal efecto, las circunstancias de modo, tiempo y lugar, en las que se produjeron las 7 Véase a índice 31 de SAMAI del Tribunal. 8 Véase a índice 4 de SAMAI.

Radicado: 17001-23-33-000-2017-00906-02 (1181-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 lesiones e informarán si tales acontecimientos ocurrieron en una de las siguientes circunstancias: a. En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común. b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo. c. En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional. d. En actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior.

PARAGRAFO. Cuando el accidente en que se adquirió la lesión pase inadvertido para el comandante o jefe respectivo, el lesionado deberá informarlo por escrito dentro de los dos (2) meses siguientes a su ocurrencia. En todo caso los organismos médico-laborales deberán calificar el origen de la lesión o afección». De la lectura de ese decreto se desprende que el informe debe elaborarlo el comandante o jefe respectivo dentro de los 2 meses siguientes, contados a partir del momento en que tenga conocimiento del accidente, ya sea por el superior del lesionado, por informe del directamente lesionado o por conocimiento directo de los hechos ─artículo 25 ─.

Igualmente, el informe puede modificarse por los comandos de fuerza y por la Dirección General de la Policía Nacional cuando sea contrario a las pruebas allegadas, dentro de los 3 meses siguientes, contados a partir de su notificación ─artículo 26─. El informe administrativo por lesiones hace parte de la etapa inicial a partir de la cual se tiene conocimiento del hecho que generó la lesión y sirve de sustento para que los organismos médico-laborales califiquen el origen de la lesión o afectación y, en tal sentido, es un acto preparatorio.

Sobre su naturaleza, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación indicó que este: «[…] tiene la característica de no poner fin a la actuación administrativa de reconocimiento de las prestaciones generadas por las lesiones, que es el efecto final buscado por la ley y al cual se llega cumpliendo todos los pasos del procedimiento especial por ella señalado.

En este orden de ideas, el informe administrativo por lesiones constituye un acto administrativo preparatorio, de acuerdo con la terminología empleada por el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo9, por cuanto se dicta para hacer viable la expedición del acto siguiente que es el dictamen de la Junta Médico-Laboral y en últimas, del acto definitivo, cual es la resolución de reconocimiento y liquidación de prestaciones correspondientes a la persona lesionada, pues ésta se basa en él, ya que dependiendo de la calificación dada a los hechos, se otorgan las respectivas prestaciones»10 (negrillas originales). 9 Este artículo fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en Sentencia C-339/96. 10 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 22 de abril de 2004. Exp. 1558. C.P. Gustavo Aponte Santos. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00906-02 (1181-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 De ese modo, tal informe no comporta una decisión administrativa definitiva, teniendo en cuenta que: «[…] es a los “organismos médico-laborales” a los que les corresponde calificar las afecciones, es dable aseverar que es un acto administrativo de trámite, puesto que aunque los comandantes de los miembros de la fuerza pública están en la obligación de elaborarlo en el evento en que estos resulten heridos, no crea, modifica o extingue una situación jurídica, pues solo es un soporte de la junta médico-laboral militar o de policía, cuanto más si no pone fin al trámite administrativo.

Es oportuno advertir que el acto administrativo definitivo en las actuaciones administrativas adelantadas para determinar el origen de las heridas de los uniformados de la fuerza pública, es el acta de la junta médico-laboral militar o de policía, o la del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, en caso de ser convocado»11 (cursivas originales).

Conforme con lo expuesto, el informe administrativo por lesiones es un acto preparatorio o de trámite que, como los de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, no son susceptibles de control judicial, porque solo los actos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación, son objeto de análisis de legalidad por la jurisdicción. Resolución del caso concreto Verificado el expediente, es claro que el debate se centra en que el demandante no está de acuerdo con la modificación de la calificación del Informe Administrativo Nro. 015-028-2014, puesto que se estimó que el accidente de tránsito en el que se vio involucrado ocurrió en «actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior», de acuerdo con el literal d, del artículo 24 del Decreto 1796 de 2000.

Así las cosas, como fue precisado en párrafos anteriores, el informe administrativo por lesiones o aquel que lo modifica no es un acto enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque, aun cuando se trata de una declaración unilateral emanada del comandante o jefe respectivo y tiene efectos jurídicos sobre los administrados ─la persona lesionada─, este no pone fin a la actuación administrativa de reconocimiento o de no reconocimiento de las prestaciones generadas por las lesiones.

En ese sentido, se precisa que la Resolución Nro. 00228 del 7 de marzo de 2018 se expidió con base en la disminución de capacidad que determinó la Junta Médico Laboral el 29 de marzo de 2017, sesión que se realizó con ocasión de lo reportado en el Informe Administrativo Nro. 015-028-2014 del 8 de marzo de 2015. Por consiguiente, a juicio de la Sala, dicha resolución no es el acto administrativo definitivo que debió enjuiciarse pues, tal y como lo sostuvo el apelante, hubo un acto posterior que le ordenó devolver los dineros que le habían pagado por la indemnización, motivo por el cual fue ese acto administrativo el que le causó un perjuicio y el cual debió demandar, al ser el que en últimas concluyó la actuación de la Administración. 11 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 23 de mayo de 2017. Rad. 25000-23-42- 000-2017-00785-01(AC). C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00906-02 (1181-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia proferida el veinticuatro (24) de enero de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual se negaron las pretensiones, al considerar que el acto no es susceptible de control judicial.

De la condena en costas en segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202112 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por el recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el veinticuatro (24) de enero de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual se negaron las pretensiones, al considerar que el acto no es susceptible de control judicial.

Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente 12 ARTÍCULO 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.