Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera Demandados: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social1 Temas: Relación laboral encubierta SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 23 de septiembre de 2022, por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Efrén Edmundo Quiroz Cabrera presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de los oficios: i) 20156100071591 del 21 de enero de 2015, por medio del cual la subdirectora de contratación del DPS le negó el reconocimiento y pago de la prestaciones sociales «indemnizaciones, sanciones y demás acreencias laborales» derivadas de la existencia de una relación laboral por 1 En adelante DPS. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera sus servicios prestados entre el 16 de abril de 2008 y el 31 de diciembre de 2011; y ii) 20156100171041 del 24 de febrero de 2015, que al resolver el recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto, confirmó la negativa del derecho reclamado. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) la declaratoria de la existencia de una relación laboral entre las partes por el periodo reclamado; ii) el reconocimiento y pago de los conceptos salariales y prestacionales que de ello se derivaran; iii) la devolución de las sumas pagadas por concepto de aportes al sistema de seguridad social; iv) el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago de las cesantías y de las prestaciones sociales, así como de los intereses a los que hubiera lugar; y v) el reajuste e indexación de las diferencias que surjan de la condena. 3.

Por otra parte, pidió que se condenara a la entidad demandada a pagar por concepto de perjuicios materiales: i) en la modalidad de daño emergente, la suma de $29’456.880 correspondientes a lo «que debió cancelar de su propio patrimonio para cotizar al sistema general de seguridad social» (sic); y ii) en la modalidad de lucro cesante, la suma de $44’185.044, equivalentes prestaciones que se derivan del reconocimiento de la existencia de la relación laboral, tales como vacaciones, bonificación por recreación, cesantías y sus intereses, y las primas de vacaciones, navidad y de servicios 1.1.2.

Fundamentos fácticos 4. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 4.1. Entre el 16 de abril de 2008 y el 31 de diciembre de 2011, sin solución de continuidad, Efrén Edmundo Quiroz Cabrera se vinculó con la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional3, «hoy transformada en el DPS», regional Nariño, mediante contratos de prestación de servicios para ejercer funciones como «profesional del derecho del área jurídica». 4.2.

Prestó sus servicios personales sin solución de continuidad dentro de un horario impuesto por el empleador, vinculado mediante contratos de prestación de servicios y como contraprestación recibió «pagos mensuales, lo que de suyo constituyó salario» (sic). 3 A partir de ahora APC-Colombia. 3 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera 4.3.

Aunque entre la suscripción de uno y otro contrato hubo interrupciones, en la práctica, por las características de las funciones que debía desarrollar, las cuales no podían interrumpirse, la entidad «le exigía prestar sus servicios hasta tanto se firmara un nuevo contrato» (sic). 4.4. Desempeñó funciones de carácter permanente y del giro ordinario de la entidad, bajo su continua subordinación y dependencia «por parte de quienes actuaron como sus superiores (…) Lucy Edrey Acevedo Meneses, quien actuaba a través del señor Luis Domingo Gomez Maldonado director del grupo de acciones constitucionales» (…). 4.5.

En el lapso en que prestó sus servicios a favor de la oficina asesora jurídica, la entidad le impartió órdenes vía telefónica, directamente y por medio de correos electrónicos. 4.6. Cumplió un horario de trabajo de lunes a viernes de 8:00 a 12:00 am y de 2:00 a 6:00 pm; el cual por órdenes de sus superiores y por la cantidad de trabajo, en algunas ocasiones se extendía. 4.7.

Durante el tiempo laborado se le impusieron funciones propias del área jurídica, tales como la resolución de «recursos de ley respecto de las resoluciones que negaban la inclusión en el registro de personas desplazadas, contestando derechos de petición, proyectando acciones de tutela y demás aspectos que implica tales acciones, como impugnaciones, desacatos e informes en el grado de consulta» (sic), pero además cumplió funciones técnicas y asistenciales «como la recepción de acciones de tutela y demás acciones provenientes de los juzgados, así como cargar tales documentos al respectivo aplicativo con destino a la oficina de reparto; la radicación en los diferentes juzgados de las respuestas que tanto él como otros abogados de la entidad de departamentos diferentes rinden en defensa de la misma, esto aunque no estuvo contemplado en sus contratos tuvo que realizarlo por órdenes dadas desde el nivel nacional a través de Luis Domingo Gómez Maldonado» (sic). 4.8.

Participó en todas las actividades realizadas por la entidad, tales como comités, instancias de atención a población desplazada y talleres, entre otras. 4.9. De acuerdo con la «compleja estructura de la antes Acción Social hoy DPS y su carácter centralizado (…) desde el punto de vista administrativo tenía como jefe inmediato a la doctora Lucy Edrey Acevedo Meneses jefe de la Oficina Asesora Jurídica, quien trabaja en el domicilio principal Acción Social (hoy DPS) ubicada en Bogotá» (sic).

Ella ordenaba el tipo de actividades que debía realizar, ejercía disciplina directamente o por medio de otros funcionarios conforme con las políticas de la entidad «aprobaba las comisiones de mi representado para asistir a los diferentes municipios para atender aspectos relacionados con la atención a la población desplazada, asistencia a reuniones, etc» (sic). 4 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera 4.10.

La entidad le suministró todos los elementos y materiales para el cumplimiento de sus funciones. 4.11. Por instrucciones de sus superiores debía rendir informes escritos y verbales, los cuales necesariamente no coincidían con el informe mensual. 4.12. Con el Decreto 4155 de 2011 se transformó la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional en el DPS «una vez establecida su creación reglamentaria se dividió en las siguientes entidades a saber: Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a Victimas, Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema, centro de Memoria Histórica, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial» (sic). 4.13.

Conforme con la creación de nuevas entidades y en atención a las competencias de los programas correspondientes, de manera unilateral, el DPS redistribuyó el personal en las diferentes entidades. Debido a lo anterior, continuó prestando sus servicios en la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a Victimas4. 4.14.

El 3 de abril de 2012, el DPS lo nombró profesional especializado en provisionalidad para desarrollar iguales funciones a las que venía desarrollando desde que se vinculó con la entidad, esto es desde el 16 de abril de 2008. 4.15. Las prestaciones sociales y acreencias laborales a las cuales tenía derecho por ley, propias de los empleados de planta que ejercían sus funciones no le fueron reconocidas. 4.16.

El 30 de diciembre de 2014, solicitó al DPS el reconocimiento de las prestaciones laborales y sociales que se derivaban de la relación laboral por el tiempo en que prestó sus servicios en la entidad; sin embargo, esta petición fue resulta desfavorablemente por la subdirectora de contratación de la entidad a través del acto administrativo demandado y confirmada con el Oficio 20156100171041 del 24 de febrero de 2015. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 5. Como tales se señalaron los artículos 53 de la Constitución Política; 7 de Decreto 1950 de 1973 y 32 de la Ley 80 de 1993; Los decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978. 2150 de 1995, 404 de 2006 y 1374 de 2010; y las leyes 6 de 1945, 4 En adelante UARIV. 5 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera 65 de 1946, 50 de 1990, 244 de 1995, 344 de 1996, 432 de 1998, 995 de 2006 y 1071 de 2006.

En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente5: 5.1. La demandada inaplicó el principio de la primacía de la realidad sobre las formas, no obstante haberse configurado los elementos propios de una relación laboral, toda vez que se acreditó la existencia de un trabajo desarrollado de manera personal, permanente y subordinado o dependiente, en la medida en que la entidad contratante le impartió órdenes y directrices en relación con la labor contratada «a tal punto que continua desarrollándolas en lo que [e]l otrora la hacía como contratista en la extinta Acción social, ahora lo hace como servidor públic[o] en la Unidad de Victimas» (sic). 5.2.

Por más de 3 años la entidad utilizó el contrato de prestación de servicios para ocultar la real vinculación laboral, en los que se evidencia el ánimo de emplear de forma permanente y continua sus servicios para cumplir su misión y, como consecuencia de ello, menoscabó todas las garantías laborales y prestacionales que corresponde a la contraprestación de la labor ejecutada. 5.3.

El DPS pretendió ocultar el vínculo laboral que rigió entre las partes y así evitar la carga prestacional a la cual tenía derecho, en los que se evidenció el ánimo de emplear de forma permanente y continua servicios para cumplir su misión. 1.2. Contestación de la demanda 6. El DPS se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos6: 6.1.

La relación contractual entre las partes estuvo regulada por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, la cual autorizó a las entidades públicas para celebrar contratos de prestación de servicios con el objeto de realizar actividades permanentes, y las que de manera excepcional se requieran relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y no puedan realizarse con el personal de planta. 6.2.

No ejecutó los contratos de forma ininterrumpida pues cada contrato tuvo fecha de inicio y culminación «es decir celebrados con solución de continuidad, la mayoría de ellos con suscripción de acta de liquidación bilateral donde las partes se declararon a paz y salvo» (sic). 6.3. El dinero percibido por el demandante como contraprestación de sus servicios 5 Samai, índice 2, 52001233300020150063700 NRD, 001 2015-637 CUADERNO 1 DEMANDA Y RADICACIÓN_0001.pdf, folios 5 al 27, y 002 2015-637 CUADERNO 1 TRAMITE DE ADMISIÓN_0001.pdf, folios 2 al 30. 6 Ibidem, 003 2015-637 CUADERNO 1 TRASLADO Y CONTESTACIÓN_0001.pdf, folios 9 al 19. 6 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera fue a título de honorarios y no en calidad de salario. 6.4.

Cada contrato fue ejecutado, pagado y liquidado de manera independiente, de acuerdo con cada una de las cláusulas que establecían su valor y forma de pago. 6.5. Nunca le fueron impartidas órdenes «el demandante las confunde con requerimientos en el cumplimiento del objeto contractual» (sic), tampoco tuvo jefes inmediatos sino supervisores que velaban por el cumplimiento contractual «pues el hecho de ser contratista de prestación de servicios no significa que ‹se una rueda suelta› en la ejecución del contrato» (sic). 6.6.

Si bien los servicios debían presentarse en las instalaciones de la entidad, lo cierto es que, esto debía ser así porque los insumos para el cumplimiento del objeto contractual se encontraban allí y además, «el demandante aceptó la exclusión de la relación laboral». 6.7. «Luis Domingo Gómez Maldonado» también era contratista adscrito a la entidad. 6.8.

La UARIV y el DPS son entidades distintas que cuentan con personería jurídica propia, autonomía administrativa y financiera. Por tanto, no es cierto que hubiese sido reasignado por ninguna de estas. 6.9. Las obligaciones anteriores al 2010 están prescitas, toda vez que se presentó la solución de continuidad entre las fechas de suscripción y terminación de cada uno de los contratos celebrados por las partes. 6.10.

Por último, propuso las excepciones de: i) «falta de acervo probatorio»; ii) inexistencia de obligación a cargo de la demanda; iii) prescripción; iv) pago; v) inexistencia del derecho y la obligación; vi) ausencia del vínculo de carácter laboral; vii) cobro de lo no debido; viii) buena fe; ix) «supervisión no implica subordinación»; y x) la genérica. 1.3.

La sentencia apelada 7. El Tribunal de Administrativo de Nariño, en sentencia proferida el 23 de septiembre de 2022 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la entidad demandada. En consecuencia, dispuso lo siguiente: «Primero: Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: 7 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera • Oficio No. 20156100071591 del 21 de enero de 2015, mediante el cual, se negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales reclamadas por el demandante. • Oficio No. 20156100171041 del 24 de febrero de 2015, en el que se resolvieron los recursos de reposición y de apelación, interpuestos contra el acto anterior.

Segundo: Declarar la existencia de la relación laboral en razón de la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre lo formal, entre el señor Efrén Edmundo Quiroz Cabrera y la Acción Social hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en el periodo comprendido entre el dieciséis (16) de abril de 2008 y el treinta y uno (31) de diciembre de 2011.

Tercero. Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, condenar al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a reconocer y pagar a favor del señor Efrén Edmundo Quiroz Cabrera, las prestaciones sociales y demás emolumentos causados por el término de la relación laboral Para la liquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales se observará lo indicado en la parte motiva de esta sentencia, en relación con la existencia del cargo de Profesional Especializado del área de asesoría jurídica de la entidad acorde a la denominación, funciones y denominación actual del cargo en mención, adecuado al grado y código que sea aplicable a la Territorial Nariño, para el periodo comprendido entre el dieciséis (16) de abril de 2008 y el treinta y uno (31) de diciembre de 2011.

Cuarto. Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, condenar al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, para que el periodo comprendido entre el dieciséis (16) de abril de 2008 y el treinta y uno (31) de diciembre de 2011 laborado por el señor Efrén Edmundo Quiroz Cabrera al servicio de Acción Social, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, se compute para efectos pensionales.

Quinto. Las sumas que deberá cancelar la entidad demandada se actualizarán de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará al multiplicar el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).

La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. Índice final Índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, conforme el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. Sexto. Negar las demás pretensiones de la demanda. 8 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera Séptimo. Condenar en costas de primera instancia a la parte demandada en un 70% a favor de la parte demandante, las cuales deberán ser liquidadas por Secretaría según lo previsto en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso. 8.

Para tal efecto, luego de realizar un recuento legal y jurisprudencial aplicable al asunto, fundamentó su decisión en lo siguiente7: 8.1. Pese a que Betty Basante Chamorro y Luis Antonio Gonzáles Tulcán demandaron por similares supuestos factos y jurídicos a los del demandante sus dichos son coincidentes con las demás pruebas arrimadas al plenario y dan fe de las condiciones en las que Efrén Edmundo Quiroz Cabrera prestó sus servicios a la entidad demandada pues prestaron sus servicios en igual época. 8.2.

Las pruebas allegadas al plenario demostraron que, desde el 16 de abril de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2011, entre el demandante y la «Agencia Presidencial y la Cooperación Internacional – Acción Social, actualmente, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS» se suscribieron 5 contratos de prestación de servicios cuyo objeto era «atención a la población desplazada, ejerciendo funciones tales como la contestación de acciones de tutela, derechos de petición, recursos» (sic). 8.3.

Si bien de la relación de los contratos se establece que existieron lapsos de interrupción, lo cierto es que los testimonios dan cuenta de que en dichos periodos el demandante prestó sus servicios a favor de la entidad, tal y como sucedió entre la finalización del primer contrato (30 de junio de 2008) y el inicio del siguiente (19 de agosto de 2008). 8.4.

Asimismo, los medios probatorios dieron cuenta de que, el accionante cumplía un horario habitual de 8:00 a 12:00 a.m., y de 2:00 a 6:00 p.m., de lunes a viernes, y el cual podía extenderse más allá e inclusive en los fines de semana y festivos para cumplir tareas eventuales o cuando debían atenderse contingencias. 8.5. Los testigos fueron coincidentes al precisar que el demandante tenía superiores jerárquicos que impartían órdenes e instrucciones relativas a la forma de prestación del servicio y que controlaban su trabajo a nivel regional e incluso nacional.

Además, que carecía de autonomía para ejecutar su labor, pues como abogado debía atender el criterio jurídico de la entidad en las respuestas que se presentaban a las tutelas, peticiones y recursos. 8.6. Acorde con la sentencia del 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sala de la 7 Ibidem, 015 CONTRATO REALIDAD ABOGADO DPS OKL (2).pdf. 9 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera Sección Segunda del Consejo de Estado8 precisó que aun cuando la profesión de abogado es de aquellas denominadas liberales, ello no implica per se que se descarte la subordinación si se logra demostrar que tales actividades hacen parte de la misión de la entidad, comoquiera que «la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral». 8.7.

Lo dicho por los testigos se verificó a través de su coincidencia en puntos como las herramientas tecnológicas de la entidad, las funciones que ejercía el demandante y la individualización de quienes ejercían como jefes. 8.8. Pese a vincularse con la entidad mediante contratos, la ejecución de su actividad implicó la prestación directa del servicio y sin independencia en el desarrollo de su labor, pues todo el tiempo tuvo que cumplir con el horario y las directrices fijadas por sus superiores. 8.9.

No operaron los fenómenos jurídicos de prescripción y caducidad, comoquiera que i) el último contrato finalizó el 31 de diciembre de 2011 y la reclamación administrativa fue realizada el 30 de diciembre de 2014; y ii) la solicitud de conciliación prejudicial se radicó el 23 de junio de 2015, el acta de conciliación fue expedida el 11 de agosto de 2015 y demanda fue interpuesta el 20 de agosto de esa anualidad, esto es en el término de oportunidad previsto por el artículo 164 del CPACA. 8.10.

Si bien, de acuerdo con la resolución 0609 del 15 de septiembre de 2005 se acreditó la existencia del cargo «profesional especializado, código 3010, grado 25» adscrito al «área se Asesoría Jurídica», lo cierto es que actualmente no hay certeza de su existencia, por tanto «el reconocimiento que la entidad deberá realizar estará acorde a la denominación actual, funciones, grado y código que sea aplicable a la Territorial Nariño» (sic). 8.11.

Por la naturaleza parafiscal de los aportes al sistema de seguridad social, es improcedente su devolución, pues dichos dineros son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y no constituyen crédito a favor del interesado. 8.12. Es improcedente el reconocimiento de la devolución de lo pagado por concepto de retenciones efectuadas y la sanción moratoria, por cuanto esta sentencia es 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) SUJ-025-CE-S2-2021.

M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 10 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera constitutiva del derecho, es decir que a partir de esta es que surge el derecho. 8.13. Según lo previsto por los artículos 188 del CPACA, 365 y 366 del CGP y ante la prosperidad parcial de las pretensiones es procedente la condena en costas a la parte vencida. 1.4.

El recurso de apelación 9. El DPS interpuso recurso de apelación y solicitó que se revocara la decisión con fundamento en los siguientes argumentos9: 9.1. El a quo desconoció que los contratos celebrados por las partes fueron producto del ejercicio de la autonomía de la voluntad y no pueden calificarse como quebrantadores del ordenamiento jurídico, especialmente cuando la voluntad del contratista siempre estuvo libre de vicios «ante lo cual el actor no realizó ningún reproche frente a tal situación, por el contrario, una vez ejecutado cada contrato estuvo de acuerdo en su liquidación» (sic). 9.2.

Como profesional del derecho, el contratista conoció el tipo de vinculación con la entidad la cual se encontraba regulada por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 que autorizó a las entidades públicas para celebrar contratos de prestación de servicios sin que ellos puedan generar la existencia de una relación laboral. 9.3. La parte demandante no logró demostrar que efectivamente prestó sus servicios de forma dependiente y subordinada a favor de la entidad demandada, pues las actividades para las cuales fue contratado debían ser desarrolladas dentro de unos parámetros mínimos de realización. 9.4.

Las actividades realizadas por Efrén Edmundo no guardan relación con la misión institucional de la entidad, pues «la misión de la entidad no es la defensa del estado, como s[í] lo sería la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE- (…) sus servicios eran de mero apoyo» (sic). 9.5. Impartirle instrucciones, el cumplimiento de un horario de trabajo y «el hecho de que se le requiera al contratante los informes de actividades o que desarrollara su actividad en las instalaciones de la entidad» (sic) no es expresión de una relación subordinada «máxime cuando el demandante ejercía una profesión considerada como liberal, esto es una actividad en la cual predomina el ejercicio del intelecto y que tiene una formación profesional calificada» (sic). 9.6.

El tribunal no realizó una correcta valoración de las pruebas testimoniales en 9 Ibidem, 019 recurso de apelación).pdf. 11 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera relación con el cumplimiento del horario, pues si bien, tal y como lo afirmaron algunos de los declarantes el actor cumplió sus funciones dentro del horario oficial de la entidad, lo cierto es que dicha situación fue así porque «el demandante, manejaba un aplicativo para la contestación y seguimiento de las acciones de tutela que se presentan en contra de la entidad, que, solo funciona en equipos con IP de la entidad; además de ello, no tendría razón de ser su actividad contratada en otras horas y desde otro lugar, puesto que, el objeto contratado era la de prestar apoyo jurídico a Prosperidad Social, y de utilizar dicho aplicativo» (sic). 9.7.

Ante una posible condena se debe analizar la excepción de prescripción, puesto que contrario a lo concluido por el tribunal, en la prestación de los servicios del demandante hubo solución de continuidad injustificada, especialmente en los contratos 659 y 860 de 2008. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 10. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar10. 1.6.

Concepto del Ministerio Público 11. El procurador delegado de intervención 8, Tercero ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, con fundamento en que se probaron los elementos constitutivos de la relación laboral encubierta y en consecuencia el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales.

Lo anterior, comoquiera que de acuerdo con la naturaleza de las actividades y funciones encomendadas a Efrén Edmundo Quiroz se constituyen en permanentes y propias del objeto social de la entidad demandada. 12. Además, en tanto se logró evidenciar que en la planta de personal existía personal de planta que cumplía iguales funciones a las del demandante, por tanto «es indudable que, en el presente caso, existe subordinación, dependencia y cumplimiento por parte de este»11. 2.

Consideraciones 10 Así se dispuso en auto del 23 de enero de 2024. Índice 4 de Samai. 11 Samai, índice 8, Memorial_FLF_9CONCEPTO(.pdf) NroActua 8. 12 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera 2.1. Los problemas jurídicos 13.

Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de apelación12, los problemas jurídicos consisten en determinar ¿si entre Efrén Edmundo Quiroz Cabrera y el DPS se configuró una relación laboral?, y de ser así, ¿si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones laborales derivadas de esa relación laboral? y ¿si debe declararse la prescripción extintiva frente a los periodos de vinculación? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Sobre la existencia de las relaciones laborales encubiertas 14. El numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 permite la celebración de contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, así: «Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.

Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». 15. Por su parte, el Decreto 2209 de 199813 precisó que «(l)os contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas, sólo se podrán celebrar cuando no exista personal de planta con capacidad para realizar las actividades que se contratarán». 16.

De esta forma, en cuanto tiene que ver con la contratación de personas naturales, la norma exige que solo se celebrarán con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para 12 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 13 «Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 1737 y 1738 del 21 de agosto de 1998». 13 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta.

De allí que la consecuencia jurídica lógica radica en que no se generará una relación laboral y con ello tampoco se producirá ningún tipo de prestación social. 17. La Corte Constitucional, en sentencia C-147 de 1997, al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso ( ) generan relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el citado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustado a la Carta Política, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una relación laboral personal subordinada y dependiente. 18.

De tal forma, se hace necesario remitirse al artículo 53 de la Constitución Política que dispone, frente a los principios mínimos fundamentales en materia laboral, entre otros, el de la primacía de la realidad sobre las formalidades. Esto señala la norma: «Articulo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores».

(Resalta la Sala). 19. Así, cuando la norma constitucional alude a los convenios internacionales debidamente ratificados, impone remitirse a su vez, a la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)14 que previó una garantía al derecho a la igualdad a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor».

En igual sentido el artículo 2 del Convenio 111 de esa organización15, desarrolló el 14 Aprobada el 11 de abril de 1919. 15 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 14 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera principio anterior al establecer que «(t)odo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto». 20.

Ahora bien, el «(p)rotocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales»16 y que también fue ratificado por Colombia, establece que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción». 21.

Estas obligaciones internacionales, encuentran vigencia en el ordenamiento colombiano. En particular, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo señala los elementos esenciales del contrato de trabajo de la siguiente manera: «Artículo 23. Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 1.

Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.

Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen». 22.

Aquí se debe precisar que, en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o 16 Adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988. 15 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 23.

Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación17 del 25 de agosto de 2016, indicó lo siguiente: «De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales18».

(Resalta la Sala). 24. Así entonces, el Consejo de Estado ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los 3 elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador. 25. Ahora, sobre la prescripción del derecho reclamado en el marco de una relación laboral encubierta, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la referida sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, señaló: «Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “ primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, radicado 230012333000201300260 01 (0088-15) CE–SUJ2-005-16.

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 18 «En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 27 de enero de 2011, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31- 000-1998-03542-01(0202-10)». 16 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios». 26.

Esta providencia aclaró que el fenómeno prescriptivo no opera respecto de los aportes para pensión, en consideración a la condición periódica del derecho pensional que los hace imprescriptibles. 27. Además, este mecanismo de contratación tiene un límite temporal, esto es que solo es posible ejecutarlo por el término indispensable para el cumplimiento de la labor contratada. 28.

Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia SUJ-025- CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 202119 estableció las siguientes reglas de unificación frente a varios aspectos de las relaciones laborales encubiertas, como son: i) el sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) la delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y iii) la improcedencia de la devolución de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud efectuados por el contratista.

Al efecto se señaló: «(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.o del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 9 de septiembre de 2021, expediente: 1317-2016, magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 17 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal». 29.

En esta providencia se sostuvo que «aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política». 30.

En línea con lo expuesto, se establece que quien demande tiene que desvirtuar inicialmente la presunción de legalidad del contrato estatal del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Así que es necesario que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es la actividad personal del trabajador, la subordinación continuada y dependencia de este y la remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar una relación laboral encubierta. 2.3.

Caso concreto 31. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 2.3.1. Documentales 31.1. Durante el periodo comprendido entre el 16 de abril de 2008 y el 31 de diciembre de 2011, Efrén Edmundo Quiroz Cabrera estuvo vinculado con la entidad demandada20, mediante los siguientes contratos y órdenes de prestación de servicios21: Contrato u orden de prestación de servicios Fecha de inicio Fecha de terminación Objeto 659 de 200822 16 de abril de 2008 30 de junio de 2008 «Prestar a la Acción Social, por sus propios medios con plena autonomía técnica y administrativa sus servicios profesionales en la Subdirección de Atención a la Población Desplazada en el Área de Apoyo Legal, para realizar las labores de proyección 20 Antes Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, luego Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. 21 La información consignada en el cuadro, también se funda en loa antecedentes administrativos contractuales visibles en samai, índice 2, 52001233300020150063700 NRD, 014 CD FOLIO 238; y la certificacion expedida el 13 de noviembre de 2014, suscrita por la subdirectora de contratación del DPS, visibles en Samai, índice 2, 52001233300020150063700 NRD, 001 2015-637 CUADERNO 1 DEMANDA Y RADICACIÓN_0001.pdf, folios 28 al 33. 22 Samai, índice 2, 52001233300020150063700 NRD, 014 CD FOLIO 238, 0659-08 EFREN EDMUNDO QUIROZ CABRERA.

Pdf, folios 75 al 82. 18 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera de respuestas a derechos de petición, apoyo en la proyección de resoluciones de No Inclusión de la Población Desplazada por la Violencia, de análisis de recursos de reposición y revocatorias directas del programa de atención a la Población Desplazada y otros asuntos relacionados con el tema, así como contribuir y colaborar en el desarrollo de las diferentes actividades propias de esta dependencia» (sic). 000860 de 200823 19 de agosto de 2008 31 de diciembre de 2008 «Prestar, por sus propios medios, con plena autonomía técnica y administrativa sus servicios profesionales en la Subdirección de Atención a la Población Desplazada en el Área de Apoyo Legal, para realizar las labores de proyección de respuestas a derechos de petición, apoyo en la proyección de resoluciones de No Inclusión de la Población Desplazada por la Violencia, de análisis de recursos de reposición y revocatorias directas del programa de atención a la Población Desplazada y otros asuntos relacionados con el tema, así como contribuir y colaborar en el desarrollo de las diferentes actividades propias de esta dependencia» (sic). 0347 de 200924 20 de enero de 2009 31 de diciembre de 2009 «Prestar a la Acción Social, por sus propios medios con plena autonomía técnica y administrativa sus servicios profesionales en el área de soporte jurídico de la Subdirección de Atención a la Población Desplazada del Departamento, para apoyar los procesos de respuesta a las solicitudes, tutelas, fallos, incidentes de desacato y derechos de petición; proyectar resoluciones de no inclusión y análisis de recursos de reposición y revocatorias directas, dado el caso, del Programa de Atención a la Población Desplazada y otros asuntos relacionados con el tema, así como contribuir y colaborar en el desarrollo de las diferentes actividades propias de esta dependencia» (sic). 00657 de 201025 26 de enero de 2010 31 de diciembre de 2010 «Prestar a la Acción Social, por sus propios medios con plena autonomía técnica y administrativa sus servicios profesionales apoyando a la Oficina Asesora jurídica y a la Unidad Territorial Nariño en los asuntos jurídicos, judiciales y extrajudiciales especialmente lo relacionado con las acciones de tutela y lo demás que se derive de dicha acción, derechos de petición, resoluciones de recursos, elaboración de conceptos, acciones populares instauradas por la población afectada por el conflicto armado interno en el país, procesos ejecutivos y administrativos, así como, contribuir y colaborar en el desarrollo de las diferentes actividades propias de esta dependencia» (sic). 412 de 201126 15 de enero de 2011 31 de diciembre de 2011 «Prestar a la Acción Social, por sus propios medios con plena autonomía técnica y administrativa sus servicios profesionales apoyando a la Oficina Asesora jurídica en los asuntos jurídicos, judiciales y extrajudiciales especialmente lo relacionado con las acciones de tutela y lo demás que se derive de dicha acción, derechos de petición, resoluciones de recursos, elaboración de conceptos, acciones populares instauradas por la población afectada por el conflicto armado interno en el país, procesos ejecutivos y administrativos, así como, contribuir y colaborar en el desarrollo de las diferentes actividades propias de esta 23 Samai, índice 2, 52001233300020150063700 NRD, 001 2015-637 CUADERNO 1 DEMANDA Y RADICACIÓN_0001.pdf, folios 34 al 40. 24 Ibidem, folios 41 al 48. 25 Ibidem, folios 49 al 58. 26 Ibidem, folios 59 al 67. 19 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera dependencia» (sic). 31.2.

En la vigencia de los mencionados contratos, la entidad le realizó los siguientes pagos por concepto de los honorarios27: Contrato Fecha de orden de pago No. De orden de pago Concepto Valor Bruto 659 de 2008 18/07/2008 3401256 Honorarios $5’000.000 06/08/2008 3449226 Honorarios $2’500.000 VR. Total pagado Honorarios $7’500.000 860 de 2008 21/08/2008 3473797 Honorarios $2’500.000 27/08/2008 3490881 Honorarios $2’500.000 24/09/2008 3558742 Honorarios $2’500.000 29/10/2008 3644820 Honorarios $2’500.000 28/11/2008 3725852 Honorarios $2’500.000 22/12/2008 384337 Honorarios $2’500.000 VR.

Total pagado Honorarios $15’000.000 0347 de 2009 03/03/2009 3949564 Honorarios $2’650.000 17/03/2009 3974588 Honorarios $2’650.000 15/04/2009 4031397 Honorarios $2’650.000 30/04/2009 4067970 Honorarios $2’650.000 08/06/2009 4162176 Honorarios $2’650.000 03/07/2009 4225163 Honorarios $2’650.000 11/08/2009 4311925 Honorarios $2’650.000 29/09/2009 4424127 Honorarios $2’650.000 08/10/2009 4450982 Honorarios $2’650.000 30/10/2009 453598 Honorarios $2’650.000 04/12/2009 4605592 Honorarios $2’650.000 18/12/2009 4649874 Honorarios $2’650.000 VR.

Total pagado Honorarios $31’800.000 00657 de 2010 08/03/2010 4814687 Honorarios $2’743.000 10/03/2010 4819256 Honorarios 2’743.000 25/03/2010 4850457 Honorarios 2’743.000 26/04/2010 4917250 Honorarios 2’743.000 26/05/2010 4992467 Honorarios 2’743.000 09/08/2010 5171921 Honorarios 2’743.000 09/08/2010 5171926 Honorarios 2’743.000 26/08/2010 5214434 Honorarios 2’743.000 27/09/2010 5289922 Honorarios 2’743.000 27/10/2010 5363205 Honorarios 2’743.000 27/11/2010 5446843 Honorarios 2’743.000 21/12/2010 5514462 Honorarios 2’743.000 VR.

Total pagado Honorarios $32’916.000 27 Según la información contenida en el memorando 201763400766603 del 4 de junio de 2017, en el cual, con ocasión «del auto de pruebas decretado por el Tribunal Administrativo de Nariño», la coordinadora del grupo interno de trabajo de Tesorería, le informó a la subdirectora financiera del DPS los valores pagados a Efrén Edmundo Quiroz Cabrera por concepto de honorarios pactados en los contratos celebrados por la «Agencia Social hoy Departamento Administratico para la Properidad Social-DPS», desde el año 2008 al 2011, visible en samai, índice 2, 52001233300020150063700 NRD, 004 2015-637 CUADERNO 1 AUDIENCIA INICIAL_0001.

Pfd, folios 74 al 77. 20 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera 412 de 2011 04/03/2011 11526211 Honorarios $3’332.000 08/03/2011 12576411 Honorarios $3’332.000 04/04/2011 23536511 Honorarios $3’332.000 03/05/2011 36421611 Honorarios $3’332.000 08/06/2011 54958011 Honorarios $3’332.000 07/07/2011 69384711 Honorarios $3’332.000 28/07/2011 81708611 Honorarios $3’332.000 31/08/2011 102362411 Honorarios $3’332.000 05/10/2011 133424611 Honorarios $3’332.000 02/11/2011 160307611 Honorarios $3’332.000 06/12/2011 194934011 Honorarios $3’332.000 22/12/2011 217056511 Honorarios $3’332.000 VR.

Total pagado Honorarios $38’784.000 31.3. Póliza de seguro de cumplimiento con vigencia desde el 25 de julio de 2008 hasta el 30 de abril de 2009, cuyo objeto de seguro se suscribió a garantizar el cumplimiento del objeto del contrato 860 de 200828. 31.4. Oficio ScoopL-GOS025539, PQR-SC-1406699 del 8 de unió de 2017, a través del cual el jefe de operaciones de SALUDCOOP EPS en liquidación certificó que, entre noviembre de 2011 y febrero de 2008, el actor realizó aportes el sistema de seguridad social en salud29. 31.5.

Certificado del histórico de aportes al sistema de pensiones, expedido por el analista senior del grupo especializado PQR de Protección SA30. 31.6. Certificado expedido el 18 de septiembre de 2014 por la subdirectora de Talento Humano del DPS en el cual se hizo constar que, desde el 3 de abril de 2012, el demandante ingresó a laborar en la oficina asesora jurídica de la entidad «cumpliendo un horario de lunes a viernes, entre las 7:45 a.m., y las 6:00 p.m.» (sic), y para la fecha de expedición del documento, se desempeñaba como profesional especializado 202815, cargo que, de acuerdo con las resoluciones 00070 del 6 de febrero de 2012 y 1602 del 1° de julio de 2014, respectivamente, tenía asignadas las siguientes funciones31: «1.

Proyectar la respuesta a las acciones constitucionales (tutelas) que les asigne. 2. Hacer seguimiento al cumplimiento e los fallos en contra del Departamento. 3. Proyectar los informes y hacer seguimiento en los despachos judiciales cuando se hayan impuesto sanciones o desacatos. 28 Samai, índice 2, 52001233300020150063700 NRD, 014 CD FOLIO 238, 0860-08 EFREN EDMUNDO QUIROZ CABRERA, folios 81 al 84. 29 Samai, índice 2, 52001233300020150063700 NRD, 005 2015-637 CUADERNO 1 AUDIENCIA DE PRUEBAS_0001.

Pfd, folios 20 al 22. 30 Samai, índice 2, 52001233300020150063700 NRD, 001 2015-637 CUADERNO 1 DEMANDA Y RADICACIÓN_0001.pdf, folios 89 al 94. 31 Ibidem, folios 70 y 71. 21 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera 4. Servir de enlace con los despachos judiciales y las Direcciones Regionales cuando así lo requiera. 5.

Apoyar a la Dirección Regional en la defensa de los intereses jurídicos del Departamento en el nivel territorial. 6. Ejercer oportunamente los derechos de contradicción y defensa a favor de los intereses del departamento. 7. Sustentar y contestar todas las actuaciones relativas al trámite de las acciones constitucionales (tutelas), desacatos y sanciones dentro del término dado por los despachos judiciales. 8.

Llevar un archivo electrónico de cada proceso asignado. 9. Hacer seguimiento a los procesos judiciales que adelante la Oficina Asesora Jurídica y a los asuntos asignados que se adelanten en la Dirección regional. 10. Proyectar la respuesta a los requerimientos de los diferentes órganos de control que adelante su Dirección Regional. 11.

Ser el Representante de la Dirección Regional ante la Oficina Asesora Jurídica y la Subdirección de Contratación de la entidad. 12. Realizar el soporte legal en las actividades derivadas de las etapas precontractual, contractual y post contractual de las intervenciones de la Dirección Regional. 13. Apoyar la elaboración y preparación de las respuestas y requerimientos, peticiones, quejas y reclamos, entre otros en materia de asuntos legales. 14.

Facilitar como jurídico regional enlace permanente con la Oficina Asesora Jurídica, la Subdirección de Contratación y la Oficina Asesora de control Interno del Departamento Administrativo para tratar temas de asuntos legales y de control interno. 15. Asistir y capacitar en materia legal a los supervisores de los convenios y contratos que ejecute la Dirección Regional. 16.

Mantener la implementación del sistema de gestión integral, de acuerdo con los procedimientos, metodologías y normatividad establecida por el DPS y las entidades competentes. 17. Las demás inherentes a la naturaleza y funciones de la dependencia. (…) Responde por el registro y cargue de información en el sistema de gestión documental adoptado por la entidad y atendiendo los lineamientos internos establecidos.

(…) Las demás funciones que le sean asignadas por el jefe de la dependencia de acuerdo con la naturaleza del cargo» (sic). 31.7. Memorando del 7 de abril de 2017, por medio del cual la subdirectora de Talento Humano le dio respuesta a la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la solicitud de información «Nulidad y restablecimiento del derecho EFREN EDMUNDO QUIROZ CABRERA».

Para tal efecto, i) adjuntó el listado de servidores públicos que para los años 2005 a 2006, laboraron como profesionales en el área jurídica de la entidad y 22 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera copia de los manuales de funciones de dichos empleados; ii) informó que en la historia laboral del demandante «no existe documento relacionado con la designación al Unidad Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas, el señor fue nombrado y posesionado en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a partir del 03 de abril de 2012, en el cargo de profesional especializado Código 2028 Grado 15 ubicado en la Oficina Asesora Jurídica»32 (sic). 31.8.

El 30 de diciembre de 2014, el actor le solicitó al DPS el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, indemnizaciones y sanciones que se derivan de la existencia de una relación laboral entre los años 2008 a 201133. 31.9. A través del Oficio 20156100071951 del 21 de enero de 2015, la subdirectora de contratación del DPS le negó la solicitud anterior, con fundamento en que entre las partes únicamente existió una relación contractual regida por la Ley 80 de 1993 y por tanto «no hay lugar al reconocimiento de pago por concepto de prestaciones sociales del contrato de trabajo, por ser diametralmente diferente a las finalidades, obligaciones y responsabilidades que cumplen quienes ejecutan contratos de prestación de servicios de Acción Social hoy Departamento para la Prosperidad Social»34 (sic). 31.10.

A través del Oficio 20156100171041, la subdirectora de contratación del DPS, al resolver el recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto, confirmó la negativa del derecho reclamado 35. 2.3.2. Testimonios, declaraciones e interrogatorio de parte 31.11. En la audiencia de pruebas celebrada el 30 de mayo de 201736, el demandante manifestó lo siguiente37: 31.11.1.

Entre abril de 2008 y diciembre de 2011, de manera libre y voluntaria celebró contratos de prestación de servicios con Acción Social hoy DPS. Para la celebración de dichos contratos se les exigía tomar una póliza de garantía. 31.11.2. Durante su vinculación con la entidad cumplió funciones como abogado en la contestación de recursos, acciones de tutela, según las instrucciones y órdenes impartidas desde «el nivel nacional, específicamente Luis Domingo Maldonado y la doctora Lucía Adrey Acevedo». 32 Ibidem, folios 42 al 73. 33 Ibidem, folios 72 al 75. 34 Ibidem, folios 76 al 78. 35 Ibidem, folios 82 al 84. 36 Samai, índice 2, 52001233300020150063700 NRD, 009 CONTINUACION AUDIENCIA PRUEBAS 30-5-2022. 37 Min: 00:16:26 al 00:28:25. 23 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera 31.11.3.

Para el pago de honorarios la entidad le solicitaba un informe de gestión contractual que se elaboraba según los lineamientos de la entidad. 31.11.4. Las funciones encomendadas se ejecutaban bajo el liderazgo de los jefes inmediatos a nivel regional y nacional. El primer grupo, en cabeza de los directores de la territorial «Luis Carlos Rubio, Gloria Chacón y Ricardo Cabrera»; y el segundo, por los «doctores Jorge Valderrama, Luis Domingo Gómez Maldonado, Lucy Adrey Acevedo, Alfonso Hoyos, Diego Molano y Bruce Mac Master». 31.11.5.

Comoquiera que las actividades debían desarrollarse en las instalaciones de la entidad, era imposible «trabajar por fuera de la entidad». 31.11.6. Cuando se presentaban los «denominados planes de contingencia» debía asistir a la entidad a prestar sus servicios los sábados. 31.11.7. La entidad lo dotó de todos los elementos de trabajo e instrumentos tecnológicos para desarrollar sus funciones, entre ellos las plataformas «ORFEO y SIPOD»; aplicativos que solo podían usarse en las instalaciones de la entidad por el carácter confidencial de la información. 31.11.8.

Internamente la entidad utilizaba un mecanismo de «comunicador interno» para verificar el cumplimiento del horario. 31.11.9. En el ejercicio de sus funciones le era exigido seguir la reglamentación interna de la entidad, pero además, debía ceñirse a los formatos de respuesta y contestación previamente establecidos. 31.12. En esta oportunidad, también se recibieron los testimonios de Luis Carlos Rubio García, Franco Antonio Solarte Jiménez, Betty Basante Chamorro y Luis Antonio Gonzáles Tulcán, quienes laboraron y compartieron el sitio de trabajo con el demandante y en lo particular señalaron lo siguiente: 31.12.1.

Luis Carlos Rubio García38 es ingeniero civil de profesión, actualmente presta sus servicios a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. 31.12.2. Conoce al demandante desde el año de 1998 cuando compartieron oficina en la Gobernación de Nariño. Posteriormente, volvieron a coincidir por su paso en Acción Social, vinculados a través de contratos de prestación de servicios.

El 38 Min: 00:29:20 al 1:04:10. 24 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera demandante en el área jurídica de la subdirección de población desplazada y él como coordinador de la subdirección de atención a la población desplazada. 31.12.3.

La mayoría del personal de la territorial Nariño era contratado por contratos de prestación de servicios, pese a cumplir idénticas funciones a otras unidades de país las cuales contaban con personal de planta; sin embargo, pese a estar remunerados de forma diferente, se encontraban sometidos a iguales condiciones labores, tales como el cumplimiento de horario y metas, entre otras. 31.12.4.

La Subdirección de Población Desplazada de la territorial de Acción Social cumplía un servicio permanente, por tanto, el personal estaba sometido a un horario de lunes a viernes de 8:00 a 12:00 am., «finalizando labores a las 6:00 pm»; sin embargo, en atención al volumen de trabajo debían asistir sábados, domingos y festivos. 31.12.5.

Como coordinador del área verificaba que tanto Efrén Edmundo Quiroz Cabrera como todo el personal de su grupo cumpliera su horario y sus responsabilidades, pero los lineamientos técnicos de su cargo se establecían a nivel nacional «por la doctora Lucy Adrey que ejercía como su superior jerárquico». 31.12.6. Las actividades desempeñadas por el demandante debían realizarse en el horario de oficina y en las instalaciones de la entidad porque allí se encontraban los recursos y medios tecnológicos que permitían su desarrollo. 31.12.7.

En el periodo en que fungió como coordinador de la subdirección estableció reuniones los lunes a la 7:00 a.m., para organizar las tareas a desarrollar durante la semana. 31.12.8. Para ausentarse del lugar de trabajo el demandante le pedía permisos a él y a los directores territoriales que eran los responsables del tema y por cuanto las labores no se podían detener. 31.12.9.

Entre la terminación de un contrato y la suscripción de un nuevo contrato las labores debían prestarse de manera ininterrumpida «puesto que las necesidades de la población desplazada no permitían apartare de las funciones laborales, es decir que la atención no se podía detener, aun sin contrato». 31.12.10. Efrén Edmundo Quiroz debía cumplir personal y presencialmente sus funciones en la entidad sin posibilidad de delegarlas o subcontratarlas. 25 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera 31.12.11.

Franco Antonio Solarte Jiménez39 es abogado de profesión. Laboró a favor de la entidad demandada desde el año 2008 hasta el 2011, como contratista por prestación de servicios. 31.12.12. Conoció al demandante porque fueron compañeros de trabajo en la Subdirección de Población Desplazada Acción Social. 31.12.13. La estructura de la territorial Nariño estaba encabezada por el Coordinador de la territorial quien dirigía y coordinaba todas las labores de Acción Social.

El área jurídica se dividía en varias secciones «población desplazada y constitucionales». 31.12.14. El demandante debía cumplir las órdenes e instrucciones de los superiores jerárquicos de la entidad «en el área constitucional era el señor Jorge Valderrama, luego, el abogado Luis Domingo Maldonado, todos ellos delegados de la jefe de la Oficina Jurídica de Acción Social, la doctora Lucy Acevedo». 31.12.15.

Todos los abogados de la territorial recibían ordenes e instrucciones de los coordinadores y lideres de la nacional, incluyendo parámetros, formatos e instrucciones detalladas para cumplir sus labores e incluso el sentido de las decisiones, todos ellos de obligatorio cumplimiento. 31.12.16. Debían cumplir el horario laboral de lunes a viernes de 7:00 am. a 12:00 pm., y de 2:00 pm. a 5:00 pm., a excepción de cuando se ejecutaban planes de contingencia pues debían asistir por fuera del horario y días laborales. 31.12.17.

Para ausentarse de su lugar de trabajo debían pedir permiso y tener la autorización del coordinador del área e incluso avisar a la nacional. 31.12.18. Entre la terminación y suscripción de un nuevo contrato tenían la obligación de continuar con el cumplimiento de las labores asignadas pues «debían atender tutelas incluso en los lapsos de vacancia judicial - finales de diciembre, principios de enero». 31.12.19.

Luis Carlos Rubio García fungió como coordinador del área de población desplazada de la territorial Nariño y los convocaba frecuentemente a reuniones en las cuales se asignaba tareas. 31.12.20. Betty Basante Chamorro40 por similares supuestos a los del actor presentó una demanda contra la entidad. Conoce al demandante desde el año de 2009 a raíz de su vinculación en la territorial de Acción Social. 39 Min: 1:06:50 al 1:32:43. 40 Min: 1:34:52 al 1:53:03. 26 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera 31.12.21.

El coordinador de la subdirección de atención a la población desplazada era Luis Carlos Rubio quien fungía como jefe inmediato en la dirección regional, Gloria Chacón era la directora territorial y posteriormente Ricardo Cabrera, quienes, a su vez, recibían órdenes directas del nivel nacional, especialmente de «Luis Domingo Maldonado y Lucy Adrey Acevedo, mediante correo electrónico y vía telefónica». 31.12.22.

El demandante debía cumplir un horario de trabajo de lunes a viernes de 8:00 a 12:00 am., y «desde las 2:00 de la tarde» sin poder determinar la hora de salida por la cantidad de trabajo. 31.12.23. Debido al número de tutelas y cantidad de trabajo de la Oficina Jurídica se implementaron horarios de contingencia los cuales fueron permanentes, por tanto, en ocasiones debían asistir a trabajar los fines de semana y días festivos. 31.12.24.

La renovación de los contratos llevaba un tiempo, razón por la cual para que no se interrumpiera el servicio recibían la orden vía telefónica o por correo electrónico por parte del nivel nacional a fin de que continuaran la prestación del servicio. 31.12.25. Luis Antonio Gonzáles Tulcán41 desde el año 2008 conoce al demandante porque fueron compañeros de trabajo en Acción Social y actualmente, lo siguen siendo en el DPS.

Por similares presupuestos fácticos y jurídicos a los del actor presentó una demanda contra la entidad. 31.12.26. Los servidores de Acción Social tenían un horario establecido el cual estaba comprendido entre las 8:00 am., y las 6:00 pm. 31.12.27. Lucy Adrey y Luis Domingo, desde la ciudad de Bogotá ejercieron como superiores del demandante y a nivel territorial «la doctora Gloria Chacón y Ricardo Cabrera».

A ellos debían reportarse las actividades ejecutadas y solicitar permisos para ausentarse de sus labores. 31.12.28. Los contratos de prestación de servicios celebrados con la entidad finalizaban el 31 de diciembre de cada año y se legalizaban la última semana de enero, o la primera de febrero, sin que los contratistas cesaran sus labores. 31.13.

En la continuación de la audiencia de pruebas celebrada el 27 de octubre de 41 Min: 1:55:29 al 2:12:44. 27 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera 2017, se recibió el testimonio de Ricardo Alonso Cabrera Narváez42 quien con relación a los hechos de la demanda manifestó lo siguiente: 31.13.1.

Ingeniero agrónomo de profesión y desde el 2008 conoce al demandante porque fueron compañeros de trabajo en Acción Social. En algunos periodos fue coordinador de la Unidad Territorial de Acción Social y después director regional del DPS. 31.13.2. Para el ejercicio de las funciones, Efrén Edmundo Quiroz Cabrera seguía ordenes e instrucciones de Luis Carlos Rubio quien ejercía como coordinador de la Subdirección de Desplazados de la territorial y de Gloria Chacón, coordinadora de la Unidad Territorial de Acción Social.

Cumplía un horario laboral de lunes a viernes de 8:00 a 12:00 am. y de 2:00 a 6:00 pm., jornada que era verificada por los mencionados coordinadores. 31.13.3. Para ausentarse del lugar de trabajo, de manera verbal, debía tramitar el permiso ante el superior inmediato «Luis Carlos Rubio» y en su ausencia, ante la dirección nacional. 31.13.4.

Para la contestación de solicitudes, recursos, tutelas y demás acciones constitucionales los abogados de la territorial debían seguir las pautas y formatos impartidos a nivel nacional. 31.13.5. El actor prestaba sus servicios de manera personal dentro de las instalaciones de la entidad y recibía una contraprestación mensual por sus funciones según lo previsto en cada contrato. 31.13.6.

No le consta que al demandado se le hubieran realizado llamados de atención; sin embargo, con ocasión de los procesos para la acreditación de alta gestión de calidad se le adelantaron auditorías internas y externas. 31.13.7. Las funciones que adelantaba Efrén Edmundo Quiroz eran de carácter permanente, toda vez que todo el tiempo debían dar respuestas a las peticiones de los usuarios y contestando las acciones constitucionales interpuestas por ellos. 31.14.

Con ocasión de la comisión ordenada el 27 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Nariño, el 4 de mayo de 201843 el Juzgado Dieciocho Administrativo de Oralidad de Bogotá recepcionó los testimonios de Luis Domingo 42 Samai, índice 2, 52001233300020150063700 NRD, 010 FOLIO 285 AUDIENCIA PRUEBAS 27- 10-2017, minutos: 00:8:35 al 00:38:24. 43 Samai, índice 2, 52001233300020150063700 NRD, 010 FOLIO 285 AUDIENCIA PRUEBAS 27- 10-2017, 011 AUDIENCIA TESTIMONIOS DESPACHO COMISORIO. 28 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera Gómez Maldonado y José Andrés Ponce Caicedo, quienes con relación a la prestación de los servicios del demandante a favor de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional señalaron lo siguiente: 31.14.1.

Luis Domingo Gómez Maldonado44 es abogado de profesión y desde noviembre de 2010 fue coordinador nacional del grupo de acciones constitucionales de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. 31.14.2. Conoció al demandante desde noviembre de 2009, cuando laboró en el equipo de conceptos y representación judicial de Acción Social.

Efrén Edmundo Quiroz era contratista de la entidad y desempeñaba sus funciones en la oficina asesora jurídica. 31.14.3. Los colaboradores del grupo de acciones constituciones estaba conformado por más de 150 profesionales en derecho, quienes prestaban sus servicios en las regionales, vinculados por contratos de prestación de servicios.

Por tanto, a Efrén Edmundo Quiroz no se le daban órdenes, sino que, se le orientaba a través de instrucciones. 31.14.4. A partir de la expedición de la Ley 1448 de 2011, el grupo de acciones constitucionales de Acción Social se dividió en 2; unos pasaron a la Unidad de Victimas y el resto, siguió vinculado con el DPS. 31.14.5. En los periodos en los que no se habían legalizado los contratos, el demandante no suspendía sus actividades pues «en honor a la verdad es un fenómeno estructural en los prestadores de servicios, o al menos en esa época, lo pueden entrar a verificar; la defensa judicial no paraba y era muy usual que especialmente los contratos se perfeccionaban en la última semana de enero o en la primera de febrero sin que los contratistas cesaran sus labores, incluido quien le habla, independiente de si estuviera o no el contrato lo mismo sucedía con la inmensa mayoría de contratistas ». 31.14.6.

Igual que el demandante fungió como contratista hasta el 21 de marzo de 2012, cuando lo vincularon como profesional especializado «siempre quien tenía la dirección de la oficina asesora jurídica era la jefe de oficina, y yo como coordinador o enlace de acciones constitucionales tenía la misión de trasladar todas las instrucciones para la ejecución del trabajo y desarrollo de los contratos a cada uno de los contratistas» independientemente de la ciudad o territorial en la que se encontrara. 31.14.7.

Los abogados vinculados por prestación de servicios no cumplían horario de trabajo; sin embargo, en algunas ocasiones «se les pedía el favor a los contratistas de 44 Min: 00:3:05 al 00:56:56 29 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera estar disponibles durante el horario de funcionamiento de la Rama Judicial, en razón del servicio que cumplían y, adicionalmente, en las jornadas dirigidas a atender contingencias».

Por la dinámica de la entidad, «se coordinaba la disponibilidad» a fin de no dejar la oficina «sin funcionarios y que se tramitaban con la jefe de la oficina jurídica, la doctora Lucy Andrey Acevedo Meneses». 31.14.8. El director de la Unidad Territorial estaba al pendiente del horario de trabajo; sin embargo, por los sistemas de comunicación que contaba la entidad «se les pedía que estuvieran pendientes para cualquier situación y, normalmente, uno verificaba que ellos tuvieran disponibilidad o a través de su celular para cualquier requerimiento o llamando a la sede de la unidad territorial o a través de un sistema de comunicación interno que tenía la entidad, un chat dónde hablábamos». 31.14.9.

Las funciones ejercidas por Efrén Edmundo Quiroz Cabrera no eran transitorias sino permanentes. 31.14.10. La coordinación jurídica nacional se comunicaba con los servidores de las territoriales mediante correos electrónicos y vía telefónica. 31.14.11. La planta de personal de la entidad contaba con personal de planta que desarrollaba iguales funciones a las del demandante, esto fue «una de las razones por las que se procedió a vincular al personal [por la modalidad de prestación de servicios], dado que, los trabajadores así vinculados no eran suficientes para atender las necesidades de defensa judicial». 31.14.12.

En momentos de contingencia la dirección nacional debía redistribuir las cargas en las distintas territoriales «por ejemplo la carga de Antioquia era muy pesada, entonces Nariño asumía parte de la carga de esa territorial». 31.14.13. José Andrés Ponce Caicedo45 es abogado de profesión, especialista en derecho administrativo. Conoce a Efrén Quiroz porque fueron compañeros de trabajo en Acción Social. 31.14.14.

El demandante recibió órdenes e indicaciones directas por parte del coordinador de la territorial Nariño. 31.14.15. En atención a la carga de las acciones constitucionales competencia de la entidad, el demandante se le pedía prestar sus servicios por fuera de la ejecución de los contratos de prestación de servicios. 31.14.16. Acción Social le suministró los elementos de trabajo con los cuales el 45 Min: 00.59.014 al 01:13:04. 30 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera demandante prestaba sus servicios; le asignó un lugar de trabajo y el acceso a los aplicativos y plataformas previstas por la entidad para el cumplimiento de sus funciones. 2.4.

Análisis sustancial del caso concreto 2.4.1. Sobre los elementos que permiten configurar una relación laboral 32. Con fundamento en lo expuesto, y en atención a los argumentos del recurso de apelación, la Sala analizará a continuación si se acreditaron los elementos que permiten configurar una relación laboral entre Efrén Edmundo Quiroz Cabrera y el DPS. 2.4.1.1.

Prestación personal del servicio 33. De las pruebas relacionadas, se tiene que Efrén Edmundo Quiroz Cabrera prestó servicios profesionales a favor de la entidad demandada el área de soporte jurídico de la Subdirección de Atención a la Población Desplazada, entre el 16 de abril de 2008 y el 31 de diciembre de 2011, vinculado mediante contratos de prestación de servicios, lo que implica que fue aquel quien de forma personal y no a través de otra persona quien ejecutó la labor contratada.

Asimismo, en virtud de lo señalado en tales documentos, se comprometió con la entidad para desarrollar personalmente un objeto similar en cada uno de los contratos, tal y como quedó descrito en el capítulo de hechos probados. Elemento que no fue objeto de reproche por la parte apelante. 2.4.1.2. Remuneración 34. Ahora bien, el demandante percibió una remuneración por el trabajo cumplido, tal y como se evidencia en los contratos de prestación de servicios y en la certificación contenida en el memorando 201763400766603 del 4 de junio de 2017, en los que se advierte que se estipuló el valor y la forma de pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario). 2.4.1.3.

Continuada subordinación o dependencia 35. Una vez valoradas en conjunto las pruebas documentales aportadas, la declaración de parte y los testimonios, se tiene que las funciones desempeñadas por el demandante no se realizaron de forma autónoma e independiente, sino que estuvo sujeta a horarios, instrucciones y órdenes que son de naturaleza 31 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera subordinada pues atienden al control de un superior (coordinadora jurídico nacional, directores nacionales y territoriales) para ejecutar las obligaciones contractuales, por lo que existe una sujeción de él hacia la entidad demandada y, en tal sentido, esta contaba en todo momento con la posibilidad de disponer de su servicio, y aquel, a su vez, tenía la obligación correlativa de obedecerle, lo que evidencia el ejercicio del ius variandi por parte del DPS (anterior Acción Social). 36.

Precisamente, quienes fungieron como coordinadores y directores (Luis Carlos Rubio García, Ricardo Alonso Cabrera Narváez y Luis Domingo Gómez Maldonado) y sus compañeros de trabajo en la territorial (Franco Antonio Solarte Jiménez, Betty Basante Chamorro y Luis Antonio Gonzáles Tulcán), dan buena cuenta de las condiciones bajo las cuales Efrén Edmundo Quiroz Cabrera prestaba sus servicios, de las que se resalta que en ejercicio de sus funciones cumplía con un horario que oscilaba entre las 8:00 am, y las 6:00 pm, de lunes a viernes en las instalaciones del DPS (anterior Acción Social) en la ciudad de Pasto, seguía órdenes e instrucciones de la coordinadora nacional e inclusive la entidad le suministró todos los insumos, elementos o instrumentos para que desarrollara sus labores. 37.

Además, que no tenían libertad para decidir la forma como desarrollaban el objeto contractual, como tampoco podía ausentarse libremente del lugar de trabajo sin previa autorización de la coordinación regional o nacional del programa y no podía enviar a otra persona para que ejerciera las obligaciones contractuales, lo que se traduce en la ausencia de libertad o autonomía en el desarrollo de la labor. 38.

En este punto, valga precisar que aun cuando algunos testigos presentaron demandas por similares supuestos fácticos y jurídicos contra la entidad demandada, sus declaraciones resultan suficientes para esta Sala, pues justamente son quienes se encontraban en iguales condiciones y podían exponer [por virtud de su conocimiento propio] las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se desarrolló la labor; además que, de acuerdo con lo expuesto, sus declaraciones coinciden con las demás pruebas allegadas al plenario, e incluso, en contraste con lo afirmado por la entidad, resultan coherentes con el desarrollo de la labor de un servidor del área jurídica de la entidad. 39.

Aunado a lo expuesto, se advierte que la entidad demandada no aportó prueba para desvirtuar la parcialidad de su dicho y por el contrario se encuentra que su testimonio está acorde con lo relatado por el demandante, además porque, se insiste, eran ellos quienes de primera mano conocían la situación de Efrén Edmundo Quiroz Cabrera, pues hacían parte del equipo de trabajo de la regional Nariño. 32 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera 40.

Nótese como, si bien Luis Domingo Gómez Maldonado indicó que el demandante tenía conocimiento del tipo contractual celebrado, no es menos cierto que en su dicho afirmó que en su rol de coordinador del grupo de acciones constitucionales «[le] pedía el favor de estar disponibles durante el horario de funcionamiento de la Rama Judicial, en razón del servicio que cumplían».

Asimismo, que el director de la Unidad Territorial estaba al pendiente del horario de trabajo; sin embargo, por los sistemas de comunicación que contaba la entidad «se les pedía que estuvieran pendientes para cualquier situación y, normalmente, uno verificaba que ellos tuvieran disponibilidad o a través de su celular para cualquier requerimiento o llamando a la sede de la unidad territorial o a través de un sistema de comunicación interno que tenía la entidad, un chat dónde hablábamos». 41.

Ciertamente, esta Sala no puede pasar por alto la voluntad de la administración para dar continuidad en la prestación de los servicios prestados por el actor, pues inclusive, de cara al proceso de reestructuración de la entidad, sus servicios fueron conservados vinculándolo directamente como «profesional especializado 202815, cargo que, de acuerdo con las resoluciones 00070 del 6 de febrero de 2012 y 1602 del 1° de julio de 2014, respectivamente». 42.

En efecto, el empleador impuso las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos, para que el trabajador desarrollara sus labores, sin que le hubiere asistido ningún tipo de independencia. 43. Esto se advierte luego de contrastado el objeto, las obligaciones y las funciones que se establecieron en los contratos de prestación de servicios suscritos entre los extremos procesales, de los testimonios recibidos en el proceso y las demás pruebas documentales aportadas.

En ellos se aprecian actividades que exigen para su ejecución necesaria dependencia y subordinación, por lo que la Sala, al realizar una valoración bajo las reglas de la sana crítica, encuentra que es posible determinar la existencia de una relación laboral subordinada, siendo incuestionable el ánimo de la entidad contratante de emplear de modo permanente y continuo los servicios del demandante, pues la labor se desarrolló por espacio de más de 3 años y 8 meses, aproximadamente, lo cual evidentemente permite advertir que sus funciones no fueron temporales, ni que se pretendiera simplemente suplir algunas funciones que no pudiese realizar un servidor de planta. 44.

Lo expuesto se funda en que, durante los periodos de ejecución de los contratos celebrados con la entidad demandada, se comprometió a cumplir, entre otras, con las siguientes obligaciones46: 46 Para efectos prácticos solo se trascriben las obligaciones pactadas en algunos de los contratos y órdenes de prestación de servicios. 33 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera «Proyectar con sustento jurídico, de acuerdo con la normatividad de Atención a la Población Desplazada por la Violencia los derechos de petición que se reciben en la Unidad Territorial. - Responder dentro de los términos establecidos por el Código Contencioso Administrativo los derechos de petición que se reciben en la Unidad Territorial. - Revisar las bases de datos de registro de población desplazada la situación del peticionario para ofrecer respuestas claras y acertadas, coordinando esta labor con la profesional encargada de Asistencia Humanitaria en la Unidad Territorial. - Revisar las bases de datos de Asistencia Humanitaria de población desplazada la situación del peticionario para ofrecer respuestas claras y acertadas (…) - proyectar resoluciones de No Inclusión a las personas que después de analizar la declaración se decide NO INCLUIRLAS en el Registro único de Población Desplazada por la Violencia. - Proyectar resoluciones que deciden sobre el análisis de los recursos de reposición interpuestos por la población desplazada Proyectar respuestas en el marco de la gestión de calidad que tiene acción social. -.

Las demás inherentes al desarrollo del objeto del contrato. -. Realizar la supervisión y el control de los contratos que le encomiende la Dirección General o la Secretaría General.-. Satisfacer las demás obligaciones a su cargo que se deriven de la naturaleza de este contrato y de las exigencias legales» (sic). [Se resalta] 45. Las anteriores obligaciones ponen en evidencia que no realizó sus labores en forma autónoma e independiente, pues estas tienen relación de correspondencia con el ejercicio del poder subordinante por parte del empleador, esto es en las que Efrén Edmundo Quiroz Cabrera debía realizar sus obligaciones contractuales en estricta atención de los lineamientos establecidos por la entidad, pues así lo corroboraron quienes fungieron como coordinadores y directores regionales y coincidieron en afirmar que él prestó sus servicios como abogado del equipo de acciones constitucionales de la Subdirección en la territorial Nariño y que no contaba con plena autonomía, toda vez que las labores encomendadas exigían la atención permanente del servicio.

Además, comoquiera que en el ejercicio de sus labores debía atender órdenes e instrucciones por parte de la coordinación jurídica nacional programa y en momentos de «congestión o contingencia» se le exigía «como a los demás contratistas, apoyar la gestión de otras territoriales». 46. Particularmente, se advierte que los testigos Luis Carlos Rubio García, Franco Antonio Solarte Jiménez, Betty Basante Chamorro, Luis Antonio Gonzáles Tulcán, Ricardo Alonso Cabrera Narváez y José Andrés Ponce Caicedo fueron coincidentes en precisar que Efrén Edmundo Quiroz Cabrera debía cumplir un horario y seguir órdenes e instrucciones de los coordinadores de la subdirección, lideres de grupo y jefe de la Oficina Jurídica, quienes ante el incumplimiento de las obligaciones le impartían llamados verbales de atención y para el controlaban los horarios y labores encomendadas. 47.

Ahora, se advierte que dentro de sus obligaciones contractuales se encontraba aquella según la cual debía «[r]ealizar la supervisión y control de los contratos que le encomiende la Dirección General o la Secretaría General», lo que pone en 34 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera evidencia que la entidad tenía la facultad de establecer nuevas y diferentes obligaciones a las pactadas, y demuestra el ejercicio del ius variandi por parte del empleador, es decir que advierte la facultad que este tenía para variar las condiciones del contrato.

Pero además, tal obligación se aleja de los objetos contractuales que consistía en «Prestar a la Acción Social, por sus propios medios con plena autonomía técnica y administrativa sus servicios profesionales apoyando a la Oficina Asesora jurídica en los asuntos jurídicos, judiciales y extrajudiciales especialmente lo relacionado con las acciones de tutela y lo demás que se derive de dicha acción, derechos de petición, resoluciones de recursos, elaboración de conceptos, acciones populares instauradas por la población afectada por el conflicto armado interno en el país, procesos ejecutivos y administrativos, así como, contribuir y colaborar en el desarrollo de las diferentes actividades propias de esta dependencia» (sic). 48.

En suma, los antecedentes contractuales y los testimonios demuestran que debía atender procedimientos previamente establecidos, observar las normas de la entidad y seguir las instrucciones de los coordinadores regionales, líderes de grupo y jefe de área, lo que evidencia el ejercicio del poder subordinante por parte de la entidad. Ciertamente, el empleador impuso las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrollara sus labores, sin que le hubiere asistido ningún tipo de independencia. 49.

En este punto se advierte que a través de la Ley 487 de 1998 se creó el Fondo de Inversión para la Paz47 como una cuenta especial sin personería jurídica, adscrita a la Presidencia de la Republica y cuyo objeto principal era la de «financiar los programas y proyectos estructurados para la obtención de la paz»48. 50. Posteriormente, con la expedición del Decreto 2467 de 2005 se fusionó la Agencia Colombiana para la Cooperación Internacional (ACCI) a la Red de Solidaridad Social y se le adscribió el FIP. 51.

Para lograr el objetivo de la Ley 1448 de 201149, el gobierno nacional a través del Decreto 4155 de 201150 transformó la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, entidad que estaría encargada de «fijar las políticas, planes generales, programas y proyectos para la asistencia, atención y reparación a víctimas de la violencia, la inclusión social, atención a grupos vulnerables y la reintegración social y 47 En lo que sigue FIP. 48 Decreto 1479 de 2000, artículo 2. 49 «Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones». 50 «Por el cual se transforma la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social) en Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, perteneciente al Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación, y se fija su objetivo y estructura». 35 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera económica»51. 52.

Así las cosas, en este punto se advierte que la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional tenía por objeto «coordinar, administrar y ejecutar los programas de acción social dirigidos a la población pobre y vulnerable y los proyectos de desarrollo, coordinando y promoviendo la cooperación nacional e internacional, técnica y financiera no reembolsable que reciba y otorgue el país»52. 53.

Además, la misión del DPS es «la formulación, coordinación, implementación y evaluación de políticas públicas que contribuyen a la justicia social, económica y ambiental para la construcción de la Paz Total; mediante la atención con enfoque diferencial a la población en situación de pobreza y de vulnerabilidad»53 (sic). 54. Las anteriores funciones de carácter permanente, si bien en principio podría pensarse que no guarda similitud con las actividades desempeñadas por el demandante, lo cierto es que para el desarrollo del objeto misional y defensa de la entidad son necesarias, pues precisamente según lo dispuesto por el artículo 14 del Decreto 2467 de 2005, a la oficina asesora jurídica de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional le fueron asignadas las siguientes funciones que guardan similitud con las ejecutadas por el demandante: «1.

Asesorar a la Dirección General y a las demás dependencias de esta en los asuntos jurídicos relacionados con la entidad, para garantizar una adecuada toma de decisiones en la gestión social y la cooperación internacional y mantener la unidad de criterio en la interpretación y aplicación de las disposiciones en el campo de acción de la agencia. 2.

Representar judicial y extrajudicialmente a la entidad en los procesos y demás acciones legales que se instauren en su contra o que esta deba promover, mediante poder que le otorgue el representante legal de la entidad y mantenerlo informado sobre el desarrollo de los mismos. 3. Elaborar, analizar y conceptuar sobre los proyectos de ley, decretos, acuerdos, resoluciones, contratos, convenios nacionales e internacionales y demás actos y/o asuntos administrativos que deba expedir o proponer a la entidad, que sean sometidos a su consideración. 4.

Resolver las consultas formuladas por los organismos públicos y privados, así como por los usuarios y particulares, de conformidad con las normas que rigen los servicios y funciones de la entidad. 5. Velar por la legalización y titularización de los bienes inmuebles de la entidad. 6. Adelantar los procesos ejecutivos por jurisdicción coactiva según lo determine la entidad. 51 https://prosperidadsocial.gov.co/la-entidad/ 52 Según lo dispuesto por el artículo 5 del Decreto 2467 del 19 de julio de 2005. 53 https://prosperidadsocial.gov.co/la-entidad/mision-vision-objetivos-y-funciones/. 36 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera 7.

Coordinar el desarrollo de las investigaciones que en el campo jurídico requiera la entidad. 8. Asistir a las audiencias judiciales a las que haya sido convocado el Representante Legal de la entidad y/o en las que esta sea parte, a fin de representarlo y adelantar todas las acciones necesarias e interponer los recursos a que haya lugar. 9.

Las demás inherentes a la naturaleza y funciones de la dependencia». 55. Se aclara que la situación particular del demandante descrita en el sub judice no corresponde a la que es propia del principio de coordinación, que «consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito»54. 56.

Otra es la subordinación, «en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que a este respecto le asista ningún tipo de independencia» 55. 57.

Así las cosas, en el presente asunto no puede hablarse de coordinación, puesto que en el ejercicio de las funciones por parte del demandante estaba sometido a medidas u órdenes, a saber: la imposición de un horario y la sujeción a directrices, lo que demuestra que la entidad demandada, en su calidad de empleadora, contaba con la posibilidad de disponer del trabajo del actor, y de manera indiscutible, denota la existencia del elemento subordinación. 58.

Ahora bien, echa de menos la Sala que pese a las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004, la entidad no haya dispuesto de la creación de plantas temporales que atendieran la oferta y la demanda en la prestación del servicio. 59. En consecuencia, tal y como fue determinado por el Tribunal Administrativo de Nariño, para el periodo comprendido entre el 16 de abril de 2008 y el 31 de diciembre de 2011 se encuentra demostrada la existencia de los elementos de la relación laboral, razón por la cual, en este punto, se confirmará la decisión apelada. 54 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 3 de noviembre de 2022, radicado 63001-23-33-000-2020-00365-01 (2181-2022).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 55 Ibidem. 37 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera 24.2. En torno a la prescripción de los derechos en litigio 60. Establecido lo anterior, la Sala procederá con el análisis de la prescripción de las prestaciones a que tiene derecho el demandante, en consonancia con la declaratoria del reconocimiento de la relación laboral encubierta y en atención el motivo de apelación. 61.

Respecto del término de interrupción o solución de continuidad esta corporación en sentencia de unificación56 dispuso que: «150. Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.

En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. 151.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: 152. Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.(Subrayado fuera de texto) 153.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse». 56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), Asunto: sentencia de unificación de jurisprudencia conforme al artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz. 38 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera 62.

Esta decisión fue aclarada mediante auto del 11 de noviembre de 2021, en el que la Sección Segunda de esta corporación precisó que «el término de treinta (30) días hábiles, a que alude la segunda regla de unificación, tal como se dijo en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, y solo para efectos de la prescripción de derechos laborales». 63.

Asimismo, en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 201657, proferida por el Consejo de Estado, se dispuso lo siguiente: «En aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.

Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no se aplica frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales (…)».

(Se subraya). 64. Así las cosas, esta Sala reitera lo expuesto en precedencia, según lo cual «(q)uien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual»58. 65.

En consideración a lo anterior, en el sub judice, al verificarse que la solicitud del reconocimiento fue presentada ante la entidad demandada el 30 de diciembre de 2014, se establece que no acaeció el fenómeno jurídico de la prescripción, pues no transcurrió un lapso superior a 3 años para solicitar por vía administrativa el reconocimiento de la relación laboral y por ende el pago de los salarios y prestaciones, toda vez que la relación culminó el 31 de diciembre de 2011.

En ese sentido, de acuerdo con la certificación suscrita por la subdirectora de contratación del DPS, según la cual: 57 SUJ2-005-16. 58 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con referencia SUJ2-005-16, proferida por el Consejo de Estado. 39 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera Contrato o forma de vinculación Fecha de suscripción del contrato Periodo de prestación de servicios Interrupción en días hábiles 659 de 2008 09/04/2008 Del 16 de abril al 30 de junio de 2008 - 000860 de 2008 23/07/2008 Del 19 de agosto59 al 31 de diciembre de 2008 3360 0347 de 2009 02/01/2009 Del 20 de enero al 31 de diciembre de 2009 11 00657 de 2010 07/01/2010 Del 26 de enero al 31 de diciembre de 2010 15 412 de 2011 11/01/2011 Del 15 de enero al 31 de diciembre de 2011 9 66.

Ahora bien, pese a que en la certificación en mención se indicó que entre los contratos 659 y 000860 de 2008 hubo una interrupción superior a 30 días, la sala encuentra que de conformidad con las demás pruebas aportadas al expediente, en realidad esta no se presentó, puesto que tal y como lo concluyó el tribunal, los testigos fueron coincidentes en señalar que entre la ejecución de uno y otro contrato los contratistas al servicio de la entidad debían continuar prestando el servicio.

En ese sentido, Luis Domingo Gómez Maldonado, quien fue coordinador nacional del grupo de acciones constitucionales de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, sostuvo que los periodos en los que no se habían legalizado los contratos, el demandante no suspendía sus actividades pues «generalmente los contratos se perfeccionaban en la última semana de enero o en la primera de febrero sin que los contratistas cesaran sus labores». 67.

Además, los antecedentes administrativos de cada uno de los contratos allegados al plenario coinciden con lo dicho por ellos y, en efecto, demuestran que: i) la renovación del contrato se solicitó desde el 10 de junio de 200861, esto es 20 días antes de la terminación del contrato 659; ii) se autorizaron los recursos desde el 1° de julio de esa anualidad; iii) la vigencia de la póliza del seguro de cumplimiento tiene vigencia comprendida entre el 25 de julio de 2008 y el 30 de abril de 2009; y iv) se suscribió el contrato con 16 días hábiles anteriores a la fecha en la que la entidad certificó que inició la prestación del servicio. 68.

En efecto, se advierte que si bien según la certificación de valores pagados por concepto de honorarios correspondientes al contrato 860 de 2008, la primera orden de pago fue realizada el 21 de agosto de 2008, lo cierto es que, las pruebas 59 De conformidad con el análisis de las pruebas aportadas, para la Sala está no corresponde a la fecha en la que inició la prestación del servicio con ocasión del contrato 000860 de 2008, como se explica en los párrafos 66 a 69 de esta providencia. 60 Para la Sala entre los contratos 659 y 000860 de 2008 y no se presentó una interrupción superior a 30 días.

En ese sentido en los párrafos 66 a 69 se explicará que las pruebas aportadas al expediente permiten concluir que la prestación del servicio con ocasión del contrato 000860 inició antes de la fecha indicada en la certificación del 13 de noviembre de 2024, suscrita por la subdirectora de contratación del DPS. 61 Samai, índice 2, 52001233300020150063700 NRD, 014 CD FOLIO 238, 0659-08 EFREN EDMUNDO QUIROZ CABRERA. 40 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera descritas dan cuenta que no hubo solución de continuidad, pues en la cláusula cuarta de dicho negocio dispuso la forma de pago, y en lo particular estableció que «para el pago cada contratista deberá aportar: a) informe mensual de actividades y certificación de cumplimiento de las obligaciones firmadas por el supervisor», lo que prueba que cuando se le efectuó el pago, cuando menos había transcurrido un mes de inició de la relación. 69.

Por todo lo anterior, y en tanto que tal y como quedó expuesto el término de 30 días no constituye un «camisa de fuerza» para el juez contencioso, en este en este punto la Sala confirmará la decisión del a quo. 2.4.3. Sobre los salarios y prestaciones objeto del restablecimiento del derecho 70. Por lo analizado el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de los valores que por concepto de prestaciones laborales legales derivadas de la relación laboral debieron liquidarle, y el criterio de la Sala es que la liquidación tendría que realizarse en consideración al salario de un empleado de planta que desarrollaba iguales funciones a las que ejecutó, correspondiente al periodo mencionado y, solo en caso de no existir, con base los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios en ese periodo. 71.

Lo anterior, en consideración al principio de «a trabajo igual salario igual», que se deriva del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales62 frente al cual la Corte Constitucional ha señalado que la remuneración de los trabajadores en general debe estar acorde con los criterios de proporcionalidad, cantidad y calidad del trabajo, entre quienes se encuentren en igualdad de condiciones, sin desconocer la admisión de diversidad de reglas cuando se trata de hipótesis distintas63. 62 25 «Artículo 7 Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial: a) Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores: i) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie; en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual; ii) Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las disposiciones del presente Pacto; b) La seguridad y la higiene en el trabajo; c) Igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoría superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad; d) El descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las vacaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos».

(Resalta la Sala). 63 Sentencia SU-519 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo. 41 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera 72. En tal sentido, en atención a que con esta decisión judicial se otorga vigencia al principio de primacía de la realidad sobre las formas, tal y como lo determinó el tribunal, corresponde reconocer que la labor desempeñada por Efrén Edmundo Quiroz Cabrera debía ser remunerada conforme con lo devengado por un empleado de planta que realizara iguales funciones (profesional especializado del área asesora jurídica). 73.

En igual sentido, si bien en aplicación de las garantías de orden constitucional que impone a las autoridades proteger los principios de igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; y la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales64, esta Sala ha señalado que en asuntos relativos a las relaciones laborales encubiertas, es procedente el reconocimiento y pago de las diferencias que resulten entre lo que recibió el demandante por concepto de honorarios y lo que debió recibir, en igualdad de condiciones de dicho cargo de la entidad; no es menos cierto que, en el presente asunto el DPS funge como apelante único, razón por la cual en virtud del principio de la non reformatio in peius no habrá lugar a modificar la sentencia y, en consecuencia, se confirmará. 74.

Por otra parte, en la providencia apelada el a quo, con fundamento en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, condenó en costas a la entidad demandada, esta decisión no fue objeto del recurso de apelación; sin embargo, por ser un punto íntimamente ligado con el objeto de la decisión de instancia en esta oportunidad será objeto de análisis. 75.

Por tanto, se advierte que en la providencia apelada el a quo, de manera restrictiva condenó en costas al DPS sin realizar un examen de aspectos relevantes para su imposición, como la temeridad o la mala fe en que pudo haber incurrido la parte vencida, pese a que para ello debió tener certeza de la conducta desplegada por aquella y comprobar si se causaron dichas costas, razón por la cual, al no predicarse el mal proceder del demandante, se revocará la decisión del juez de primera instancia en lo que respecta a este punto. 2.4.

Costas 76. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: 64 Artículo 53 de la Constitución Política. 42 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera «Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 77.

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 78. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma65. 79.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 80. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.

Conclusión 81. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que existió una relación laboral entre Efrén Edmundo Quiroz Cabrera y la entidad demandada durante el periodo comprendido entre el 16 de abril de 2008 y el 31 de diciembre de 2011. En consecuencia, tiene derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales de orden legal, tal y como lo dispuso el a quo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 65 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 43 Radicado: 52001-23-33-000-2015-00637-01 (0701-2024) Demandante: Efrén Edmundo Quiroz Cabrera F A L L A: Primero. Revocar el ordinal séptimo de la sentencia del 23 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en tanto condenó en costas a la parte demandada.

Segundo. Confirmar en todo lo demás la sentencia del 23 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en el proceso promovido por Efrén Edmundo Quiroz Cabrera contra el DPS, por las razones expuestas en esta decisión. Tercero. No condenar en costas en esta instancia Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.

Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33- 000-2020-00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DMGT