Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04402-00 Accionante: Aurelio Mavesoy Soto Accionados: Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – improcedencia de la acción de tutela ante la inexistencia de una conducta que pueda afectar los derechos fundamentales. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la tutela presentada por Aurelio Mavesoy Soto, como accionante, y por Edwin Leonar Sierra Vargas, Ingrid Johanna Ponce Arias, Karen Lorena Martin Nieto, Cesar Giovanni Beltrán Rey y Andrés José Ospino De La Hoz como coadyuvantes, en contra del Consejo Superior de la Judicatura, de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá y de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en procura de la protección de sus derechos a la vida y a la integridad física.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 18 de agosto de 2023 el interesado interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos a la vida y a la integridad física, los cuales considera vulnerados por los daños estructurales que, con ocasión de los movimientos sísmicos del pasado 17 de agosto, sufrió el edificio Hernando Morales Molina, ubicado en la carrera 10 No. 14-33 de Bogotá, en donde labora el referido actor. 2.- Hechos 2.1.- Afirma el accionante que, por los movimientos sísmicos que afectaron Bogotá el 17 de agosto de 2023, el edificio Hernando Morales Molina, donde labora junto con los coadyuvantes, presentó daños en su estructura. 2.2.- También se observa escrito de la Subdirectiva Bogotá y Cundinamarca de Asonal Judicial S.I. dirigido al Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá y a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración de Bogotá, en el cual se requiere: “(…) que la entidades distritales pertinentes y profesionales expertos, que verifiquen si los múltiples agrietamientos generan o no peligro para quienes asistan, así como la realización de las obras de fondo necesarias, no solo para la reparación, sino para el reforzamiento que necesiten las infraestructuras, de modo que la rama judicial en Bogotá, a plenitud, cuente con edificaciones aptas para la realización de la labor judicial (…) (…) empezando por disponer el INMEDIATO CIERRE de todos los edificios de la Capital que presentan fallas, hasta tanto (i) se emita concepto por las entidades distritales a cargo y por expertos, que aseguren que no existe riesgo alguno para quienes concurran a las sedes judiciales y (ii) se realicen los reforzamientos estructurales necesarios y (iii) las reparaciones de aquellos daños que no generen compromiso estructural; adicionalmente, disponiendo la suspensión de términos procesales y/o el teletrabajo o el trabajo en casa generalizados para quienes laboran en los despachos y dependencias judiciales involucradas”. 3.- Fundamentos de la acción de tutela El accionante estima que sus derechos a la vida y a la integridad física, así como los de quienes laboran en el edificio Hernando Morales Molina, se encuentran en riesgo inminente por los daños estructurales que se avistan en el inmueble. 4.- Pretensiones de la acción En el escrito introductorio se solicitó que se ordene a las autoridades accionadas efectuar una inspección al edificio en cuestión para establecer las condiciones laborales de funcionarios, empleados y demás personas que prestan sus servicios de forma física en él. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 23 de agosto del 2023 el Despacho Ponente admitió la acción de tutela y dispuso la vinculación de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD–, de la ARL Positiva, de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Justicia y del Derecho, del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá y de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de la Rama Judicial.
Además de lo anterior, se requirió a la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura para que allegara información sobre los peritos de la Resolución URNAR22-104 del 30 de agosto de 2022 y a la UNGRD para que indicara el protocolo para evaluar posibles daños estructurales en edificaciones. 5.2.- El Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá explicó que los asuntos planteados en el escrito de tutela son competencia de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá, por lo cual no estaba legitimado por pasiva. 5.3.- La UNGRD mencionó las disposiciones normativas que estimó relevantes y acotó que el IDIGER es la entidad distrital que debe evaluar los eventuales daños estructurales que sufrió el Edificio Hernando Morales Molina. 5.4.- La Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura adjuntó un listado de peritos y agregó que, dadas sus funciones, no es posible emitir el informe que se le solicitó en el auto admisorio. 5.5.- El Ministerio de Justicia y del Derecho afirmó que carece de legitimación en la causa por pasiva y que es el Consejo Superior de la Judicatura el responsable de la administración de los recursos de la Rama Judicial. 5.6.- En escrito posterior, la UNGRD aseveró que la tutela es improcedente, pues el actor cuenta con otro mecanismo eficaz, como el ejercicio del derecho de petición ante el IDIGER que es la autoridad competente y, luego, reiteró que carecía de legitimación en la causa y que no existe ninguna causalidad entre lo denunciado y sus funciones. 5.7.- La Secretaría Distrital de Ambiente de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. manifestó que no tiene facultades para realizar la evaluación solicitada en el escrito introductorio e insistió en que es el IDIGER el responsable de este tipo de medidas. 5.8.- La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial señaló que es la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá la que tiene a su cargo el despacho judicial donde labora el actor y, por lo tanto, propuso como excepción la falta de legitimación por pasiva; adicionalmente, aseveró que la tutela es improcedente por no ser clara. 5.9.- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público precisó que son la Rama Judicial y la UNGRD las responsables de priorizar y ejecutar los recursos que les son asignados en el presupuesto, por lo cual alegó que no está legitimado. 5.10.- El Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático –IDIGER– adujo que la acción de tutela es improcedente, ya que lo denunciado es ajeno a sus funciones, pues no le corresponde cerrar edificios o realizar obras.
Explicó que el 18 de agosto de 2023 realizó una visita técnica al edificio Hernando Morales Molina y emitió el Diagnóstico DI-19428, en el que se precisó que la estabilidad y funcionalidad de la estructura no se encuentran comprometidas. En adición a esto, reiteró que no es la generadora de la vulneración que se alega. 5.11.- Positiva Compañía de Seguros S.A. indicó que el 28 de agosto de 2023 tenía programado realizar una inspección a las condiciones de seguridad para identificar los daños causados en el Edificio Hernando Morales Molina por la actividad sísmica del pasado 17 de agosto, pero aclaró que sus funciones corresponden al asesoramiento y acompañamiento en el programa de seguridad y salud en el trabajo, pues es responsabilidad del empleador proveer las condiciones óptimas del trabajo, por lo cual no está legitimada por pasiva. 5.12.- La Subdirectiva Bogotá y Cundinamarca de Asonal Judicial S.I. coadyubó la acción de tutela.
Afirmó que el día de los hechos, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá le comunicó verbalmente que se estaban realizando las visitas a las edificaciones afectadas pero sin en el acompañamiento de entidades expertas; también expuso un comunicado de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá en el que señaló que el 18 de agosto de 2023 se realizó una visita con personal técnico capacitado, y se determinó que hubo afectaciones superficiales, pero no daños estructurales.
En atención a lo anterior, adujo que se vulneran los derechos fundamentales denunciados porque no se llamaron a entidades expertas para hacer las visitas; señaló que tampoco hubo una orientación clara por parte de la autoridad encargada, la cual pretendió trasladar su responsabilidad a los brigadistas y reprochó que no se hubiese ordenado el trabajo en casa para prevenir los riegos.
Expresó que no pueden asumir los riesgos estructurales que presenta la edificación y que esta no cuenta con rutas de evacuación, ni con políticas claras sobre emergencias. Ultimó que coadyubaba la petición, no obstante, solicitó que el fallo que se profiera se extienda a todas las sedes de la Rama Judicial que presentaron averías por los movimientos telúricos.
CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por Aurelio Mavesoy Soto en contra del Consejo Superior de la Judicatura, de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá y de la Alcaldía Mayor de Bogotá de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Sobre las solicitudes de coadyuvancia De conformidad con los parámetros fijados por la Corte Constitucional, la coadyuvancia, en materia de tutela, tiene las siguientes reglas: “(i) la participación del coadyuvante debe estar acorde con las posiciones y pretensiones presentadas por el accionante o el accionado en el trámite de tutela, es decir, no puede formular pretensiones propias de amparo a sus derechos fundamentales;
(ii) la coadyuvancia puede ser llevada a cabo hasta antes de que se expida la sentencia que finalice el proceso de tutela, es decir, hasta antes de la sentencia de única, de segunda instancia o de revisión ante la Corte Constitucional, según sea el caso”. Frente al escrito de coadyuvancia allegado por la Subdirectiva Bogotá y Cundinamarca de Asonal Judicial S.I., se advierte que esta, con excepción de la pretensión tendiente a que el fallo se refiera a todas las sedes de la Rama Judicial que fueron afectadas, cumple con las condiciones fijadas por el alto tribunal constitucional para su procedencia y, por ende, se aceptará parcialmente.
Igualmente, se tendrán como coadyuvantes a quienes suscribieron el escrito de tutela en tal calidad, toda vez que no elevaron pretensiones propias o ajenas a las plasmadas en el escrito de tutela. 3.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos fundamentales alegados. 4.- Improcedencia de la acción de tutela ante la inexistencia de una conducta respecto de la cual se pueda efectuar el juicio de vulnerabilidad de derechos fundamentales 4.1.- La Corte Constitucional ha sostenido que la acción de tutela fue estatuida por el constituyente de 1991 con el objeto de ser un mecanismo de protección inmediato, efectivo, concreto y subsidiario de los derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en los términos del artículo 86 constitucional y del artículo 1º del Decreto 2591 de 1991.
Esta protección “consistirá en una orden para que aqu[e]l respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo”. 4.1.1.- En esa medida, ha señalado la alta corte que, en atención a una interpretación sistemática de la Carta Política y de los artículos 5º y 6º del referido decreto, el “amparo constitucional se torna improcedente, entre otras causas, cuando no existe una actuación u omisión del agente accionado a la que se le pueda endilgar la supuesta amenaza o vulneración de las garantías fundamentales en cuestión”.
Lo anterior, en tanto “(…) para que la acción de tutela sea procedente requiere como presupuesto necesario de orden lógico-jurídico, que las acciones u omisiones que amenacen o vulneren los derechos fundamentales existan (…)”, ya que “sin la existencia de un acto concreto de vulneración a un derecho fundamental no hay conducta específica activa u omisiva de la cual proteger al interesado (…)”. 4.1.2.- Así las cosas, ante la ausencia del requisito esencial, como lo es la existencia de una conducta respecto de la cual se pueda efectuar el juicio de vulnerabilidad de derechos fundamentales, el mecanismo tuitivo resulta improcedente. 4.2.- En el asunto sub examine, Mavesoy Soto interpuso la presente petición de amparo por cuanto, en su criterio, existe un riesgo inminente para sus derechos y para los de quienes prestan sus servicios en el edificio Hernando Morales Molina, ubicado en la carrera 10 No. 14-33 de Bogotá, en atención a los daños que presentó la estructura por los movimientos sísmicos ocurridos el 17 de agosto de 2023.
Por ello, solicitó que se ordenara a las autoridades accionadas efectuar una inspección al edificio en cuestión para establecer las condiciones laborales de funcionarios, empleados y demás personas que prestan sus servicios de forma física en él. 4.3.- La Sala considera que sería del caso entrar a estudiar el fondo del asunto si no fuera porque, aunque no se advierte prueba de que el accionante hubiese sido debidamente informado, se efectuó una valoración de la edificación por parte del personal técnico del Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático –IDIGER–, a partir de la cual se concluyó que no había evidencia de daños que pongan en riesgo la estructura del inmueble.
Así pues, aunque a la tutela elevada el 18 de agosto del corriente se anexaron múltiples fotografías y videos en los cuales se observan daños superficiales en la estructura, la autoridad competente efectuó, el mismo 18 de agosto, una visita técnica en la que descartó el riesgo de colapso estructural. Es decir, el mismo día en el que se radicó el amparo la entidad competente evaluó que el inmueble en cuestión no presentaba fallas estructurales. 4.4.- Por consiguiente, resulta palmario que no hay una conducta específica activa u omisiva de la cual salvaguardar al peticionario y a quienes coadyubaron el depreco, en la medida que no es posible determinar la existencia de un riesgo inminente, pues el mismo día en el que elevaron el amparo, lo pretendido en este había sido satisfecho, en tanto, como se pudo establecer, el 18 de agosto el IDIGER realizó una visita técnica al edificio Hernando Morales Molina y emitió el Diagnóstico DI-19428, en el que se precisó que la estabilidad y funcionalidad de la estructura no se encuentran comprometidas.
Así las cosas, al no haberse acreditado la necesidad urgente de intervención por parte del juez constitucional, no es posible realizar un estudio de fondo de las quejas elevadas en el escrito tuitivo. 4.5.- Lo anterior no es óbice para que la ARL de la Rama Judicial y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá adelanten y cumplan sus funciones en cuanto a la valoración de las condiciones laborales de quienes prestan sus servicios en el Edificio Hernando Morales Molina y dispongan del presupuesto para que se lleven a cabo las recomendaciones que sean emitidas por las entidades competentes. 5.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo constitucional solicitado.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: ACEPTAR las solicitudes de coadyuvancia elevadas por Edwin Leonar Sierra Vargas, Ingrid Johanna Ponce Arias, Karen Lorena Martin Nieto, Cesar Giovanni Beltrán Rey, Andrés José Ospino De La Hoz y Subdirectiva Bogotá y Cundinamarca de Asonal Judicial S.I., con excepción de la pretensión relativa a que el fallo se refiera a todas las edificaciones donde laboran empleados y funcionarios de la Rama Judicial, según las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Consejero de Estado (E)